Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 607/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. S. na orzeczenie dyscyplinarne Komendanta Głównego Policji z dnia [..] stycznia 2019 r. w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji orzeczeniem nr [..] z dnia [..] października 2018 r. orzekł o uznaniu W. S. winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego polegającego na tym, że w dniu [..] marca 2018 r. w P. wykorzystał informacje uzyskane w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych i próbował namówić innego policjanta na wpłynięcie na decyzję prokuratora nadzorującego postępowanie przygotowawcze co do zastosowania środków zapobiegawczych w stosunku do podejrzanego, tj. o uchyleniu listu gończego oraz aby podejrzany w toczącym się postępowaniu przygotowawczym odpowiadał z wolnej stopy, celem uzyskania korzyści osobistej w postaci przychylności w przyjęciu do pracy w kancelarii adwokackiej i wymierzył mu karę ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku.
Komendant Główny Policji orzeczeniem nr [..] z dnia [.] stycznia 2019 r., po rozpatrzeniu odwołania W. S. od powyższego orzeczenia dyscyplinarnego, utrzymał w mocy orzeczenie dyscyplinarne organu pierwszej instancji.
W. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na orzeczenie dyscyplinarne nr [.]. Komendanta Głównego Policji z dnia [..] stycznia 2019 r.
Sąd I instancji uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwala bezsprzecznie stwierdzić, iż skarżący popełnił przewinie dyscyplinarne, o którym mowa w zaskarżonym orzeczeniu. Skarżący dopuścił się czynu nie tylko nieakceptowanego społecznie, ale też szczególnie zwalczanego przez formację. W sytuacji, gdy Policja prowadzi politykę prewencyjną, zmierzającą do wyeliminowania wpływania na tok postępowania przygotowawczego niedopuszczalne jest, pod żadnym pretekstem i w jakikolwiek okolicznościach, wywieranie presji na innego funkcjonariusza.
Sąd wskazał, że sądowa kontrola orzeczenia dyscyplinarnego w części dotyczącej kary sprowadza się wyłącznie do oceny czy organy przestrzegały reguł procedowania, w tym ustawowych dyrektyw wymiaru kar. Zdaniem Sądu, orzekając o karze organy uwzględniły ustawowe dyrektywy jej wymiaru oraz w sposób wnikliwy i przekonujący wyjaśniły przyczyny wymierzenia skarżącemu kary dyscyplinarnej ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku. Skarżący dopuścił się przewinienia dyscyplinarnego, które niewątpliwie naruszyło dobre imię Policji.
Reasumując, Sąd nie dopatrzył się istotnych naruszeń przepisów procesowych w postępowaniu dyscyplinarnym. W świetle dowodów przedstawionych w postępowaniu dyscyplinarnym, organ miał podstawy, aby stwierdzić, iż skarżący dopuścił się naruszenia dyscypliny służbowej. Organ w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego wystarczająco szczegółowo wyjaśnił w oparciu o jakie dowody ustalono stan faktyczny w sprawie, wskazał dlaczego uznał winę skarżącego za udowodnioną, odniósł się także do zarzutów odwołania.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł skarżący, zarzucając mu:
- 1. obrazę art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 135l ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji przez niezasadne oddalenie skargi, co jest wynikiem podzielenia przez WSA w Warszawie ustaleń organu drugiej instancji będących wynikiem przeprowadzonego postępowania dowodowego w sposób wadliwy, tj. bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, na co skarżący kasacyjnie w skardze zwrócił uwagę stawiając szereg zarzutów do których WSA w Warszawie w żaden sposób się nie odniósł, podczas gdy ich prawidłowe rozważenie powinno doprowadzić Sąd do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji zarówno organu drugiej, jak i pierwszej instancji oraz umorzenia postępowania,
- 2. obrazę art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 135j ust. 2 pkt 6 ustawy o Policji przez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ drugiej instancji wskazał dowody, na których oparł swoje rozstrzygnięcie, podczas gdy Sąd nie odniósł się do zarzutów skarżącego kasacyjnie, z których wynika, że organ takich dowodów nie wskazał, a w uzasadnieniu swojego orzeczenia użył ogólnych stwierdzeń, nie wyjaśnił jakie konkretnie wypowiedzi świadków potwierdzają popełnienie przewinienia przez skarżącego kasacyjnie oraz przede wszystkim na ustaleniu stanu faktycznego nie mającego pokrycia w zebranym materiale dowodowym postępowania dyscyplinarnego, a często wręcz pozostającego w sprzeczności z przeprowadzonymi dowodami, co skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi,
- 3. obrazę art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 135n ust. 4 pkt 1 ustawy o Policji przez uznanie, że Komendant Główny Policji zasadnie utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowego orzeczenia i umorzenie postępowania w pierwszej instancji, czego Sąd nie dostrzegł pomimo prawidłowo przeprowadzonego postępowania dyscyplinarnego przez rzecznika dyscyplinarnego, który po jego zakończeniu wnioskował o umorzenie postępowania stwierdzając, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdził zaistnienia przewinienia dyscyplinarnego,
- 4. Art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wskazania, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd I instancji, a które nie oraz nieodniesienie się w jakikolwiek sposób do zarzutów skargi, co uniemożliwia kontrolę instancyjną wydanego orzeczenia.
Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie orzeczenia Komendanta Głównego Policji oraz poprzedzającego je orzeczenia organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż w sprawie nie został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy oraz nie podjęto wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym m.in.: czy istniał konflikt między skarżącym kasacyjnie a Naczelnikiem Wydziału [..] w P. CBŚ, a jeżeli tak, to jaki miał charakter ten konflikt oraz nie zweryfikowano okoliczności sporządzenia przez st. sierż. M.D. notatki służbowej z dnia 29 marca 2018 r. celem ustalenia roli w tej kwestii J. G., zwłaszcza, że w okolicznościach sprawy notatka M. D. i jego zeznania stoją w oczywistej sprzeczności ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie.
Ponadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie, zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło na podstawie dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego m.in. przez uznanie, że skarżący kasacyjnie chciał uzyskać korzyść osobistą w postaci przychylności w zatrudnieniu w kancelarii adwokackiej reprezentującej podejrzanego, podczas gdy st. sierż. M. D., ani w notatce służbowej z 29 marca 2018 r., ani podczas przesłuchania w charakterze świadka nie wspominał w ogóle o kancelarii adwokackiej, a tym bardziej o kancelarii reprezentującej podejrzanego oraz że skarżący kasacyjnie próbował wykorzystać do celów prywatnych informacje z postępowania karnego toczącego się przeciwko podejrzanemu, podczas gdy skarżący kasacyjnie nie posiadał i nie posiada żadnych informacji dotyczących tego postępowania, a przed spotkaniem przebywał na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. Do wyżej wskazanych braków w materiale dowodowym, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie odniósł się Sąd I instancji i nie wziął pod uwagę argumentów podnoszonych przez skarżącego kasacyjnie w tym przedmiocie.
W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie zauważył tego, że organ II instancji nie wskazał dowodów, na których oparł swoje rozstrzygnięcie oraz użył w uzasadnieniu rozstrzygnięcia ogólnych stwierdzeń, nie wyjaśnił jakie konkretnie stwierdzenia świadków potwierdzają popełnienie przewinienia przez skarżącego, a przede wszystkim ustalił stan faktyczny, który nie ma pokrycia w zebranym materiale dowodowym postępowania dyscyplinarnego, a jest wręcz sprzeczny z przeprowadzonymi dowodami. W oparciu o ten materiał dowodowy można, zdaniem skarżącego, stwierdzić m.in., że wskazani przez organ świadkowie nie byli w rzeczywistości świadkami zdarzenia opisywanego w odmienny sposób przez skarżącego kasacyjnie i st. sierż. M. D. W ocenie skarżącego kasacyjnie nie można się zgodzić, by materiał dowodowy potwierdzał, że skarżący kasacyjnie popełnił przewinienie dyscyplinarne opisane w pkt. 2 zarzutu, polegające na nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej.
Co więcej, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie zauważył, że organ odwoławczy nie odniósł się do istotnej części argumentów podnoszonych przez skarżącego kasacyjnie w odwołaniu, uzasadniających umorzenie postępowania. W ocenie skarżącego kasacyjnie, do chwili obecnej jego racje nie zostały poddane rzetelnej weryfikacji. W konsekwencji skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji również sporządzenie lakonicznego uzasadnienia wyroku i niewyjaśnienie podstaw podjętego rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest wyłącznie w takich ramach, które zakreślają podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, wyznaczając zakres wspomnianej kontroli instancyjnej i nierzadko już w punkcie wyjścia przesądzając o tym, czy skarga ta może w ogóle zostać uwzględniona, czy też nie.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta został na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jej autor zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wskazania, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd I instancji, a które nie oraz nieodniesienie się w jakikolwiek sposób do zarzutów skargi, co uniemożliwia kontrolę instancyjną wydanego orzeczenia. Zarzut ten jest uzasadniony. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Przepis ten naruszony zostaje wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Skutkiem tego wydany wyrok sądu pierwszej instancji nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Przypadek taki zachodzi, gdy w uzasadnieniu brakuje którejkolwiek wymaganych prawem części, a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera ono co prawda formalnie wszystkie elementy przewidziane tym przepisem, jednakże część określana przez ustawodawcę jako wyjaśnienie nie spełnia wymogów prawa, gdyż z treści uzasadnienia nie sposób wywieść jaki stan faktyczny i ustalony w oparciu o jakie dowody przyjął Sąd I instancji za podstawę subsumpcji, a następnie wyrokowania. W skardze wniesionej do Sądu I instancji podniesiono szereg zarzutów pod adresem rozstrzygnięcia organu II instancji dotyczących braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz naruszenia zasady swobodnej oceny zebranych dowodów.
Sąd I instancji szczegółowo przedstawił wspomniane wyżej zarzuty skargi w uzasadnieniu wyroku (s. 2-3 uzasadnienia), jednakże nie odniósł się w żaden sposób do nich, ograniczając swoje rozważania w odniesieniu do ustaleń faktycznych do krótkiego sformułowania, że "Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwala bezsprzecznie stwierdzić, iż skarżący popełnił przewinienie dyscyplinarne określone w pkt 2 postanowienia o przedstawieniu zarzutów". Ze względu na specyfikę rozpoznawanej sprawy, w której oś sporu koncentruje się na ustaleniu okoliczności faktycznych wyczerpujących znamiona przedmiotowe deliktu dyscyplinarnego, jest to stanowczo za mało. Z treści uzasadnienia nie wynika jaki stan faktyczny przyjął Sąd I instancji za podstawę wyrokowania, w oparciu o jakie dowody zostały poczynione ustalenia poszczególnych elementów stanu faktycznego i w jaki sposób oceniono wiarygodność poszczególnych dowodów, mimo – co warto podkreślić – że do tych kwestii sprowadza się istota sporu na etapie postępowania dyscyplinarnego oraz istota wniesionej do sądu skargi.
Istotne jest także i to, iż z treści zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego Komendanta Głównego Policji z dnia [..] stycznia 2019 r. także nie wynika w oparciu o jakie dowody ustalił on, iż skarżący dopuścił się zarzucanego mu czynu i w jaki sposób dokonał on oceny wiarygodności poszczególnych dowodów. Skarżący konsekwentnie i od początku postępowania dyscyplinarnego kwestionował przebieg spotkania ze st. sierż. M. D., zaprzeczał istotnym częściom relacji M. D. co do przebiegu spotkania, zwracał uwagę na pewne sprzeczności jego relacji i dążył do ustalenia wpływu naczelnika Wydziału [..] CBŚP w P. J. G. na treść notatki służbowej sporządzonej przez M. D. w dniu 29 marca 2018 r., wskazując, iż pozostaje w konflikcie z J. G., co jego zdaniem miało wpływ na treść notatki służbowej, która zainicjowała wszczęcie postępowania dyscyplinarnego i stała się głównym dowodem w sprawie. Wyjaśnienie jego roli w sprawie, w tym roli w zakresie ewentualnego wywarcia wpływu na treść notatki z 29 marca 2018 r. pozwoliłoby, zdaniem skarżącego, na ocenę wiarygodności poszczególnych środków dowodowych i poprawne ustalenie przebiegu zdarzenia z dnia [..] marca 2018 r., tj. przebiegu spotkania skarżącego z M. D. w lokalu o nazwie "[..]".
W uzasadnieniu pisemnym Sąd I instancji nie odniósł się do poszczególnych zarzutów skargi, nie wskazał na stan faktyczny, który jego zdaniem wypełnia znamiona zarzucanego skarżącemu przewinienia dyscyplinarnego i który przyjął za podstawę swojego rozstrzygnięcia, na dowody, które wskazują na popełnienie tego czynu przez skarżącego, na okoliczności, które przemawiają za wiarygodnością poszczególnych dowodów lub jej brakiem, nie wskazał w jaki sposób rozstrzygnął podnoszone przez skarżącego wątpliwości co do rzeczywistego przebiegu zdarzenia z dnia [..] marca 2018 r. Uzasadnienie nie zawiera zasadniczo w ogóle rozważań w tym zakresie. Stąd też twierdzenia Sądu I instancji, iż materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że skarżący dopuścił się zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego lub że organy prawidłowo oceniły całokształt okoliczności mających miejsce w sprawie oraz zebrany materiał dowodowy (s. 9 uzasadnienia) są gołosłowne i pozbawione elementu treściowego.
Refleksji Sądu I instancji nie wywołał także wniosek rzecznika dyscyplinarnego zgłoszony w toku postępowania dyscyplinarnego, zgłoszony w związku z faktem, iż zebrany materiał dowodowy nie potwierdził zaistnienia zarzucanego skarżącemu przewinienia dyscyplinarnego. Sąd I instancji skoncentrował się w swoich rozważaniach na kwestii dalszej - na wymierzonej karze dyscyplinarnej, mimo, iż dokonywanie oceny legalności zastosowanej kary dyscyplinarnej jest uzasadnione dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, iż na etapie ustalania stanu faktycznego dochowano wszystkich reguł postępowania, a organ(/y) wyczerpującego zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, dokonując prawidłowej oceny jego mocy dowodowej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. jest na tyle istotne, że mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie przepisu przez niesporządzenie uzasadnienia odpowiadającego wymogom prawa uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Z tych względów działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Odniesienie się do zarzutów sformułowanych w punktach od 1 do 3 jest na tym etapie przedwczesne i byłoby możliwe w przypadku sporządzenia uzasadnienia odpowiadającego wymogom przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.