Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 90/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na skutek skargi Towarzystwa [...] (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa stacji paliw z infrastrukturą techniczną i przynależnymi obiektami, wraz z budową 2-zjazdów publicznych z drogi wojewódzkiej - dz. nr [...] do działki nr [...]" uchylił zaskarżaną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się T.S. w skardze kasacyjnej zarzucając mu naruszenie:
art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r., poz. 1405), dalej "u.i.o.ś.", poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, iż zawarty w aktach sprawy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie spełnia przewidzianych przepisem wymogów w zakresie przedstawienia wariantów realizacji inwestycji, podczas gdy z raportu wynika, iż inwestor przedstawił zgodnie z wymogami prawa trzy warianty dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa stacji paliw z infrastruktura techniczną i przynależnymi obiektami, wraz z budową 2-zjazdów publicznych z drogi wojewódzkiej -dz. nr [...] do działki nr [...]", w tym racjonalny wariant alternatywny dla powyższego przedsięwzięcia;
art. 66 ust. 1 pkt 19 u.i.o.ś. poprzez błędne przyjęcie, iż pisma podpisane przez skarżącego kasacyjnie zawierające uzupełnienia do treści raportu ze wskazaniem ich autorów budzą poważne i uzasadnione wątpliwości co do autora/autorów (ich imion i nazwisk) dołączonych uzupełnień raportu, gdyż podpisany T.S. nie złożył wprost oświadczenia w przedmiocie autorstwa wniesionych do akt uzupełnień, przy czym to uzupełnienie ma zasadniczy brak formalny, którym jest naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 19 u.i.o.ś. mające znaczenie dla wyniku sprawy, podczas gdy z pism skarżącego kasacyjnie w sposób jednoznaczny wynika kto jest autorem uzupełnień treści raportu;
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, iż zaistniały podstawy określone tymi przepisami do uwzględnienia skargi wniesionej przez skarżącego i uchylenia w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] ustalającej na wniosek Pana T.S. środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa stacji paliw z, infrastrukturą techniczną i przynależnymi obiektami, wraz z budową 2-zjazdów publicznych i drogi wojewódzkiej-dz. nr [...] do działki nr [...]" jako naruszającej przepisy procedury administracyjnej, podczas gdy organy administracyjne w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy zastosowały przepisy postępowania administracyjnego - art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., przeprowadzając postępowanie w zakresie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. "Budowa stacji paliw z infrastrukturą techniczną i przynależnymi obiektami, wraz z budową 2-zjazdów publicznych z drogi wojewódzkiej-dz. nr [...] do działki nr [...]".
W oparciu o przytoczony zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że podstawą uchylenia decyzji wydanych w sprawie przez organy obu instancji była okoliczność uznania przez Sąd, iż dołączony do akt raport oddziaływania na środowisko nie spełniał wymogów przepisu art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. z uwagi na okoliczność, iż brak jest w tym dokumencie wymaganych prawem wariantów. Jednakże, w ocenie skarżącego kasacyjnie z analizy raportu wynika, iż nie można podzielić twierdzenia Sądu, że nie dokonano przedstawienia i analizy możliwych wariantów przedsięwzięcia. Wyjaśnił, iż postępowanie prowadzone było w sposób prawidłowy, a inwestor był wzywany wielokrotnie do uzupełnienia raportu, uzyskano pozytywne opinie i uzgodnienia, zatem w konsekwencji decyzje wydane w sprawie są prawidłowe. Podniósł, iż zarzut braku wariantowania raportu w odniesieniu do charakteru zamierzenia inwestycyjnego, jego skali i lokalizacji jest nieuzasadniony.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, uwadze Sądu całkowicie umknęły jednoznaczne w swojej treści sformułowania raportu, które stwierdzają, iż wybrany przez inwestora wariant jest najlepszym rozwiązaniem, jakie w obecnym stanie może zostać zrealizowane, z uwagi na fakt, iż w przypadku przedsięwzięcia polegającego na budowie nowej stacji paliw płynnych analiza wariantowa dotyczy dwóch aspektów: lokalizacji stacji oraz rozwiązań technicznych związanych z wyposażeniem stacji w urządzenia i aparaturę, zaś dla przedmiotowej inwestycji nie ma innych wariantów technologii niż przedstawiony w raporcie, gdyż jest on powszechnie stosowany przy dystrybucji produktów naftowych. W konsekwencji twierdzenie Sądu, iż raport nie zawiera opisu racjonalnego wariantu alternatywnego pozostaje w oczywistej sprzeczności z tego przedmiotowego raportu.
Zwrócił również uwagę, iż nie sposób podzielić stanowiska Sądu odnośnie do pism zawierających uzupełnienia do treści raportu podpisane przez skarżącego kasacyjnie ze wskazaniem autorów przedmiotowych uzupełnień, bowiem z pism tych jednoznacznie wynika kto jest autorem (Pani J.C. w ramach [...] z siedzibą w O.) uzupełnień treści raportu. Podkreślił, że słuszne jest stanowisko organu II instancji, iż inwestor nie przedłożył w toku sprawy zmian raportu, a jedynie pisma na wezwanie organu stanowiące odpowiedź na uwagi wniesione w toku postępowania, zaś pisma te były przekazane RDOŚ w [...] przy piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. jako załączniki, który to organ również nie uznał ich za uzupełnienia raportu skutkujące ponowieniem uzgodnienia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżące Towarzystwo wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu zwróciło uwagę, iż inwestor nie jest zobowiązany tylko do przedstawienia trzech wariantów jako dokumentu obejmującego trzy opracowania dowolnej jakości merytoryczne, tylko do przedstawienia wariantów o treści rzetelnej, a przede wszystkim w zgodzie z wymaganiami właściwych ustaw i rozporządzeń. Ponadto zwrócił uwagę, iż autor skargi pomija wielostronicowy wywód Sąd obejmujący krytykę wielu części treści opracowania środowiskowego.
Towarzystwo podniosło także, że na dokumentacji brak było podpisów autora raportu środowiskowego, zaś wyjaśnień skarżącego kasacyjnie w tym zakresie nie mogą okazać się wystarczające. Podniosło, iż SKO nie było uprawnione do podjęcia czynności uzupełnienia raportu oddziaływania na środowisko. Zwróciło również uwagę, iż każda korekta (zmiana lub jego uzupełnienie) wymaga przedłożenia raportu środowiskowego w odpowiedniej ilości egzemplarzy (m.in. z nośnikiem CD), a także według innych (też innych niż art. 66 ust. 1 pkt 19 u.i.o.ś.) wymagań co do formy.
W piśmie z [...] marca 2021 r. skarżący kasacyjnie podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko oraz podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że raport oddziaływania na środowisko nie spełnia przewidzianych wymogów w zakresie przedstawienia wariantów realizacji inwestycji, podczas, gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie zawiera trzy warianty przedsięwzięcia, w tym racjonalny wariant alternatywny.
Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym:
- a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego,
- b) racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska
- - wraz z uzasadnieniem ich wyboru.
Analiza akt sprawy wskazuje jednoznacznie, że inwestor poza wariantem proponowanym do realizacji nie przedstawił w raporcie propozycji innych wariantów wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Przy czym, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji w swych obszernych i popartych racjonalną argumentacją wywodach, przepis art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. wymaga nie tylko przedstawienia, ale także opisania tych wariantów z uzasadnieniem ich wyboru. Takiego wymogu nie spełnia raport przedstawiony przez inwestora. Faktycznie pkt 5 raportu dotyczący opisu analizowanych wariantów z ich uzasadnieniem sprowadza się do dokonania pobieżnej analizy wariantu zaproponowanego przez inwestora i wyjaśnień, że jest to wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Ewentualna wariantowość zaś zdaniem autorów raportu może dotyczyć jedynie np. rezygnacji z dystrybucji pewnych rodzajów paliw, rezygnacji z dostępu kompresora do samodzielnej obsługi samochodu, rezygnacji ze sklepu.
Mając na względzie treść art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. nie można w takiej sytuacji uznać, że powyższe wywody zawarte w punkcie 5.1. raportu odpowiadają wymogom dotyczącym opisania i uzasadnienia wyboru wariantu alternatywnego. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której brak jest wariantu alternatywnego, a ponadto za wariant najkorzystniejszy dla środowiska automatyczne jest uznany wariant zaproponowanym przez inwestora do realizacji. Przeczy to bowiem założeniu, że organ orzekający będzie miał do wyboru jeden z przedstawionych wariantów, gdyż w takim przypadku możliwość alternatywnego wyboru wariantu przestaje istnieć. Podkreślić należy, że warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z najważniejszych instrumentów prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Celem wariantowania jest niedopuszczenie do podjęcia działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko.
Skuteczność działań prewencyjnych w indywidualnej ocenie konkretnego przedsięwzięcia uzależniona jest w dużej mierze od jakości opracowanych w raporcie wariantów oraz prawidłowej ich oceny przez organ wydający decyzję środowiskową. Zasada prewencji w ocenie oddziaływania na środowisko wymaga stosowania odpowiednich rozwiązań technicznych i technologicznych, które powinny znaleźć się w opisie wariantów.
Odnosząc się do stanu rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że wywody przedstawione w pkt 5 raportu trudno uznać za spełniające wymogi z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. w zakresie przedstawienia wariantu alternatywnego, jako odrębnego od wariantu wnioskodawcy wariantu najkorzystniejszego dla środowiska.
Warianty przedsięwzięcia powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze. Ustawodawca w żaden sposób nie definiuje racjonalnego wariantu alternatywnego. Pewne jest jednak, że opis analizowanych wariantów powinien być na tyle rzetelny i dokładny, by organ rozpatrujący sprawę mógł zbadać, czy przedsięwzięcie powinno być realizowane w wariancie proponowanym przez inwestora, czy też w wariancie alternatywnym. Przygotowanie opisu racjonalnego wariantu alternatywnego wymaga każdorazowo przeprowadzenia indywidualnej oceny danego przedsięwzięcia pod kątem jego oddziaływania na środowisko w sytuacji, gdyby ten wariant miał być zrealizowany.
Takiego opisu wariantów o jakim mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. nie można dopatrzeć się w przedłożonym raporcie.
Nie można zgodzić się z wywodami skargi kasacyjnej, że dla przedmiotowej inwestycji nie ma innych wariantów technologii niż przedstawiony w raporcie, gdyż jest on powszechnie stosowany przy dystrybucji produktów naftowych. Podkreślenia bowiem wymaga, że w raporcie wskazano, że "zmiana technologii i urządzeń na posiadające wyższe parametry ze względu na ochronę środowiska lub zastosowanie dodatkowych urządzeń lub instalacji ochronnych spowoduje poniesienie kosztów niewspółmiernych do uzyskanych efektów ekologicznych". Z powyższego wynika więc, że takie możliwości istniały, lecz z uwagi na koszty nie zostały przedstawione w raporcie. Okoliczności związane z poniesieniem większych nakładów finansowych w przepadku realizacji innego wariantu przedsięwzięcia nie mogą stanowić braku podstawy przedstawienia takiego wariantu. Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca nie wprowadził dla przedmiotowego przedsięwzięcia wyjątku, żeby dla przedsięwzięć polegających na budowie stacji paliw wraz z infrastrukturą techniczną, możliwe było odstąpienie od określonego w art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy środowiskowej obowiązku przedstawienia w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko racjonalnego wariantu alternatywnego.
W związku z powyższym zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że raport przedstawiony przez inwestora nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś., a co za tym idzie nie doszło w sprawie do naruszenia powyższego przepisu.
Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 19 u.i.o.ś.
Podkreślić należy, że Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż uzupełnienia raportu dokonane w następujących datach: [...] kwietnia 2016 r., [...] lipca 2016 r., [...] listopada 2016 r., [...] sierpnia 2016 r. i [...] listopada 2016 r. nie wskazują autorów projektu tego uzupełnienia a dokumenty te podpisane są jedynie przez wnioskodawcę. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pisma te posiadają walor merytorycznego uzupełnienia raportu. Zdaniem Sądu I instancji pisma te mają zasadniczy brak formalny, którym jest naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 19 u.i.o.ś. Powołany przepis stanowi, że raport powinien zawierać datę sporządzenia raportu, imię, nazwisko i podpis autora, a w przypadku gdy wykonawcą raportu jest zespół autorów - imię, nazwisko i podpis kierującego tym zespołem oraz imiona, nazwiska i podpisy członków zespołu autorów.
W ocenie zaś skarżącego kasacyjnie z wymienionych pism wynika, kto jest autorem raportu, a ponadto skarżący kasacyjnie nie przedłożył uzupełnień treści przedmiotowego raportu a jedynie pisma procesowe.
Powyższego stanowiska nie można uznać za trafne, albowiem organ wzywał skarżącego kasacyjnie o uzupełnienie raportu. W odpowiedzi na powyższe wezwania skarżący kasacyjnie informował, że "uzupełnia raport" o określone informacje (np. wezwanie Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r do uzupełnienia raportu i odpowiedź T. S. z dnia [...] kwietnia 2016 r. "uzupełniam przedłożony raport", podobnie odpowiedzi T. S. z: [...] lipca 2016 r. i [...] października 2016 r.). W związku z powyższym zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że sytuacja ta może budzić wątpliwości co do tego kto jest autorem uzupełnień raportu o oddziaływaniu na środowisko.
W związku z powyższym nie można zarzucić Sądowi I instancji, że w sposób nieuprawniony uznał, że przedstawione uchybienie stanowi naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 19 u.i.o.ś. mogące mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywody co do braku konieczności dokonania uzgodnień raportu przedłożonego w sprawie są zasadne jednakże nie z przyczyn przedstawionych przez autora skargi kasacyjnej. Zauważyć bowiem należy, że Sąd I instancji wypowiedział się co do braku współdziałania organów przy wydawaniu opinii o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w odniesieniu do uzupełnienia raportu autorstwa J. C. przedłożonego w dniu [...] października 2017 r., a nie pozostałych uzupełnień raportu nadesłanych przez skarżącego kasacyjnie. Przy czym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśnił z jakich przyczyn uznał, że uzupełnienie raportu z dnia [...] października 2017 r. skutkować powinno ponowieniem czynności i jakich czynności ponowienie to powinno dotyczyć. Tymczasem z treści tego uzupełnienia wynika, że było to doprecyzowanie i wyjaśnienie określonych okoliczności dokonanych na wezwanie organu II instancji, a nie uzupełnienie raportu, które skutkowałoby jego zasadniczą zmianą merytoryczną.
Okoliczność ta nie ma jednak wpływu na prawidłowość wydanego w sprawie wyroku.
Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.