Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 2663/22

Uzasadnienie

Wyrokiem z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 2997/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę małoletniego L. N. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego M. N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 11 czerwca 2021 r., nr 992700/620/795/2019-SWO, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wyrokiem z 30 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 225/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa ZUS z 18 listopada 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z 30 września 2019 r. o odmowie małoletniemu L. N. przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu W. S. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że przy rozpatrywaniu sprawy przez Prezesa ZUS nie doszło do prawidłowego zastosowania przepisu art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a."). Prezes ZUS nie wziął bowiem pod rozwagę wszystkich materiałów dowodowych znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy, a przede wszystkim pominął te znajdujące się na k. 18 i k. 24-28. Brak uwzględnienia przez Prezesa ZUS w decyzji wydanej w pierwszej instancji ww. dowodów w postaci wypisu z treści orzeczenia z 3 marca 1997 r. Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej do spraw inwalidztwa i zatrudnienia (k. 18 akt administracyjnych) oraz wypisu z treści orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z 13 listopada 2002 r. (k. 24 akt administracyjnych), jak również sprawozdania sądowo-lekarskiego wraz z opinią z 2 kwietnia 2003 r. (k. 25-28 akt administracyjnych), stanowiło naruszenie ww. przepisów.

Z dokumentów tych wynikało bowiem, że wobec ojca skarżącego była orzekana niezdolność do pracy. Zdaniem sądu dokumenty te nie były przedmiotem szczegółowej analizy organu. Na naruszenie przepisów dotyczących realizacji zasady prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., wskazuje również obszerność załączonych przez pełnomocnika - po zamknięciu rozprawy przez sąd - materiałów do pism procesowych.

Decyzją z 8 kwietnia 2021 r. Prezes ZUS odmówił małoletniemu skarżącemu przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu. W uzasadnieniu powołał się na art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, ze zm., dalej "ustawa FUS"). Wskazał, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wymaga spełnienia wszystkich warunków w nim wymienionych. Powołany przepis może mieć ponadto zastosowanie tylko do sytuacji wyjątkowych, gdy mimo dołożenia wszelkiej staranności zaistniały niemożliwe do przezwyciężenia przeszkody w uzyskaniu świadczenia na zasadach ogólnych. Podkreślił, że renta rodzinna, jako pochodna świadczenia przysługującego zmarłemu, uzależniona jest od uprawnienia do świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. Prezes ZUS wskazał, że z dokumentacji rentowej wynika, iż ojciec dziecka, który zmarł w wieku 49 lat, ma udokumentowane 12 lat, 10 miesięcy i 2 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych, zaś w dziesięcioleciu przed dniem śmierci zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – ma udokumentowany tylko 1 rok, 1 miesiąc i 10 dni.

W latach 1992-1995, 1995-1996, 2003-2004, 2009-2013 i 2015-2019 wystąpiły przerwy w wykonywaniu pracy podlegającej opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne lub ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Organ zwrócił uwagę, że ojciec dziecka był uzależniony od alkoholu. Jego dokumentację medyczną przekazano do lekarza orzecznika ZUS w Białymstoku celem ustalenia, czy przed dniem śmierci ojciec dziecka był niezdolny do pracy. Orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z 12 marca 2021 r. ustalono u ojca dziecka trwałą całkowitą niezdolność do pracy od 13 czerwca 2019 r. (data śmierci), a także o braku medycznych przesłanek do ustalenia wcześniejszej daty powstania niezdolności do pracy. Organ zajął stanowisko, że alkoholizm osoby ubezpieczonej nie jest szczególną okolicznością, uniemożliwiającą wypracowanie odpowiedniego okresu ubezpieczenia, nie eliminuje bowiem automatycznie z rynku pracy.

W ocenie Prezesa ZUS problemy zdrowotne i orzeczona od 10 sierpnia 1996 r. do marca 1998 r. częściowa niezdolność do pracy mogły w tym czasie ograniczać, ale nie uniemożliwiały podjęcie przez ojca dziecka zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Podkreślił, że subiektywne odczucia co do stanu zdrowia oraz braku możliwości wykonywania pracy z uwagi na zdrowie nie stanowią usprawiedliwienia dla braku odpowiedniego okresu ubezpieczenia. Organ wskazał, że ojciec dziecka dwukrotnie rozwiązywał umowy o pracę z przyczyn leżących po jego stronie.

W ocenie Prezesa ZUS osoba decydująca się na taką formę rozwiązania stosunku pracy powinna liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w sferze uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Organ wskazał, że ocenie podlegała również sytuacja materialna w jakiej znajduje się małoletni skarżący, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku, gdyż świadczenie to nie ma charakteru świadczenia socjalnego.

Decyzją z 11 czerwca 2021 r., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes ZUS utrzymał ww. decyzję w mocy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że po ponownej wnikliwej i wszechstronnej analizie zebranego materiału dowodowego, nadal nie stwierdza istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których ojciec dziecka nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Strona skarżąca nie wykazała aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które ojciec nie miał wpływu. Prezes ZUS podniósł, że niedostrzeganie okresu zatrudnienia prowadziłoby w prosty sposób do przyznawania świadczeń niewiele różniących się co do wysokości osobom powołującym się na nieporównywalne okresy zatrudnienia, co w ostatecznym rachunku naruszałoby interes społeczny, a także zasady sprawiedliwości. Wskazał, że w okresach od 1.12.1992 r. do 7.03.1995 r., od 1.04.1995 r. do 31.12.1996 r., od 1.06.2003 r. do 31.08.2004 r., od 30.04.2009 r. do 30.11.2013 r., od 12.01.2015 r. do 13.06.2019 r., tj. do dnia śmierci, wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez ojca dziecka pracy podlegającej opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, zaś z akt sprawy nie wynika, by w wykazanych przerwach ojciec dziecka nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia.

Prezes ZUS dodał, że dane zawarte w dokumentacji medycznej potwierdzającej fakt rozpoznania i leczenia w 2012 r. zespołu uzależnienia od alkoholu nie dają podstaw do stwierdzenia, że istniało takie naruszenie sprawności organizmu, które powodowało częściową lub całkowitą niezdolność do pracy. Prezes ZUS wskazał, powołując się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że uzależnienie alkoholowe nie stanowi nie dającej się usunąć przeszkody, która uniemożliwiałaby świadczenie pracy. Nie jest też zdarzeniem skutkującym niezdolnością do pracy i jako takie nie może być uznane za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy FUS.

Dalej podniósł, że jak wiele innych chorób, jest to dolegliwość, do powstania której człowiek, w mniejszym lub większym stopniu, przyczynia się świadomie bądź nie. Podejmowanie prób leczenia choroby alkoholowej może zostać wzięte pod uwagę przy ocenie wystąpienia przesłanki szczególnych okoliczności wyłącznie wtedy, gdyby miało charakter nieprzerwany, wskazujący na wolę jej wyleczenia. Tymczasem terapia odwykowa nie przyniosła zamierzonego efektu.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. N. – przedstawiciel ustawowy małoletniego L. N. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy FUS. Zdaniem sądu z tego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie ww. świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość.

Sąd ten podniósł, że przepis art. 83 ust. 1 ww. ustawy wprowadza do systemu powszechnych świadczeń emerytalnych regulację dopuszczającą odstąpienie od obowiązującej reguły spełnienia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty. Taki charakter regulacji szczególnej, stanowiącej wyjątek od reguły, wymaga zastosowania tylko do "szczególnych okoliczności", które spowodowały, że nie doszło do wypracowania prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach. Wskazał, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej, dlatego też w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega spełnienie powyższych przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie ustalane jest prawo do tego świadczenia przez wnioskodawcę - członka rodziny po osobie zmarłej. W ocenie sądu pierwszej instancji stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób dostateczny, a interpretacja powołanych przez organy przepisów materialnych jest prawidłowa.

Sąd podkreślił, że sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, a taką jest kontrolowana decyzja, polega na zbadaniu, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanej normy prawnej, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych za szczególne okoliczności uważa się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów ich skutków niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Szczególne okoliczności to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku.

Pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy zatem wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie. Nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na kanwie ustawy o emeryturach i rentach z FUS ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń powinno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. W niniejszej sprawie brak wymaganej aktywności zawodowej ojca dziecka wynikał z jego choroby alkoholowej, a także choroby psychicznej będącej następstwem uzależnienia.

Odnosząc się do argumentacji podniesionej w skardze, sąd zwrócił uwagę, że podnoszone "dobro dziecka" nie ma w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych charakteru absolutnego. W przedmiotowej sprawie dochodzi bowiem do kolizji norm konstytucyjnych, tj. właśnie wskazanego w skardze obowiązku zapewnienia dziecku pozbawionemu opieki rodzicielskiej opieki i pomocy władz publicznych z interesem społecznym i zasadami sprawiedliwości społecznej. Nie bez znaczenia w niniejszym przypadku jest, że małoletni skarżący nie został całkowicie pozbawiony opieki rodzicielskiej.

Sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym, zaś te nie mogą prowadzić do przyznania świadczenia na równi ze świadczeniem przysługującym osobom, u których wymagania ustawowe zostają spełnione. Sąd nie neguje, że w istocie dziecko nie powinno ponosić negatywnych konsekwencji decyzji życiowych rodzica. Niemniej zdaniem sądu uzależnienie alkoholowe nie może być traktowane, jak okoliczność usprawiedliwiająca bezczynność zawodową.

Sąd ma na uwadze, że pojawienie się choroby alkoholowej nie eliminuje bowiem automatycznie z rynku pracy, jakkolwiek może stanowić pewne utrudnienie w zachowaniu stabilności zatrudnienia. Jednakże w tym zakresie sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że ojciec dziecka niejako wybrał drogę życiową, zaś pozostałe schorzenia stanowią konsekwencje podejmowanych działań.

Sąd wskazał, że z akt sprawy, w tym wyjaśnień matki skarżącego, wynika bowiem, że podjęta terapia nie przyniosła oczekiwanych rezultatów – ojciec dziecka nadal nadużywał alkoholu. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych uzależnienie alkoholowe nie stanowi nie dającej się usunąć przeszkody, która uniemożliwiałaby świadczenie pracy. Nie jest też zdarzeniem skutkującym niezdolnością do pracy i jako takie nie może być uznane za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ustawy emerytalnej. Czym innym przecież nieuzyskanie przez uprawnionego do świadczenia niezbędnego stażu pracy z powodu przedwczesnej śmierci w wyniku wypadku, czy kalectwa, a czym innym świadomy wybór i przyczynienie się skarżącego do szeregu schorzeń będących następstwem choroby alkoholowej. Choroby, która pomimo podjętej terapii – a ta nie przynosiła oczekiwanych rezultatów – powodowała brak wymaganego stażu pracy.

W ocenie sądu dopiero leczona choroba alkoholowa, która daje szansę na funkcjonowanie na rynku pracy, mogłaby by być w ogóle rozważana jako podstawa od uznania ją za szczególny przypadek. Organ przeanalizował również sytuację materialną małoletniego, lecz nawet trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku.

W takim stanie rzeczy sąd uznał wydaną w sprawie decyzję za prawidłową, nie dostrzegł przekroczenia granic uznania administracyjnego i nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł małoletni skarżący reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego - matkę, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. 1) naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 83 ustawy z dn. 17.12.1998 r. o emeryturach i rentach poprzez błędną wykładnię pojęcia "szczególnych okoliczności", jako przesłanki przyznania świadczenia w drodze wyjątku, pomijającą konstytucyjne zasady ochrony rodziny przewidziane w art. 18 Konstytucji oraz ochrony praw dziecka, opieki i pomocy władz publicznych przewidziane w art. 72 Konstytucji, które z uwagi na treść art. 2 Konstytucji powinny były stanowić wskazówkę interpretacyjną w niniejszym przypadku, gdy o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku ubiega się małoletni członek rodziny ubezpieczonego, który nie spełnia warunków wymaganych ustawą o emeryturach i rentach do uzyskania renty rodzinnej, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny zaaprobował kierunek rozważań zaprezentowany przez Prezesa ZUS związany z oceną przyczyn wykluczenia zawodowego ojca dziecka, które skutkowały brakiem wymaganego okresu ubezpieczenia, jak też dokonania wykładni, iż konstytucyjna zasada ochrony "dobra dziecka" w kolizji z konstytucyjną normą interesu społecznego i zasady sprawiedliwości społecznej powinna ustąpić z powodu zagrożenia zbyt łatwym uzyskaniem świadczeń rentowych przez osoby powołujące się na nieporównywalne okresy zatrudnienia;
2. 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść sprawy tj.
3. a) art. 133 § 1 p.p.s.a, w zw. z art. 106 § 5 w zw. z § 3 w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. wobec braku wszechstronnej oceny materiału zgromadzonego w aktach, w szczególności pominięcia dokumentów złożonych przez pełnomocnika skarżącego na potwierdzenie dolegliwości zdrowotnych ojca dziecka, trapiącej go choroby psychicznej oraz okresów leczenia w Specjalistycznym Psychiatrycznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w C., na skutek czego ojciec skarżącego W. S. nie zdołał wypracować do chwili śmierci wymaganego okresu ubezpieczenia;
4. b) art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 146 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego wskazanych powyżej, bez uwzględniania całokształtu materiału zgromadzonego w aktach sprawy oraz pominięcia, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zaskarżonej decyzji powielił argumentację ogólnikowo odnoszącą się uznaniowego charakteru decyzji o przyznaniu świadczenia w postaci renty rodzinnej w drodze wyjątku, bez uwzględnienia szczególnych okoliczności w jakich znalazł się małoletni L. N., a skupiającej się na sytuacji W. S. wynikającej z braku aktywności zawodowej przy pominięciu, że nie mógł on przewidywać ani przedwczesnej śmierci, ani stanu niezdolności do pracy, a wręcz przeciwnie podejmując leczenie mógł liczyć na powrót do zdrowia i uzyskanie możliwości kontynuowania pracy zarobkowej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Skarga kasacyjna, będąca szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Do autora skargi kasacyjnej należy bowiem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji, określenie sposobu naruszenia prawa i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało jego niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w odniesieniu do prawa materialnego, a w przypadku podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – dodatkowo wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji.

Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyroki NSA: z 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; z 22 września 2010 r., II FSK 764/09; z 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11), a także w odniesieniu do podstawy formalnej – uprawdopodobnienie istotnego wpływu naruszenia na wynik postępowania.

Prawidłowo skonstruowany zarzut powinien następnie zostać uzasadniony. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, z kolei uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd, stosując przepis, popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany.

Naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w powołanym przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, może wiec polegać na błędnej wykładni przepisu postępowania lub na niewłaściwym jego zastosowaniu. Skarga kasacyjna oparta na tej podstawie może być uwzględniona jedynie wtedy, gdy uchybienie wojewódzkiego sądu administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie w omawianym przepisie słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy. Wykazanie wpływu na wynik sprawy – co jest podstawowym obowiązkiem autora skargi kasacyjnej - sprowadza się do wyjaśnienia związku przyczynowego między naruszeniem prawa a wynikiem sprawy, tj. podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną.

Innymi słowy chodzi o wykazanie, że naruszenia prawa były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyroki NSA: z 10 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 1545/21; z 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2103/12).

Rozpoznawana skarga kasacyjna w dużej mierze nie odpowiada wyżej przedstawionym wymogom stawianym temu środkowi zaskarżenia, o czym będzie mowa poniżej. Zarzuty przedmiotowej skargi kasacyjnej nawiązują do obu podstaw kasacyjnych, przewidzianych art. 174 p.p.s.a., tj. skarżący zarzucił sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (pkt 1), jak i naruszenie przepisów procesowych (pkt 2 a) i b)). W takiej sytuacji, co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności bada zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a w dalszej kolejności zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Zarzut 2 a) naruszenia przepisów postępowania jest bezzasadny. W zarzucie tym skarżący kasacyjnie zarzucił sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a, w zw. z art. 106 § 5 w zw. z § 3 w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. wobec braku wszechstronnej oceny materiału zgromadzonego w aktach, w szczególności pominięcia dokumentów złożonych przez pełnomocnika skarżącego na potwierdzenie dolegliwości zdrowotnych ojca dziecka, trapiącej go choroby psychicznej oraz okresów leczenia w Specjalistycznym Psychiatrycznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w C., na skutek czego ojciec skarżącego nie zdołał wypracować do chwili śmierci wymaganego okresu ubezpieczenia.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zarzut ten jest nieprecyzyjny. Został on tak sformułowany, że wymaga od Sądu dokonania czynności interpretacyjnych i domyślania się intencji autora skargi kasacyjnej, co jak wskazano wyżej, nie odpowiada wymogom stawianym temu szczególnemu środkowi zaskarżenia – Sąd kasacyjny, aby rozpoznać omawiany zarzut, musi poszukiwać w aktach sprawy dokumentów, które odpowiadają opisowi "dokumentów potwierdzających dolegliwości zdrowotne ojca dziecka, trapiącej go choroby psychicznej oraz okresów leczenia w Specjalistycznym Psychiatrycznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w C.", których to dokumentów w sprawie jest wiele.

Po drugie, autor de facto nie wykazał, że ww. uchybienie sądu ma wpływ na wynik przedmiotowej sprawy – z zarzutu tego nie wynika bowiem wprost, że rzekome pominięcie ww. dokumentacji miało znaczenie dla ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie, tj. uwzględnienie tychże dokumentów przesądziłoby o zaistnieniu w niniejszej sprawie wyjątkowego przypadku, o którym mowa w art. 83 ust. 1 ustawy FUS, i spowodowałoby, że w sprawie należałoby uznać, iż ojciec dziecka wypracowałby wystarczający okres ubezpieczenia do przyznania skarżącemu renty rodzinnej w drodze wyjątku. Niemniej, z uwagi na szczególny przedmiot sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił odnieść się merytorycznie do tego zarzutu.

Z zarzutu tego wynika, że w ocenie skarżącego sąd pominął opisane wyżej dokumenty, naruszając przez to art. 133 § 1 p.p.s.a, w zw. z art. 106 § 5 w zw. z § 3 w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. Tymczasem z akt sprawy wynika, że tego typu dokumentacja została złożona przez pełnomocnika skarżącego w pismach z 22 oraz 23 lipca 2020 r. (k. 34 i 37 akt sądowych). Dokumenty te zostały załączone do akt administracyjnych sprawy (zarządzenie z k. 39 akt sądowych). Powyższe czynności zostały dokonane przed wydaniem wyroku z 30 lipca 2020 r., II SA/Wa 225/20, z uzasadnienia którego wynika, że ww. dokumentacja (załączona przez pełnomocnika skarżącego) wskazuje, że Prezes ZUS nie zastosował w sprawie prawidłowo art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co miał naprawić przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, tj. do tej dokumentacji miał się odnieść. Z zaskarżonej decyzji wynika, że m.in. ww. dokumentacja była przedmiotem analizy komisji lekarskiej ZUS, która w orzeczeniu z 12 marca 2021 r. stwierdziła brak medycznych przesłanek do ustalenia wcześniejszej daty (niż data śmierci) powstania niezdolności do pracy ubezpieczonego.

Dodatkowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odnosząc się do tejże dokumentacji, organ wskazał, że "dane zawarte w tej dokumentacji nie dają podstaw do stwierdzenia, że istniało takie naruszenie sprawności organizmu, które powodowało częściową lub całkowita niezdolność do pracy" (k. 172 akt administracyjnych). Z kolei z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że sąd podzielił stanowisko organu, że "w sprawie nie zaistniały tego rodzaju [przeszkody] w podjęciu zatrudnienia przez ojca dziecka, których gdyby chciał to nie mógłby przezwyciężyć". Sąd odniósł się również do choroby alkoholowej ojca dziecka i choroby psychicznej będącej następstwem uzależnienia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji, wbrew omawianemu zarzutowi, nie pominął dokumentów złożonych przez pełnomocnika skarżącego na potwierdzenie dolegliwości zdrowotnych ojca dziecka, trapiącej go choroby psychicznej oraz okresów leczenia w Specjalistycznym Psychiatrycznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w C., a co za tym idzie omawiany zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. Ewentualny brak precyzyjnego odniesienia się do tych kwestii lub nieprawidłowa ocena tychże dokumentów przez organ lub sąd mogłyby być skarżone za pomocą inaczej sformułowanych i skonstruowanych zarzutów.

Art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi bowiem, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy.

Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy.

Zarzut 2 b) naruszenia przepisów postępowania jest z kolei bezskuteczny. Autor skargi kasacyjnej zarzucił w nim naruszenie "art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 146 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego wskazanych powyżej (...)". Po pierwsze, sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie stosował ww. przepisów - sąd ten na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Po drugie, nawet gdyby przyjąć, że sąd pierwszej instancji naruszył ww. przepisy poprzez niezastosowanie (co z treści zarzutu wcale nie wynika), to zwrócić należy uwagę, że przepisy te mają wiele różnych jednostek redakcyjnych i nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego wybranie z tego zbioru pasującego przepisu w celu swoistej konwalidacji zarzutu.

Po trzecie, wskazane wyżej przepisy stanowią normy o charakterze procesowym i mogą być powołane wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami materialnego prawa administracyjnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, normy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ są normami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd pierwszej instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł sąd pierwszej instancji wydając wyrok o określonej treści.

I znowu, nawet gdyby przyjąć, że normy te jednak zostały prawidłowo powiązane z przepisami prawa materialnego przez zwrot "poprzez wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego wskazanych powyżej" (chociaż takie sformułowanie z uwagi na treść zarzutów skargi kasacyjnej również jest dalekie od precyzji wymaganej dla tego środka prawnego), to wyżej wymienione uchybienia nie pozwalają na merytoryczne rozpoznanie omawianego zarzutu.

W jedynym zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący zarzucił sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 83 (z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że chodzi o ustęp 1) poprzez błędną wykładnię pojęcia "szczególnych okoliczności", jako przesłanki przyznania świadczenia w drodze wyjątku, pomijającą konstytucyjne zasady ochrony rodziny przewidziane w art. 18 Konstytucji oraz ochrony praw dziecka, opieki i pomocy władz publicznych przewidziane w art. 72 Konstytucji, które z uwagi na treść art. 2 Konstytucji powinny były stanowić wskazówkę interpretacyjną w niniejszym przypadku, gdy o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku ubiega się małoletni członek rodziny ubezpieczonego, który nie spełnia warunków wymaganych ustawą o emeryturach i rentach do uzyskania renty rodzinnej, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny zaaprobował kierunek rozważań zaprezentowany przez Prezesa ZUS związany z oceną przyczyn wykluczenia zawodowego ojca dziecka, które skutkowały brakiem wymaganego okresu ubezpieczenia, jak też dokonania wykładni, iż konstytucyjna zasada ochrony "dobra dziecka" w kolizji z konstytucyjną normą interesu społecznego i zasady sprawiedliwości społecznej powinna ustąpić z powodu zagrożenia zbyt łatwym uzyskaniem świadczeń rentowych przez osoby powołujące się na nieporównywalne okresy zatrudnienia.

Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy FUS ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Przepis ten formułuje więc trzy przesłanki, których kumulatywne spełnienie warunkuje przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, na co zresztą trafnie zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji. Brak spełnienia chociażby jednej z nich uniemożliwia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Przesłankami tymi są: 1) brak spełnienia warunków do uzyskania emerytury lub renty spowodowany szczególnymi okolicznościami, 2) niemożność podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym spowodowana całkowitą niezdolnością do pracy lub wiekiem, 3) brak niezbędnych środków utrzymania.

Z przepisu tego wynika zatem jednoznacznie, że świadczenie w drodze wyjątku przysługuje tylko wtedy, gdy ubezpieczony nie nabył prawa do świadczeń w trybie zwykłym na skutek szczególnych okoliczności, czyli na skutek niemożliwych do przezwyciężenia przeszkód nie mógł wypracować odpowiednio długiego okresu ubezpieczenia, a jednocześnie całkowita niezdolność do pracy uniemożliwia mu podjęcie pracy. Wprawdzie obydwie te przesłanki muszą wystąpić łącznie, ale nie są one tożsame.

Szczególnie istotne dla przyznania świadczenia w drodze wyjątku jest wykazanie, że ubezpieczony, którego działalność stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do uzyskania świadczenia ubezpieczeniowego w zwykłym trybie na skutek szczególnych okoliczności. Świadczenie w drodze wyjątku, o którym mowa w ww. przepisie, nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawców i nie może być oderwane od wysokości składek opłacanych przez ubezpieczonego. Jest to świadczenie, które może być przyznane w przypadku, gdy niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania renty na zasadach ogólnych było skutkiem szczególnych okoliczności. Konieczne jest zatem wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności. W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną zaistnienie takich "szczególnych okoliczności" nie zostało wykazane w niniejszej sprawie.

Z niezakwestionowanych skutecznie ustaleń faktycznych organu, zaaprobowanych przez sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, wynika, że ojciec dziecka zmarł w wieku 49 lat, ma udokumentowane 12 lat, 10 miesięcy i 2 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych, zaś w dziesięcioleciu przed dniem śmierci zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – ma udokumentowany tylko 1 rok, 1 miesiąc i 10 dni. W okresach od 1.12.1992 r. do 7.03.1995 r., od 1.04.1995 r. do 31.12.1996 r., od 1.06.2003 r. do 31.08.2004 r., od 30.04.2009 r. do 30.11.2013 r., od 12.01.2015 r. do 13.06.2019 r., tj. do dnia śmierci, wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez ojca dziecka pracy podlegającej opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, zaś z akt sprawy nie wynika, by w wykazanych przerwach ojciec dziecka nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia.

W ocenie strony skarżącej chorobowa alkoholowa ojca dziecka oraz jej powikłania w postaci choroby psychicznej stanowią na gruncie niniejszej sprawy "szczególne okoliczności", o których mowa w ww. przepisie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach niniejszej sprawy tak jednak nie jest, zaś sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 83 ust. 1 ustawy FUS.

W orzecznictwie, na które zwrócił również uwagę skarżący kasacyjnie, zgodnie przyjmuje się, że alkoholizm sam w sobie nie może stanowić okoliczności szczególnej, o jakiej mowa w art. 83 ust. 1 ww. ustawy, jednak podlegać musi ocenie w całokształcie wszystkich innych okoliczności, charakteryzujących określony przypadek i składających się na przebieg drogi życiowej określonej osoby w kontekście uprawnień do ubezpieczenia społecznego. W istocie alkoholizm jest jednostką chorobową i jak wiele innych chorób, jest dolegliwością, do powstania której człowiek, w mniejszym lub większym stopniu, przyczynia się świadomie bądź nie.

Nie można uznać, że ojciec małoletniego skarżącego leczył się od uzależnienia, albowiem próby podjęcia leczenia, co wynika z dokumentacji medycznej zgromadzonej w sprawie, same w sobie nie stanowią jeszcze o podjęciu leczenia. Należy zwrócić uwagę, że w sprawie komisja lekarska ZUS w orzeczeniu z 12 marca 2021 r. (k. 132) orzekła o braku medycznych przesłanek do ustalenia wcześniejszej daty (niż data śmierci) powstania niezdolności do pracy ojca dziecka. Orzeczenie to zostało ocenione przez Naczelnego Lekarza Zakładu, który potwierdził ustalenia komisji lekarskiej. Wynika z tego, że choroba alkoholowa ojca dziecka nie spowodowała u niego niezdolności do pracy, a więc wieloletnie przerwy na przestrzeni trzech dekad w wykonywaniu przez ojca dziecka pracy podlegającej opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz na ubezpieczenia emerytalne i rentowe nie były spowodowane wyłącznie alkoholizmem, tj. choroba ta nie może być oceniona jako "szczególna okoliczność" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy FUS na gruncie niniejszej sprawy.

Na marginesie można wskazać, że gdyby w sprawie była mowa o jedynie kilkumiesięcznej przerwie w wykonywaniu pracy przez ojca dziecka lub też dłuższej, ale popartej konsekwentnym leczeniem choroby, to można by rozważyć zaistnienie w sprawie takiej okoliczności, tak jednak nie jest.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób stwierdzić, że wskazane w rozpoznawanym zarzucie przepisy Konstytucji i normy z nich wywiedzione mogły przesądzić o zachodzeniu w niniejszej sprawie "szczególnych okoliczności", z uwagi na fakt, że stroną skarżącą jest małoletni. Należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że dobro dziecka powinno być brane pod uwagę w sprawie o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, lecz nie może być to swojego rodzaju prawo absolutne, które samo w sobie przesądza o zasadności żądania. W przeciwnym razie świadczenie w drodze wyjątku, bez względu na ustawowe przesłanki, byłoby przyznawane każdemu małoletniemu, który by się o nie ubiegał. Stanowiłoby to aksjologiczne wypaczenie instytucji uregulowanej w art. 83 ust. 1 ustawy FUS. Jak już wyżej podniesiono, świadczenie w drodze wyjątku nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną lub zdrowotną wnioskodawcy, gdyż takie świadczenia są przyznawane w ramach pomocy społecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.