Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 315/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.F. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku z dnia 8 czerwca 2019 r., (pkt I); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt II); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III); w pozostałej części skargę oddalił (pkt IV) oraz zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (pkt V).
A.F. pismem z dnia 3 lipca 2019 r. złożył Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] dotyczącej wniosku z dnia 8 czerwca 2019 r., o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii decyzji budowlanej z 1846r. wydanej F.G. na budowę pracowni architektonicznej z częścią mieszkalną na dz. ewid. nr [...] obr. [...] Miasta Z. Skarżący zarzucił organowi bezczynność tj. nieprzesłanie żądanej kserokopii decyzji z 1846 r., podnosząc także, iż nie był stroną postępowania znak.[...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podając, iż pismem z dnia 28 czerwca 2019 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi, wskazując, że skoro skarżący jest stroną postępowania odwoławczego, to ma zapewniony dostęp do akt sprawy na podstawie art. 73 k.p.a., w takim zaś przypadku przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2019 r. poz. 1429 ze zm., dalej jako "u.d.i.p.") nie znajdują zastosowania. Ponadto organ podniósł, że nie dysponuje aktami sprawy, gdyż obecnie znajdują się one w Naczelnym Sądzie Administracyjnym i w związku z tym nie jest w stanie ustalić, czy żądany dokument w nich zalega, a co za tym idzie, nie jest możliwe jego udostępnienie.
Ponadto organ wyjaśnił, że wnioskodawca dopiero na etapie skargi do sądu administracyjnego rozróżnił osoby wskazując, iż stroną postępowania był A.F. s. A., a wnioskodawcą A.F. s. E. Wnioskodawca mając świadomość zbieżności imienia i nazwiska, jak również adresu ze stroną postępowania, winien już na etapie wniosku wskazać tę okoliczność.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga w części zasługuje na uwzględnienie.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a więc podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, jeśli tylko ją posiada. Ponadto, informacje, których domagał się skarżący miały charakter informacji publicznej, bowiem dotyczyły działalności organu w zakresie decyzji z zakresu prawa budowlanego.
W ocenie Sądu okoliczność wypożyczenia akt nie zwalnia organu od ich skopiowania na potrzeby rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, skoro organ jest ich pierwotnym dysponentem.
Również w zakresie ustalenia dokładnej tożsamości wnioskodawcy to na organach ciąży ten obowiązek, skoro dysponują aktami sprawy oraz dostępem do wielu baz osobowych. W razie zaś wątpliwości mogą je wyjaśnić czy to poprzez dodatkowe pytanie do wnioskodawcy czy posłużenie się takimi bazami w celu dokładnej weryfikacji. Sama zatem odmowa w tym zakresie okazała się zatem nieuzasadniona, co obarcza winą organ, a nie wnioskodawcę.
Następnie Sąd wyjaśnił, że przepisy u.d.i.p. wymieniają trzy formy załatwienia (zakończenia) sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. A mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien alternatywnie: udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10), odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1), umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1). Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem.
W rozpoznawanej sprawie skarżony organ nie rozpoznał wniosku o udzielenie informacji publicznej, a zatem nie ulegało wątpliwości, iż pozostawał w bezczynności – wobec czego orzeczono, że organ dopuścił się bezczynności i zobowiązano go do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie złożonego wniosku. Jednocześnie w ocenie Sądu organowi nie można zarzucić braku woli rozpatrzenia wniosku, z uwagi na szczegółowe (choć błędne) odniesienie się do wniosku, w tym rzeczywiście wynikłą z identyczności imienia i nazwiska wnioskodawcy z inną stroną postępowania, a także przekazaniem akt do sądu administracyjnego.
Zatem w ocenie Sądu w działaniu organu nie było znamion lekceważenia wnioskodawcy, czy też innych poważnych naruszeń prawa. Nie można zatem uznać, że w sprawie wystąpiło rażące naruszenie prawa. Stąd brak było podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Organ odpowiedział bowiem na wniosek skarżącego w 14 dniowym terminie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Nie ma zatem potrzeby dyscyplinowania organu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego i zamierzonego unikania zgodnego z prawem zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować nałożonych ustawą o dostępie do informacji publicznej obowiązków. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Ponadto Sąd orzekł o zwrocie kosztów sądowych na rzecz skarżącego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1. art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że wskazanie przez wnioskodawcę swojego imienia, nazwiska i adresu nie jest wystarczające dla załatwienia przez organ wniosku o udostępnienie żądanej informacji i powoduje po stronie organu obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia dokładnej tożsamości wnioskodawcy w sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej może złożyć każdy, bez konieczności wykazywania interesu prawnego lub faktycznego, a organ zobligowany jest do załatwienia tego wniosku, spełniającego minimalne wymogi formalne, gdyż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z celu ustawy;
- 2. art. 4 ust. 3 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie polegające na niewłaściwym uznaniu, że organ uchylał się od załatwienia wniosku i był zobowiązany do podjęcia działań w celu uzyskania żądanej informacji od innego podmiotu pomimo, iż w dacie złożenia wniosku nie był zobowiązany do jej udostępnienia, ponieważ jej nie posiadał, o czym poinformował wnioskodawcę w ustawowym 14-dniowym terminie;
- 3. art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") w zw. z art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie, przejawiające się w stwierdzeniu bezczynności organu oraz zobowiązaniu tegoż organu do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku, w sytuacji gdy organ odpowiedział w terminie 14 dni na złożony wniosek i udzielił wnioskodawcy informacji, stanowiącej załatwienie sprawy, nie był zatem bezczynny;
- 4. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy działaniu organu nie można było zarzucić bezczynności.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie punktu I, II, III i V wyroku, rozpoznanie skargi w tym zakresie i jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu I, II, III i V i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie w tym zakresie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjna A.F. wniósł o jej oddalenie albowiem nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej jednak kolejności należy zauważyć, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej następuje poprzez jej udzielenie, które następuje w formie czynności materialno-technicznej. W wypadku stwierdzenia przeszkód prawnych w udzieleniu żądanej informacji publicznej załatwienie wniosku następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Stosownie bowiem do treści art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.
Podnieść należy, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez ustawę terminie. Dopiero zatem w sytuacji, gdy organ nie dysponuje żądaną informacją publiczną lub informacja nie ma charakteru informacji publicznej bądź też dana informacja dostępna jest w innej formie przewidzianej ustawą o dostępie do informacji publicznej, a tryb wnioskowy został niepotrzebnie zainicjowany, uznać należy, że właściwym sposobem załatwienia wniosku jest czynność polegająca na skierowaniu do wnioskodawcy zwykłego pisma informującego o przyczynie niemożności udostępnienia informacji publicznej.
Z akt sprawy wynika, że skarżący we wniosku o udostępnienie informacji publicznej powołał się na znak postępowania administracyjnego prowadzonego przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego [...]. Organ, w terminie przewidzianym do udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, poinformował wnioskodawcę, że skoro jest stroną postępowania, którego numer został powołany we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to w sprawie nie mają zastosowania przepisy u.d.i.p., gdyż dostęp do akt sprawy strona ma zapewniony na podstawie art. 73 k.p.a. Jednocześnie poinformowano wnioskodawcę, że organ nie dysponuje aktami sprawy, gdyż znajdują się w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a tym samym nie jest w stanie ustalić, czy żądany dokument w nich zalega, a co za tym idzie, nie jest możliwe jego udostępnienie.
Mając tak ustalony stan faktyczny sprawy za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że wskazanie przez wnioskodawcę swojego imienia, nazwiska i adresu nie jest wystarczające dla załatwienia przez organ wniosku o udostępnienie żądanej informacji i powoduje po stronie organu obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia dokładnej tożsamości wnioskodawcy w sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej może złożyć każdy.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (ust. 2).
Przepis ten zawiera normę kolizyjną wyłączającą stosowanie przepisów u.d.i.p. w sytuacji, gdy tryb i zasady dostępu do informacji publicznej zostały w innych aktach uregulowane odmiennie. Oznacza to, że przepisów u.d.i.p. nie stosuje się jeżeli informacja publiczna dostępna jest dla osoby zainteresowanej w innym trybie.
Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie organem, że w postępowaniu w przedmiocie informacji publicznej organ administracji nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, koniecznego do podjęcia rozstrzygnięcia sprawy, lecz załatwia wniosek w sposób przewidziany w przepisach u.d.i.p. Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma nastąpić szybko i w sposób odformalizowany, dlatego też podejmuje się jedynie czynności zmierzające do udzielenia odpowiedzi na żądanie zawarte we wniosku, nie wzywa się o uzupełnienie braków formalnych wniosku. Celem postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej jest bowiem jak najszybsze udzielenie takiej informacji. Przy czym podkreślenia wymaga, że podmioty występujące z żądaniem udostępnienia informacji publicznej muszą zostać określone we wniosku w sposób, który pozwalałby stwierdzić, że są podmiotami, którym takie prawo przysługuje.
Oznacza to, że wniosek musi spełniać minimalne wymagania formalne tzn. zawierać wskazanie przez wnioskodawcę danych pozwalających na jego identyfikację, jak imię i nazwisko oraz adres, także elektroniczny, na który należy udzielić odpowiedzi. W sytuacji zatem, gdy we wniosku został określony podmiot z imienia i nazwiska oraz został wskazany adres, na który należy kierować korespondencję, przepisy u.d.i.p. nie dają podstawy do przeprowadzenia szeroko zakrojonego postępowania wyjaśniającego, w tym badania dostępnych akt sprawy oraz dokonywania analizy posiadanych baz osobowych, w celu ustalenia kolejnych, bardziej szczegółowych danych wnioskodawcy. Skoro bowiem wniosek o udostępnienie informacji publicznej spełnia podstawowe elementy (imię, nazwisko, adres oraz żądanie udostępnienia informacji publicznej), to wniosek taki nadaje się do rozpoznania. Organ zatem miał obowiązek ustalić, czy żądana informacja stanowi informację publiczną, a jeżeli stanowi taką informację - bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p.) – udostępnić żądaną informację.
Jak wynika z akt sprawy analiza taka została przez organ przeprowadzona. Organ ustalił, że wnioskodawca jest jednocześnie stroną prowadzonego przez organ postępowania. Z tych względów poinformował wnioskodawcę, że żądana przez niego informacja dostępna jest na podstawie art. 73 k.p.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczność powołania się przez wnioskodawcę w swoim żądaniu na prowadzone postępowanie administracyjne oraz fakt, że zarówno wnioskodawca jak i strona postępowania administracyjnego posiadała tożsame imię, nazwisko oraz adres, uzasadniało stanowisko organu, że przepisy u.d.i.p. nie mają do wnioskodawcy zastosowania. Bark było bowiem podstaw do uznania, że wnioskodawca jak i strona postępowania w prowadzonym postępowaniu odwoławczym nie jest jedną i tą samą osobą. Zasadnie zatem organ załatwił wniosek skarżącego poprzez skierowanie do niego zwykłego pisma informującego o przyczynie niemożności udostępnienia informacji publicznej.
Podkreślić należy, że skoro wnioskodawca po otrzymaniu odpowiedzi na swój wniosek o udostępnienie informacji publicznej stwierdził, że organ błędnie uznał go za stronę postępowania administracyjnego, gdyż nastąpiła zbieżność imion, nazwisk oraz adresu wnioskodawcy ze stroną postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ, to powinien był ten fakt niezwłocznie organowi wyjaśnić. Pozwoliłoby to organowi na prawidłowe postępowanie w zakresie udostępnienia informacji publicznej, a wnioskodawcy uzyskać żądaną informację publiczną. Wnioskodawca mógł też złożyć kolejny wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując na prawidłowe dane identyfikujące. Strona jest bowiem zobowiązana do współdziałania z organem w zakresie wyjaśnienia istotnych w sprawie kwestii. Podniesienie dopiero na etapie postępowania sądowego faktu, że skarżący nie jest stroną postępowania administracyjnego prowadzanego przez organ, lecz podmiotem, który ma tożsame z nią cechy identyfikacyjne, nie stanowi podstawy do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku zgodnie z żądaniem strony.
Organ nie miał bowiem wiedzy o pozostawaniu w błędzie. Nie można tym samym przerzucać na organ odpowiedzialności za zatajenie informacji, która pozwoliłaby mu na inne działanie. Wnioskodawca mógł bowiem już na etapie postępowania prowadzonego przed organem tę kwestię wyjaśnić i pozwolić organowi na skorygowanie swojego stanowiska. Działanie skarżącego, który w takiej sytuacji zamiast dążyć do pozytywnego załatwienia jego wniosku od razu składa skargę na bezczynność organu stawia w wątpliwość, czy skarżącemu rzeczywiście chodziło o uzyskanie informacji publicznej.
Sąd pierwszej instancji niezasadnie stwierdził zatem, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej ma obowiązek ustalić dokładną tożsamość wnioskodawcy na podstawie dostępnych mu baz danych. Takiego obowiązku przepisy u.d.i.p. na niego nie nakładają, bowiem postępowanie w przedmiocie informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wskazania danych, które pozwolą na jego prawidłową identyfikację.
Skoro organ uznał, że wnioskodawca jako strona postępowania ma zapewniony dostęp do żądanej informacji na podstawie art. 73 k.p.a., a więc w odrębnym trybie niż przepisy u.d.i.p., o czym został prawidłowo poinformowany w piśmie z dnia 28 czerwca 2019 r., to należało przyjąć, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nie był bezczynny.
Z powyższych względów za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę i orzekł o jej oddaleniu jako bezzasadnej, na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Koszty te wynoszą 340 zł. Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów za: sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej przez radcę prawnego reprezentującego skarżącego kasacyjnie, który prowadził sprawę również przed sądem pierwszej instancji (240 zł) oraz wpis od skargi kasacyjnej (100 zł).