Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 352/19 zobowiązał Polskie Radio - Regionalną Rozgłośnię [...] S.A. do rozpoznania wniosku P.B. z dnia 8 maja 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I), stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt III) oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt IV). W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Pismem z dnia 25 lipca 2019 r. P.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Polskiego Radia – Regionalna Rozgłośnia [...] Spółka Akcyjna" w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 8 maja 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, co stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, dalej jako "u.d.i.p."). W uzasadnieniu skargi podano, że dnia 14 marca 2019 r. Rada Nadzorcza odbyła posiedzenie, na którym podjęła szereg uchwał, w tym uchwałę o zawieszeniu ówczesnego Prezesa Zarządu (skarżącego) oraz nałożenia na niego kary pieniężnej. Uchwały te zostały skarżącemu udostępnione, co dowodzi faktu, że Rada Nadzorcza w danym dniu odbyła posiedzenie.
Jednocześnie, przedstawiciele Rady Nadzorczej publicznie oraz wielokrotnie przekazywali do opinii publicznej informacje, które nie znajdowały się w rzeczonych uchwałach, lecz powinny były znaleźć się w protokole z posiedzenia Rady Nadzorczej, do którego sporządzenia obliguje statut (§ 20 ust. 1 i 2). W szczególności skarżący wskazał na dwa artykuły prasowe, w których ówczesny przewodniczący Rady Nadzorczej publicznie przekazywał informacje, które powinny były w rzeczonym protokole się znaleźć. Pismem z dnia 8 maja 2019 r. skarżący złożył wniosek o dostęp do informacji publicznej, żądając udostępnienia pełnego protokołu z posiedzenia Rady Nadzorczej, które odbyło się dnia 14 marca 2019 r. Wniosek został skierowany za pośrednictwem poczty elektronicznej. Wniosek ten został odebrany co potwierdza pismo z dnia 22 maja 2019 r. W odpowiedzi na wniosek poinformowano skarżącego, że udostępnienie informacji publicznej jest kompetencją wyłączną Prezesa Zarządu, zaś ani statut, ani przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie przyznają Radzie Nadzorczej żadnych kompetencji związanych z wnioskiem o dostęp do informacji publicznej.
W piśmie z dnia 18 czerwca 2019 r. Radio poinformowało, że protokół objęty wnioskiem nie zawiera informacji publicznej. Skarżący wskazał, że wnioskowany protokół odnosi się do działania podmiotu publicznego, tj. regionalnej rozgłośni, w której jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa.
W odpowiedzi na skargę Polskie Radio Regionalna Rozgłośnia [...] Spółka Akcyjna" wniosło o jej oddalenie. Wskazano, że żądanie dotyczy informacji o działalności Rady Nadzorczej Radia [...] S.A., która nie stanowi wykonywania zadania władzy publicznej, ani nie wpływa na gospodarowanie mieniem Skarbu Państwa. Przedmiotem protokołu Rady Nadzorczej Radia [...] S.A. z dnia 14 marca 2019 r. są ocena działań skarżącego jako prezesa zarządu spółki akcyjnej oraz decyzje korporacyjne. W związku z powyższym organ nie dopuścił się naruszenia art. 61 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Organ stwierdził, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Organ podniósł, że skarżący uzyskał od Radia [...] S.A. kopię protokołu Rady Nadzorczej z dnia 14 marca 2019 r., gdy powołał się na swój interes prawny. Udostępnienie skarżącemu dokumentu nie miało więc miejsca w trybie i na zasadach wynikających z u.d.i.p., lecz z uwagi na interes prawny skarżącego, którego organ nie kwestionował.
Zdaniem organu, z uwagi na okoliczność, iż informacja, której udostępnienia domagał się skarżący nie stanowi informacji publicznej, w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności organu w załatwieniu wniosku z dnia 8 maja 2019 r.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), uznał skargę za zasadną.
Sąd pierwszej instancji przypomniał, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest zbadanie czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że wnioskowana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem).
Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd wskazał, że podmiot, do którego skarżący zwrócił się z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej to Spółka Akcyjna, w której 100% akcji posiada Skarb Państwa. Okoliczność powyższa jest niezwykle istotna z punktu rozpoznawanej sprawy, gdyż krąg podmiotów zobligowanych do udzielenia informacji publicznej, wskazany w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., nie jest ograniczony wyłącznie do podmiotów mieszczących się w pojęciu administracji w sensie organizacyjnym. Z mocy tego przepisu, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem nie tylko władze publiczne, ale również inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 4 pkt 4 u.d.i.p.) oraz podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 pkt 5 u.d.i.p.).
Zadaniem Sądu pierwszej instancji, uznanie przez organ, że protokoły z posiedzeń Rady Nadzorczej nie stanowią informacji publicznej jest błędne. Analiza art. 6 u.d.i.p. pozwala bowiem stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
W tej sytuacji nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu, że protokoły z posiedzeń Rady Nadzorczej Polskiego Radia – Regionalnej Rozgłośni [...] S.A. są dokumentami wewnętrznymi i nie mogą być udostępnione w trybie u.d.i.p. Twierdzenie, że żądane przez skarżącego dokumenty nie stanowią informacji publicznej byłoby uzasadnione tylko w przypadku, gdyby wykazano, iż ich treść nie mieści się w zakresie informacji publicznej. Jeżeli natomiast protokoły odnoszą się do działania podmiotów publicznych, to stanowią informację publiczną. Oczywiście dostęp do informacji zawartych w tych dokumentach może podlegać ograniczeniom, o których mowa w art. 5 u.d.i.p. Jednakże w tej sytuacji odmowa udostępnienia informacji może nastąpić wyłącznie w formie decyzji administracyjnej i podstawa tej odmowy musi być dokładnie wskazana w uzasadnieniu decyzji. Odmowa udostępnienia informacji publicznej może nastąpić jedynie wówczas, gdy ustawa wyraźnie tak stanowi, zaś w zależności od podstawy odmowy udzielenia informacji publicznej osobie ubiegającej się o jej udostępnienie będzie przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego lub powództwa do sądu powszechnego.
Tym samym pisemna odpowiedź, której treścią jest odmowa udostępnienia informacji publicznej nie odpowiada prawu, tak co do formy, jak i co do charakteru udzielonej odpowiedzi, które nie będąc rozstrzygnięciem wydanym w oparciu o art. 16 u.d.i.p. nie podlega kontroli instancyjnej i wymyka się jakiejkolwiek kontroli sądu administracyjnego. Nie można więc w powyższym zakresie uznać, że Spółka zadośćuczyniła obowiązkom ciążącym na niej na gruncie przepisów u.d.i.p. Sąd nie ma kompetencji, aby przesądzić, jak powinien w okolicznościach sprawy postąpić organ, należy to do obowiązków organu i dlatego Sąd zobowiązał organ, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 8 maja 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Jednocześnie Sąd nie uznał bezczynności organu za rażącą, gdyż organ w zakreślonym terminie wyraził swoje stanowisko, a nieudzielenie informacji wynikało z błędnej interpretacji przepisów prawa. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a.
W dniu 4 grudnia 2019 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Polskie Radio - Regionalna Rozgłośnia [...] S.A. z siedzibą w K. w zakresie punktów I – III, wnosząc o zmianę wyroku w zaskarżonej części poprzez uchylenie wyroku w tej części i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., polegające na zobowiązaniu Polskiego Radia - Regionalnej Rozgłośni [...]S.A. z siedzibą w K., do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 8 maja 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej w sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji, obejmującej protokół Rady Nadzorczej Polskiego Radia - Regionalnej Rozgłośni [...] S.A. z siedzibą w K., którego treścią jest negatywna ocena pracy skarżącego jako Prezesa Zarządu Polskiego Radia - Regionalnej Rozgłośni [...] S.A. z siedzibą w K., a zatem wykonywanie innych zadań niż wykonywanie zadań publicznych oraz dysponowanie majątkiem publicznym;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- a. art. 141 § 4 zd. 1 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie, dlaczego działanie Rady Nadzorczej Polskiego Radia - Regionalnej Rozgłośni [...] S.A. z siedzibą w K. na posiedzeniu w dniu 14 marca 2019 r. stanowiło wykonywanie zadań publicznych lub dysponowanie majątkiem publicznym, a protokół z tego posiedzenia stanowił informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p.;
- b. art 149 § 1 pkt 1 i § 1a oraz art. 151 w zw. z art 133 § 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie przy wydaniu zaskarżonego wyroku treści akt sprawy, a w szczególności zawartego tam protokołu Rady Nadzorczej Polskiego Radia - Regionalnej Rozgłośni [...] S.A. z siedzibą w K. z dnia 14 marca 2019 r. wraz z uchwałami, które zapadły na posiedzeniu w dniu 14 marca 2019 r., z którego wynika, iż treści zawarte w protokole nie dotyczą wykonywania przez organ działań w sferze spraw publicznych, wykonywania zadań publicznych, ani też dysponowania majątkiem publicznym, a przez to niezasadne uwzględnienie skargi.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu wniosek z dnia 8 maja 2019 r. dotyczy informacji o działalności Rady Nadzorczej Polskiego Radia - Regionalnej Rozgłośni [...] S.A. z siedzibą w K. w postaci pełnego udostępnienia protokołu Rady Nadzorczej z dnia 14 marca 2019 r., nie stanowi wykonywania zadania władzy publicznej, ani nie wpływa na gospodarowanie mieniem Skarbu Państwa. Przedmiotem protokołu była ocena działań skarżącego jako prezesa zarządu spółki oraz decyzje korporacyjne. W związku z powyższym, zobowiązując organ do rozpatrzenia wniosku niedotyczącego wykonywania zadań władzy publicznej ani gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, Wojewódzki Sąd Administracyjnych w Krakowie dopuścił się naruszenia art. 61 ust 1 i ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną P.B. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postepowania według norm przesypianych podnosząc, że wyrok WSA w Krakowie odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego. Jednakże zarzuty, zarówno te natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego, oscylują faktycznie wokół kwestii związanych ze statusem podmiotu Polskie Radio - Regionalna Rozgłośnia [...] S.A. Zdaniem skarżącego kasacyjnie należy on do pomiotów określonych w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., a więc podmiotem reprezentującym inne osoby lub jednostki organizacyjne, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym oraz osobą prawną, w której Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego posiada pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, a wobec tego protokół posiedzenia Rady Nadzorczej tego podmiotu, którego treścią jest negatywna opinia na temat pracy Prezesa Zarządu nie stanowi wykonywania zadań publicznych oraz dysponowania majątkiem publicznym, a zatem nie podlega udostępnieniu.
Powyższy pogląd jest całkowicie błędy, ponieważ Rozgłośnia Regionalna Polskiego Radia nie jest podmiotem zobowiązanym na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., lecz jest podmiotem reprezentującym państwową osobę prawną, a więc podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Wskazać bowiem należy, że rozgłośnie regionalne Polskiego Radia są ustanowione na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2020 r., poz. 805 ze zm. dalej u.r.t.). Wedle art. 26 ust. 1 u.r.t. jednostki publiczne radiofonii i telewizji działają wyłącznie w formie jednoosobowej spółki akcyjnej Skarbu Państwa.
Z kolei art. 26 ust. 3 pkt 2 u.r.t. określa, że regionalne rozgłośnie Polskiego Radia tworzą wraz z Polskim Radiem S.A. sieć radiofonii publicznej. Ustawa ta statuuje również w art. 27-30 odrębny w stosunku do Kodeksu spółek handlowych tryb powoływania władz spółek publicznej radiofonii i telewizji. Nadto organem, który wywiera dominujący wpływ na władze publiczne radiofonii i telewizji posiada - działająca na podstawie ustawy z dnia 22 czerwca 2016 r. o Radzie Mediów Narodowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 929 ze zm.) - Rada Mediów Narodowych. Podkreślić nadto należy, że zgodnie z art. 21 u.r.t na mediach publicznych spoczywa szereg obowiązków związanych z upowszechnianiem polskiej kultury oraz obiektywnym przedstawieniem rzeczywistości społecznej. Spółki publicznej radiofonii nie są zatem zwykłymi podmiotami gospodarczymi wykonującymi swoją działalność na rynku medialnym, które niejako przy okazji wykonują zadania publiczne lub gospodarują majątkiem publicznym – ale posiadają specjalną pozycję ze względu na sposób ich powołania oraz fakt, że ich jednym udziałowcem jest Skarb Państwa i kreację władz.
Takie rozwiązanie powoduje, że należy je uznać za państwową osobę prawną, a więc podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Nadto podkreślić należy, że ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 735 ze zm.) wprost w art. 3 ust. 3 pkt 2 wskazuje, iż państwową osobą prawną jest spółka, w której wyłączny udział posiada Skarb Państwa. W takiej sytuacji nie budzi wątpliwości, że Polskie Radio - Regionalna Rozgłośnia [...] S.A. jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Oznacza to, że każda informacja dotycząca funkcjonowania tego podmiotu w zakresie organizacyjnym jak i majątkowym jest sprawą o charakterze publicznym, a więc podlega udostępnieniu
Przypomnieć w tym miejscu należy, że prawo do uzyskania informacji publicznej jest gwarantowanym Konstytucją RP prawem politycznym. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Ustawy zasadniczej, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem. Celem tak sformułowanego uprawnienia jest rozwijanie demokracji jako ustroju politycznego, w którym to wolni obywatele posiadają bezpośrednie prawo do kontroli podmiotów wykonujących zadania publiczne lub działających na majątku publicznym, a więc w istocie będącym wynikiem pracy całego społeczeństwa. Oczywistym jest, że media publiczne jako obecnie część aparatu propagandowo-politycznego utrzymywane ze środków publicznych, czyli pochodzących z pracy wszystkich niezależnie do swoich przekonań i poglądów Polaków są zobowiązane do rozliczania się w trybie u.d.i.p. zarówno ze sposobu zarzadzania mieniem jak i prowadzonej polityki kadrowej.
Stąd protokół Rady Nadzorczej jednostki publicznej radiofonii w zakresie w jakim oceniania jest praca Prezesa Zarządu stanowi informację publiczną, ponieważ z jednej strony pokazuje w jaki sposób jest prowadzona i oceniana polityka kadrowa w jednostce, a z drugiej wskazuje na sposób doboru kadr, a zatem mieści się w pojęciu sprawy publicznej na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p.
Tym samym zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że żądana informacja stanowi informację publiczną i zobowiązał Polskie Radio - Regionalną Rozgłośnię [...] S.A. do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Koszty te wynoszą 240 zł i obejmują wynagrodzenie za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną.