Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2704/22

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. (powoływanego dalej również jako: "KWP w Krakowie", "organ odwoławczy") jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (powoływanego dalej również jako: "Sąd I instancji", "WSA") z dnia 25 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1530/21, którym po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. (powoływanego dalej również jako "strona", skarżący") na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W piśmie z dnia 19 listopada 2018 r. A. K., powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w K. (powoływanego dalej również jako "KPP w Krakowie", "organ I instancji") z wnioskiem o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Decyzją z dnia [...]r., nr [...]Komendant Powiatowy Policji w K., odmówił stronie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Od decyzji tej strona złożyła odwołanie, po rozpatrzeniu którego KWP w Krakowie w dniu [...]r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Na ww. decyzję strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 8 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 826/19, uchylił zaskarżoną decyzję KWP w Krakowie z dnia [...]r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Od wyroku tego KWP w Krakowie wniósł skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2302/21.

KPP w Krakowie, po otrzymaniu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wydał decyzję nr [...] z dnia [...]r., w której odmówił stronie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe za lata 2010-2017.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w następstwie którego nastąpiła utrata mocy części przepisu art. 115a ustawy o Policji, tj. w zakresie wielkości "przelicznika", nie przyznało samo w sobie uprawnień byłym policjantom do przedmiotowego ekwiwalentu w innej wysokości, tj. obliczonego według "przelicznika" np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia, tak jak to ma miejsce w innych służbach mundurowych. Prawa do ponownego przeliczenia byłym policjantom ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy i wypłaty ewentualnego wyrównania nie przyznały również znowelizowane przepisy ustawy o Policji, które obowiązują od dnia 1 października 2020 r. i zostały wprowadzone ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) – powoływanej dalej również jako "ustawa o szczególnych rozwiązaniach", "ustawa nowelizująca").

Odnosząc się do wydanego w sprawie prawomocnego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 826/19, organ I instancji powołał się na przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, co zdaniem organu I instancji znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie.

W konsekwencji KPP w Krakowie przyjął, że skoro w dacie zwolnienia ze służby wypłacono w całości byłemu policjantowi przysługujący mu wówczas ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy, to jego uprawnienie zostało zrealizowane i aktualnie nie przysługuje mu prawo do wypłaty wyrównania tego świadczenia.

Na skutek odwołania strony KWP w Krakowie wydał decyzję z dnia 27 września 2021 r., nr 91/EU-O/2021, którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 10 kwietnia 2017 r. na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w K. nr 462/2017 z dnia 28 marca 2017 r. W dniu 7 kwietnia 2017 r. zostało sporządzone "Zestawienie okresów nieprzerwanej służby zaliczonej do wysługi lat dla wypłaty odprawy policjanta zwolnionego ze służby w Policji", zawierające m.in. wskazanie ilości dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w łącznym wymiarze 270 dni. Wobec powyższego wymienionemu policjantowi zwalnianemu ze służby wypłacono ekwiwalent pieniężny w łącznej kwocie 53.391,60 zł brutto, tj. za wszystkie dni niewykorzystanych urlopów, ustalony przy zastosowaniu "przelicznika" w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego – na podstawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym w dniu wypłaty.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że decyzja KPP w Krakowie została wydana na podstawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r., zatem z uwzględnieniem zmiany tego przepisu oraz przepisów przejściowych wprowadzonych ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z przepisu tego wynika dla organu nakaz stosowania prawa obowiązującego w dniu orzekania.

Nadto wymóg działania organów władzy publicznej na podstawie prawa oznacza w szczególności nakaz podejmowania przez te organy działań tylko w przypadkach prawem przewidzianych. W dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach. Organ wskazał na treść art. 1 pkt 16 oraz art. 9 ust. 1 ww. ustawy. Następnie stwierdził, że w konsekwencji od dnia 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. – co ma miejsce w niniejszej sprawie – zastosowanie znajdą wyłącznie przepisy w brzmieniu dotychczasowym dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc zobowiązującym w dniu zwolnienia ze służby "przelicznikiem" 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego). W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że nowy przepis art. 115a ustawy o Policji, jak również przepisy przejściowe ustawy o szczególnych, nie przyznają policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. prawa do wyrównania wypłaconego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Na podstawie przepisów obowiązujących od dnia 1 października 2020 r. organ nie jest zatem upoważniony do dokonania wypłaty uzupełniającej.

Organ odwoławczy zauważył jednocześnie, że w sprawie wniosku strony z dnia 19 listopada 2018 r., rozpatrzonego decyzjami organów pierwszej (nr [...]) i drugiej (nr [...]) instancji – odmawiającymi wypłaty wyrównania przedmiotowego świadczenia, wydany został prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt III SA/Kr 826/19 – uchylający obie decyzje. Mając na względzie, że z dniem 1 października 2020 r. weszły w życie wyżej omówione przepisy, które miały stanowić odpowiedź na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, zasadnym jest rozważyć, czy organ jest w stanie wykonać wyrok sądu administracyjnego, który uprawomocnił się w dniu 23 lutego 2021 r. Organ wskazał, że co do zasady jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku. Jednakże przepis art. 153 p.p.s.a. przewiduje istotne odstępstwo od tej zasady. Mianowicie organ nie jest związany oceną prawną wyrażoną przez sąd w wyroku, jeżeli istotnej zmianie uległ stan prawny.

Powyższe zezwala organowi na uchylenie się od restrykcyjnych skutków art. 153 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2014 roku sygn. akt II FSK 1276/12 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2014 roku sygn. akt I GSK 1233/12). KWP w Krakowie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekał przed dniem wejścia w życie zacytowanych powyżej zmian ustawowych. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną do tych zmian ustawowych w uzasadnieniu swojego wyroku się odniósł stwierdzając, że: "(...) organ, ponownie rozpoznając sprawę, będzie zobowiązany ocenić na ile wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do konieczności wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy według korzystniejszego przelicznika wynikającego z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i jego wypłaty, wobec zmienionego stanu prawnego (ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2020 r. poz. 1610) zachowują walor związania w rozumieniu art. 153 p.p.s.a."

W ocenie organu odwoławczego, zastosowanie się zatem do wykładni art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu zaprezentowanym w wymienionym wyroku wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stanowiłoby naruszenie art. 6 k.p.a. Organ zaznaczył, że nie dysponuje kompetencją do oceny zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej treści przepisów rangi ustawowej. Dnia 1 października 2020 r. został wyposażony w materialnoprawne przepisy umożliwiające rozpoznanie wszystkich spraw o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy obejmującym każdy mogący się pojawić stan faktyczny. Ocena tego, czy sposób postępowania organu polegający na uchyleniu się w niniejszej sprawie od skutków art. 153 P.p.s.a. znajduje uzasadnienie prawne, należy do sądu, który zweryfikuje legalność decyzji wydanej po wejściu w życie ustawy o szczególnych rozwiązaniach.

Na powyższą decyzję A. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając jej:

1. 1) naruszenie art. 153 i 170 p.p.s.a., poprzez uchybienie powadze rzeczy osądzonej i wskazaniom zawartym w wiążącym organ uzasadnieniu prawnym, dla załatwienia sprawy wyrównania ekwiwalentu po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, prawomocnemu i merytorycznemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 listopada 2019 r. do sygnatury akt III SA/Kr 826 /19, co do którego to Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 lutego 2021 r. do sygnatury akt III OSK 2302/21 oddalił skargę kasacyjną Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie, jako całkowicie niezasadną i uchybiającą w zakresie sprawy wprost art. 190 Konstytucji oraz powszechnie wiążącego wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego, wyjaśniając przy tym skutki wyroku, ewentualne istnienie w obiegu prawnym normy prawa nie zmienionej wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego po takim wyroku negującym od daty wydania normę prawa materialnego ustawy zwykłej, oraz obowiązek w takim przypadku, obciążający w szczególności sądy do zastosowania wyroku i jego oceny prawnej i wskazań, a nie zakwestionowanej normy ustawowej;
2. 2) naruszenie art. 190 Konstytucji, poprzez nie zastosowanie tegoż przepisu i do tego przepisu ustawy zasadniczej, oraz powszechnie obowiązującego i wiążącego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w zakresie powagi takim wyrokiem osądzonej, oraz wykładni prawnej i wskazaniom jak sprawy ekwiwalentu, a w tym ich wyrównania wobec stwierdzenia niezgodności z ustawą zasadniczą od daty jej wprowadzenia do obiegu prawnego zapisu w ustawie o Policji określający niezgodnie z Konstytucją i zasadą celowości należność za jeden dzień urlopu wypoczynkowego, w wymiarze 1/30 uposażenia miesięcznego należnego funkcjonariuszowi Policji;
3. 3) nieprawidłowe i niedopuszczalne zastosowanie w sprawie art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) w sytuacji, gdy rzeczony przepis i ta ustawa w sprawie strony nie posiada zastosowania, na co wskazuje zakres czasowy jej regulacji, zakreślający jej zastosowanie dla spraw funkcjonariusz zwolnionych po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, oraz uchybienia w zastosowaniu tej normy prawnej dla podstawy odmowy wyrównania ekwiwalentu, gdy przedmiotowa norma prawa uchybia wprost wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego, co w konsekwencji musi prowadzić do odmowy jej zastosowania, oraz w okolicznościach, w których odwołanie się z ustawy nastąpiło do nieistniejącej już w obiegu prawnym zakwestionowanej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego jako uchybiającej ustawie zasadniczej normie zapisu w art. 115 a ustawy o Policji, bezspornie zastąpionej w zakresie wyliczenia należnego ekwiwalentu w związku z wyrokiem tegoż Sądu Prawa, wskazanymi w uzasadnieniu normami prawa materialnego, wskazując równocześnie, iż ekwiwalent nie stanowiący kwoty, jaką by funkcjonariusz otrzymał, w razie wykorzystania urlopu w naturze, nie odpowiada konstytutywnej zasadzie celowości takiegoż ekwiwalentu pieniężnego.

Skarżący wniósł o wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obiegu prawnego.

W odpowiedzi na skargę KWP w Krakowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1530/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przypomniał, że wyrokiem z dnia 8 listopada 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 826/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...]r. nr [...]oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (decyzje odmawiające przeliczenia ekwiwalentu zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego). W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wskazano w szczególności, że: "Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy Policji uwzględnią przedstawioną (...) ocenę prawną, stosownie do art. 153 p.p.s.a., w szczególności mając na względzie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji (policjant zwalniany ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby, przyznany za pracę ponad wymiar, otrzymuje ekwiwalent pieniężny) i dokonają wyliczenia i wypłaty skarżącemu części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (pracownikowi przysługuje prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów oraz maksymalnych norm czasu pracy) i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z 23 lutego 2010 r., sygn. K 1/08 (OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 14), zgodnie z którym prawo to gwarantowane jest w art. 66 ust. 2 Konstytucji w sposób bezwarunkowy, a rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi konieczny substytut otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlop".

Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając skargę kasacyjną od powyższego wyroku, nie podzielił poglądu organu o niemożności zastosowania art. 115a ustawy o Policji w jego brzmieniu określonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, ani poglądu organu, że orzeczenie to z uwagi na jego zakresowy charakter nie podlegało stosowaniu, lecz było skierowane wyłącznie do ustawodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł jednak, że pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że do "wyceny" 1 dnia roboczego i wyliczenia kwoty należnej do dnia 1 lipca 2019 r., należy przyjąć trzymiesięczny "okres rozliczeniowy", o którym mowa w art. 33 ust. 3 w związku z art. 33 ust. 2 ustawy o Policji (zmiana z 1 lipca 2019 r. – Dz. U. z 2019 r., poz. 1635) – nie jest prawidłowy. Naczelny Sąd Administracyjny dodał, że organ, ponownie rozpoznając sprawę, będzie zobowiązany ocenić na ile wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do konieczności wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy według korzystniejszego przelicznika wynikającego z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i jego wypłaty, wobec zmienionego stanu prawnego (ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) zachowują walor związania w rozumieniu art. 153 p.p.s.a.

WSA wskazał, że w niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że wobec zmiany stanu prawnego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w powołanych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i Naczelnego Sądu Administracyjnego utraciły moc wiążącą. Sąd I instancji tego stanowiska organów nie podzielił; w ocenie WSA doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a.

W ocenie Sądu I instancji wejście w życie w dniu 1 października 2020 r. nowelizacji ustawy o Policji nie pozwala na przyjęcie, że w realiach niniejszej sprawy doszło do zmiany stanu prawnego, która uzasadniałyby odstąpienie od zastosowania zapadłych w tej sprawie wyroków. Aktualne bowiem pozostają w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego rozważania prawne zawarte w odnośnych wyrokach, a przede wszystkim wynikające z nich wskazania. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw: "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r." Jak stanowi zatem powołany przepis ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a nie w wysokości wynikającej z przepisów ww. ustawy.

Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym oznacza, że ustawodawca nie powtórzył niekonstytucyjnych przepisów tej ustawy wbrew wyrokowi TK z dnia 30 października 2018 r. i nie nakazał stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organy w przedmiotowej sprawie oznaczałoby istnienie zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności", które polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne (K. Kos, O pojęciu wtórnej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego 2018, nr 2 (42), s. 21).

Oznaczałoby to, że ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą również ustawodawcę. Zdaniem Sądu I instancji, zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny, jak również ustawodawca w uzasadnieniu projektu ww. nowelizacji ustawy o Policji dokonanej ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. Projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, w którym Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Druk sejmowy IX 432 – s. 2, 13 i 14).

Wyrok Trybunału usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 115a ustawy o Policji w ww. zakresie, na mocy art. 190 Konstytucji RP. Dlatego zarówno sądy, jak i organy administracji publicznej, w tym organy Policji, winny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ww. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach zgodnie z Konstytucją RP.

Mając powyższe na uwadze WSA stwierdził, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go według zasad podanych w ustawie o Policji, w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem TK z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). W rezultacie w realiach niniejszej sprawy, w której skarżący został zwolniony z Policji z dniem 10 kwietnia 2017 r. (a zatem przed 6 listopada 2018 r.), do oceny zasadności żądania o ponowne przeliczenie ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy zastosowanie znajduje przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. i ukształtowanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, w rezultacie w pełni aktualne pozostają wskazania zawarte wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 826/19 i w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2302/21.

W niniejszej sprawie nie doszło bowiem do zmiany elementów decydujących o powstaniu sprawy administracyjnej, w postaci: okoliczności faktycznych sprawy, a także norm prawnych stanowiących podstawę orzekania przez organy administracji publicznej i nadal, tak jak to miało miejsce w czasie wydania ww. wymienionych wyroków, ocena sytuacji skarżącego powinna zostać dokonana z zastosowaniem poprzednio obowiązującego art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. oraz treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji.

Od powyższego wyroku KWP w Krakowie, reprezentowany przez radcę prawnego wywiódł skargę kasacyjną, zarzucając mu:

1. I. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - art.145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 153 p.p.s.a. - poprzez uznanie, że organ naruszył wyrażoną w art. 153 p.p.s.a. zasadę związania oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2019 roku sygn. akt III SA/Kr 826/19, co do którego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 23 lutego 2021 roku sygn. akt III OSK 2302/21, podczas gdy orzeczenie to oraz uchylona nim decyzja administracyjna wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji zostały wydane w innym stanie prawnym, który uległ następnie zmianie z dniem 1 października 2020 roku tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach, a decyzje uchylone obecnie zaskarżonym wyrokiem zostały wydane w tym nowym stanie prawnym;
2. II. naruszenia prawa materialnego:
3. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2021r. poz. 1882) w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach - poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w stanie prawnym określonym cytowanymi przepisami na dzień wydania zaskarżonej decyzji, organ był zobowiązany do wyrównania świadczenia należnego skarżącemu na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, podczas gdy z mocy ustawy ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy nabyty przed dniem 6 listopada 2018 roku winien być ustalany na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a to w odniesieniu do A. K. zostało zrealizowane w związku ze zwolnieniem ze służby z dniem 10 kwietnia 2017 r. poprzez wypłatę ekwiwalentu w wysokości określonej przepisem art.115a ustawy o Policji w brzmieniu wówczas obowiązującym;
4. 2. art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 2, art.81 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię, wynikającą z pominięcia art. 81 Konstytucji RP, co doprowadziło do uznania, że organ jest zobowiązany do rekonstruowania normy prawnej art.115a ustawy o Policji w sposób zgodny z wyrokiem

Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 w celu realizacji prawa gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, pomimo zastrzeżenia w art. 81 Konstytucji RP, iż prawa tego można dochodzić w granicach określonych w ustawie oraz pomimo określenia przez ustawodawcę w odniesieniu do art. 115a ustawy o Policji, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy nabyty przed dniem 6 listopada 2018 r. winien być ustalany na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.

Wobec podniesionych zarzutów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie oddalenie skargi A. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie nr [...] z dnia [...]r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Alternatywnie wniósł o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego zadanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/20: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących służb mundurowych nadzorowanych przez Ministra Właściwego do spraw Wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020r. poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych przed dniem 6 listopada 2018 r., jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. "

Jednocześnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. organ złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesione zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Z powyższego przepisu wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1812/18, wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie wystąpiła.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć o na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została sporządzona w oparciu o obie z ww. podstaw. Jednakże przed odniesieniem się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o zawieszenie postępowania okazał się bezprzedmiotowy bowiem postanowieniem z dnia 15 lutego 2024 r., sygn. akt P 7/21 Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie w sprawie pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 P.p.s.a. Stosownie do art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Pomimo użycia w treści przywołanego powyżej przepisu sformułowania "orzeczenie", chodzi w nim nie tylko o sentencję, lecz także o uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. To w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, tj. ustalenie, co wziął pod uwagę sąd, uwzględniając wniesioną skargę lub oddalając ją. Oceny te są zawsze rezultatem konstruowania tzw. zwrotów stosunkowych o zgodności/niezgodności z normą prawną zaskarżanych aktów lub czynności organów administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1391/22; a także: T. Woś, Komentarz do art. 153 [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016).

Na gruncie przedmiotowej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz Naczelny Sąd Administracyjny uprzednio rozpoznający złożoną skargę oraz skargę kasacyjną, konsekwentnie zaznaczały, że przepis art. 115a ustawy o Policji zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W rezultacie Sądy te słusznie przyjęły, że przysługiwanie prawa do ekwiwalentu pieniężnego za urlop należy rozpatrywać bez tej części przepisu, który ustala wysokość ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.

Stanowisko takie wielokrotnie wyrażane było również na gruncie utrwalonego już orzecznictwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 2816/21; z 11 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 4711/21).

W tym stanie rzeczy jako trafne jawi się stanowisko Sądu I instancji, że na gruncie przedmiotowej sprawy chodzi o taką zmianę stanu prawnego, będącego podstawą oceny prawnej dokonanej przez Sądy Administracyjne w uprzednio zapadłych w przedmiotowej sprawie wyrokach, która nie powoduje, że dotychczasowy pogląd Sądów stał się nieaktualny.

Oceny tej Sąd I instancji trafnie dokonał na skutek wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wskazując, że przepis ten odnosi się w istocie do zasad ustalania tego ekwiwalentu, a nie do obliczania jego wysokości. Słusznie też zauważył Sąd I instancji, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, z jednoczesnym uwzględnieniem stanowiska Trybunału co do wysokości tego ekwiwalentu, wskazanego w tym wyroku. Aktualne zatem pozostają w stosunku do policjanta zwolnionego ze służby przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego rozważania prawne zawarte w ww. wyrokach, a przede wszystkim wynikające z nich wskazania co do dalszego postępowania. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 P.p.s.a. nie może odnieść zamierzonego skutku.

Istota problemu w rozpoznawanej sprawie oraz podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego sprowadza się w zasadzie do wykładni art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej i ustalenia zakresu jego obowiązywania w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 6 listopada 2018r. poz. 2102). Powyższy problem był już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym m.in. w wyrokach z dnia 14 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 2666/22 i z dnia 11 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 2412/22 oraz. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela argumentację przedstawioną w ww. orzeczeniach i uznaje, że jest ona adekwatna także do stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że w pojęciu "zasad", o których mowa w tym przepisie nie mieści się "wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu", o którym mowa w art. 115a ustawy o Policji, a zatem, że przepis ten nie dotyczy wysokości samego współczynnika (1/30 czy 1/21 "miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym"). Dotyczy on wyłącznie "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy", przez które to zasady należy rozumieć normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Pogląd taki wyrażony został już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki: z dnia 2 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 5130/21, z dnia 20 października 2023 r., sygn. akt III OSK 5441/21 czy z 10 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 5193/21) i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni go podziela.

Do takiego wniosku uprawnia bowiem analiza całości regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w szczególności z uwzględnieniem jego zdania drugiego, a także analiza systemowa rozwiązań prawnych odnoszących się do zasad ustalania urlopu przyjętych w ustawie o Policji.

Przepis art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach stanowi, że art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. "Ustawą zmienianą w art. 1" ustawy nowelizującej, do której odsyła art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, jest ustawa o Policji.

W okolicznościach sprawy i dla wykładni ww. przepisu istotne jest jego zdanie drugie, w którym odwołano się do "zasad" ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanych wcześniej orzeczeń, przy interpretacji tych zasad należy uwzględnić zarówno charakter ekwiwalentu jako świadczenia równoważnego za niewykorzystany urlop, na co zwracał uwagę Trybunał w uzasadnieniu wyroku z 30 października 2018 r., K 7/15, jak i doktrynalne i orzecznicze rozumienie pojęcia "zasad". Zwrócił też uwagę, że w treści art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią art. 115a ustawy o Policji, stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach o "stosowaniu art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 o ustalaniu ekwiwalentu: "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.", a tym samym rozróżniając sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania, a ustawa o Policji w swojej treści zawiera zarówno unormowania dotyczące zakresu publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, jak i unormowania wskazujące na sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i jego wypłaty.

Wobec powyższego należy przyjąć, że pojęcie: "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, obejmuje normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady te wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne, przy czym – na tle treści art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach – będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik.

Normatywnym źródłem publicznego prawa podmiotowego do "określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów" jest art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, który dodatkowo stanowi, że: "maksymalne normy czasu pracy określa ustawa". Prawo to traktowane jest jako gwarantowane w sposób bezwarunkowy, a skoro rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi konieczny substytut otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlopu (por. wyrok TK z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. K 1/08 (OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 14)), to również konstytucyjne gwarancje prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop mają charakter bezwarunkowy. Zawsze, gdy pracownikowi (funkcjonariuszowi) przysługuje urlop w rozumieniu art. 66 ust. 2 Konstytucji, musi mieć również subsydiarną możliwość otrzymania stosownego ekwiwalentu, jeśli tego urlopu nie wykorzysta (zob. wyrok z 15 kwietnia 2014 r., sygn. SK 48/13, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 40).

Rozstrzygające są w tym zakresie unormowania ustawowe, zgodnie bowiem z treścią art. 80 Konstytucji RP praw określonych m.in. w art. 66 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie.

Z art. 33 ust. 1 ustawy o Policji od chwili jej wejścia w życie w dniu 10 maja 1990r. wynika, że czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Zakres prawa do urlopu był w okresie obowiązywania ustawy o Policji normowany według różnych zasad, przy czym gdy chodzi o wymiar urlopu jako determinantę zasad ustalania stosownej, tj. ekwiwalentnej należności pieniężnej za niewykorzystany urlop, wyodrębnić można dwa okresy podlegające różnych zasadom ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Pierwszy okres to okres od wejścia w życie ustawy o Policji do 19 października 2001 r., tj. do dnia wejścia w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084). W tym okresie wymiar urlopu wypoczynkowego wynosił 30 dni kalendarzowych (art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie do tego czasu (od 24 maja 2001 r.), z treści art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji wynikało, że "Zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 1), a "W zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 112 ust. 3" (ust. 3).

Z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "Policjant zwolniony ze służby na podstawie art. 38 ust. 4 i art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 3-6 oraz ust. 3 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy nie wykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe".

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie rozumiane jako normy prawne określające zakres prawa do należności pieniężnej za niewykorzystany urlop będący opartą na kryterium ekwiwalentności konsekwencją norm prawnych określających zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, to dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 30 dni kalendarzowych, a zatem mógł również obejmować dni wolne od pracy. Z takimi zasadami ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop powinny być skorelowane normy określające sposób obliczenia wysokości tego ekwiwalentu i jego wypłaty. W omawianym okresie norm takich ustawodawca nie wprowadził, co jednak nie uniemożliwiało wyliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego w oparciu o powyższe zasady jego ustalania.

Drugi okres to okres od 19 października 2001 r., tj. od dnia wejścia w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084). Od tego dnia wymiar urlopu wypoczynkowego wynosi 26 dni roboczych (znowelizowany art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie od tego dnia obowiązywał znowelizowany art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji (do 1 lipca 2019 r.), zgodnie z którym "Zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 2), a "W zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w art. 112 ust. 3, albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1" (ust. 3).

Zarazem ze znowelizowanego art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "Policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4 ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3" (art. 114 podlegał potem dalszym nowelizacjom). Z tym samym dniem, tj. 19 października 2001 r. zaczął obowiązywać dodany do ustawy o Policji art. 115a, zgodnie z którym: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym".

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie należy zatem rozumieć jako dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 26 dni roboczych. Zasad tych nie zmieniała nieskorelowana z nimi norma zawarta w cytowanym art. 115a ustawy o Policji, która właśnie z powodu braku tej korelacji została wyeliminowana z porządku prawnego z dniem wejścia w życie, tj. z 6 listopada 2018 r., wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15, zgodnie z którym "Art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego potwierdza zatem stanowisko będące wynikiem wykładni przepisów prawa, której dokonywanie leży w kompetencjach podmiotów stosujących prawo, w tym organów administracji publicznej i sądów administracyjnych.

Biorąc zatem pod uwagę, że przed 6 listopada 2018 r. do ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop miały zastosowanie różne zasady – odmienne przed i po 19 października 2001 r., treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie budzi wątpliwości z językowego, aksjologicznego (celowościowego) i systemowego punktu widzenia, jeśli będzie odczytywana jako norma nakazująca stosowanie odmiennych - ze względu na wymiar urlopu w różnych okresach obowiązywania ustawy o Policji - zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Okoliczność, że od 1 października 2020 r. istnieje w polskim porządku prawnym norma zawarta w art. 115a ustawy o Policji (art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej), zgodnie z którym: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym" nie ma wpływu na charakter tych zasad.

Regulacja ta określająca sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest niewątpliwie skorelowana z zasadami ustalania tej należności pieniężnej obowiązującymi od 19 października 2001r. i ułatwia proces ich obliczania od 1 października 2020 r., a także – zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w sprawach "dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.". Brak objęcia zakresem obecnej treści art. 115a ustawy o Policji pozostałego okresu obowiązujących od 19 października 2001 r. zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a także treść zdania trzeciego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z którym "Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r." nie wyłączają tych zasad, nie mogą też czynić niewykonalnym prawa do ekwiwalentu ustalanego według tych zasad, tak jak brak analogicznej regulacji nie uniemożliwiał obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przed 19 października 2001 r. Wysokość tego ekwiwalentu obliczana z uwzględnieniem zasad obowiązujących od 19 października 2001 r. powinna uwzględniać ustawowy wymiar 26 dni kalendarzowych urlopu od tego dnia, a także istotę corocznego płatnego urlopu i istotę ekwiwalentności, tj. okoliczności, które akcentował Trybunał Konstytucyjny w motywach wyroku z 30 października 2018 r., K 7/15, stwierdzając, że "Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy.

Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji".

Przedstawiona zatem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, że w pojęciu "zasad" ustalania ekwiwalentu nie mieści się "wysokość ekwiwalentu za jeden dzień niewykorzystanego urlopu" jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowa.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., w związku z art. 66 ust. 2 i art. 81 Konstytucji RP, a w konsekwencji błędnego uznania, iż organ jest zobowiązany do rekonstruowania normy prawnej art. 115a ustawy o Policji w sposób zgodny z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15 w celu realizacji prawa gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, pomimo zastrzeżenia określonego w art. 81 Konstytucji RP. Wbrew argumentacji organu, określona w art. 81 Konstytucji RP reguła dochodzenia w granicach określonych w ustawie praw określonych w art. 65 ust. 4 i 5, art. 66, art. 69, art. 71 i art. 74-76 Konstytucji RP, nie może być w ten sposób rozumiana, że podmiot uprawniony nie może dochodzić konstytucyjnego prawa chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie mu należnym. Skoro Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjny art. 115a ustawy o Policji tylko w części oznacza to, że w systemie prawnym pozostała norma prawna gwarantująca konstytucyjne prawo do ekwiwalentu, wskazująca podstawę wymiaru i prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał wprost wskazał sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego. Zastosowanie zatem innego przelicznika stanowiącego podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop niż wskazany w powyższym wyroku prowadzi do uznania, że działanie organu jest niezgodne z prawem.

Ze wskazanych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.