Uzasadnienie
Wyrokiem z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 496/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.S. (dalej: "skarżący") na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Sądownictwa (dalej: "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – oddalił skargę.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Skarżący w piśmie z 18 maja 2019 r. zwrócił się do organu o udostępnienie, w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 z późn. zm. – dalej: "u.d.i.p."), informacji na temat łącznej kwoty wydatków Krajowej Rady Sądownictwa (dalej: "KRS") i Biura KRS w 2018 r. oraz wydatków zaplanowanych na 2019 r., średniorocznej liczbie pracowników tego organu oraz kwoty ich wynagrodzeń, faktycznej liczbie pracowników Biura KRS i kwot ich miesięcznego wynagrodzenia w kwietniu 2019 r., a także wysokości wynagrodzenia rocznego poszczególnych członków KRS z tytułu bycia jej członkiem (otrzymanego w 2018 r. oraz zaplanowanego w roku 2019 r.), wskazanie nazw innych pracodawców, z którymi członkowie KRS pozostają w stosunku pracy.
W odpowiedzi na wniosek, w piśmie z 6 czerwca 2019 r. (nadanym w placówce pocztowej operatora pocztowego w tym samym dniu) organ poinformował skarżącego, że: 1) łączna kwota wydatków KRS i Biura KRS w 2018 r. wynosiła 12.831.703,02 zł. W ustawie budżetowej na rok 2019 r. wydatki KRS zostały zaplanowane w kwocie 16.099.000 zł. Średnia liczba pracowników Biura w 2018 r. to 61 osób, wypłacono im tytułem wynagrodzenia łącznie 4.768.922,27 zł. Na dzień 30 kwietnia 2019 r. w Biurze jest zatrudnionych 75 osób, a ich łączne wynagrodzenie w kwietniu 2019 r. wynosiło 411.739,51 zł;
2) zgodnie z art. 26 pkt 1 ustawy z 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa, członkowie KRS w związku z pełnieniem obowiązków w Radzie otrzymują diety za każdy dzień udziału w posiedzeniach plenarnych i innych pracach Rady w wysokości 20% podstawy ustalenia wynagrodzenia zasadniczego sędziego, o której mowa w art. 91 § 1c ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 52 z późn. zm.). W 2018 r. wysokość diety każdego z członków KRS za każdy dzień udziału w jej pracach wynosiła 844,14 zł. W 2018 r. KRS z tytułu wypłaty należnych diet poniosła wydatki w kwocie 1.747.606,56 zł. W 2019 r. wysokość diety członka KRS wynosi 902,44 zł. (na ten cel w 2019 r. zaplanowano ok. 2.200.000 zł.). Aktualny skład KRS jest zamieszczony na stronie internetowej KRS i w Biuletynie Informacji Publicznej KRS. Organ dodał, że nie dysponuje informacjami na temat innych pracodawców, z którymi członkowie KRS pozostają w stosunku pracy lub czy pobierają emeryturę lub inne świadczenia z tytułu osiągnięcia wieku lub z powodu stanu zdrowia.
Skarżący w dniu 27 czerwca 2019 r. wniósł do WSA skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu jego wniosku z 18 maja 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do rozpoznania wniosku, stwierdzenia jego rażącej bezczynności w rozpoznaniu wniosku, przyznania sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim oraz zawiadomienia właściwych organów o istotnych naruszeniach prawa przez organ.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że w ustawowym, czternastodniowym terminie, liczonym od dnia otrzymania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, udostępnił skarżącemu informacje objęte jego wnioskiem z 18 maja 2019 r.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku WSA w pierwszej kolejności stwierdził, że poza sporem pozostaje, iż Przewodniczący KRS, jako organ władzy publicznej jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, jak również, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną.
WSA wskazał, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do KRS w dniu 23 maja 2019 r., natomiast organ - zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, udostępnił ją skarżącemu w piśmie z 6 czerwca 2019 r. (z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismo zostało wysłane na adres zamieszkania skarżącego w dniu 6 czerwca 2019 r. za pośrednictwem Poczty Polskiej S.A za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, skarżący pokwitował zaś jego odbiór w dniu 28 czerwca 2019 r.). Zachowany więc został termin 14 dni o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zdaniem WSA, organ zgodnie z treścią wniosku, odpowiedział na wszystkie zadane przez skarżącego pytania.
W przedstawionych okolicznościach faktycznych i prawnych, nie jest więc uzasadnione zapatrywanie skarżącego, że organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu jego wniosku z 18 maja 2019 r., a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że pismo organu z 6 stycznia 2019 r. stanowiące odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony przez skarżącego 18 maja 2019 r. zawiera wszystkie informacje, o które wnioskował skarżący, a do których udostępnienia zobowiązany był organ w trybie u.d.i.p.,
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, iż udzielenie informacji publicznej o łącznej kwocie wypłaconych pracownikom KRS wynagrodzeń stanowi informację publiczna wnioskowaną przez skarżącego dotyczącą wynagrodzeń poszczególnych pracowników KRS,
- 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na nieuwzględnieniu całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności twierdzeń skarżącego dotyczących zakresu żądanej przez niego informacji publicznej,
- 4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., polegające na niezastosowaniu tego przepisu i oddaleniu skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności oraz do zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej w zakresie żądanym przez skarżącego,
- 5) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 2 p.p.s.a., polegające na niezastosowaniu tego przepisu, co skutkowało brakiem przyznania przez WSA od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej zgodnie z wnioskiem skarżącego w sytuacji, gdy istniały podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącego w tym zakresie w związku z zaistniałą bezczynnością organu,
- 6) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 – dalej: k.p.a.) polegające na niezastosowaniu tych przepisów, nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego i w konsekwencji oddaleniu skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia wobec braku udzielenia przez organ informacji publicznej w całkowitym zakresie zgodnym z wnioskiem skarżącego z 18 maja 2019 r., co pozbawiło skarżącego działającego w dobrej wierze, w oparciu o zaufanie do organów administracji publicznej, dostępu do wnioskowanej przez niego informacji publicznej,
- 7) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w tym braku udzielenia informacji publicznej w zakresie kwot wynagrodzeń poszczególnych członków KRS z uwzględnieniem ich statusu pracowniczego,
- 8) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne jego zastosowanie i oddalenie skargi.
Wobec powyższego skarżący wniósł o uwzględnienie skargi na bezczynność oraz orzeczenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie częściowego rozpatrzenia wniosku skarżącego z 18 maja 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej w zakresie, w którym nie została ona udostępniona, a także przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021 r. poz. 2095 ze zm.).
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Obowiązkiem sądu pierwszej instancji jest kontrola rezultatów postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ, w tym zebrania w aktach sprawy wszelkich dowodów dla oceny m.in. tego, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Do postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jako ustawa szczególna, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej.
Wobec tego, to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy tej ustawy tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć stosowanie przepisów tego Kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. W konsekwencji, w sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego nie może opierać się na naruszeniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o postępowaniu dowodowym. Podmiot zobowiązany prowadzi czynności procesowe stanowiące postępowanie wyjaśniające. Bez tych czynności nie byłaby możliwa ocena, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Czynności te, chociaż nie są oparte o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące postępowanie dowodowe, podlegają kontroli sądu administracyjnego w ramach stosowania art. 133 § 1 p.p.s.a. Tym samym zarzut nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej można opierać na naruszeniu art. 133 § 1, a także art. 141 § 4 p.p.s.a.
Oceniając podstawę faktyczną wydanego przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia o zarzucanej Przewodniczącemu KRS bezczynności, należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że w ogóle nie doszło do zweryfikowania, czy Przewodniczący KRS udostępnił informację publiczną w zakresie adekwatnym do treści wniosku z 18 maja 2019 roku. Część zważająca uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, poza uwagami o charakterze ogólnosystemowym, koncentruje się wyłącznie na tym, czy Przewodniczący KRS w terminie zakreślonym treścią art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udzielił odpowiedzi na wniosek dostępowy. Zasadnicze znaczenie na gruncie niniejszej sprawy ma natomiast ustalenie, czy udzielona przez Przewodniczącego KRS odpowiedź na wniosek jest kompletna. Do tej kwestii WSA w ogóle się nie odniósł. Wniosek dostępowy skarżącego z 18 maja 2019 roku (data wpływu: 23 maja 2019 roku) jest treściowo złożony i dotyczy udostępnienia wielu informacji.
Niewątpliwie pismo Przewodniczącego KRS z 6 czerwca 2019 roku stanowi odpowiedź na wniosek skarżącego z 18 maja 2019 roku. Rozstrzygnięcie wniesionej w niniejszej sprawie skargi na bezczynność wymagało zatem przeanalizowania nie tylko tego, czy w terminie przewidzianym treścią art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Przewodniczący KRS załatwił wniosek skarżącego, ale również i tego, czy uczynił to w sposób kompletny, a więc czy udostępnił wszystkie informacje publiczne, o jakie wystąpił skarżący. Skarżący konsekwentnie twierdzi, że Przewodniczący KRS nie udostępnił informacji publicznej dotyczącej kwot wynagrodzeń pracowników Biura KRS oraz otrzymanych wynagrodzeń (dochodu, przychodu) rocznych, poszczególnych członków KRS.
Sąd pierwszej instancji przedmiotowej kwestii nie wyjaśnił i nie poddał ocenie w kontekście normatywnych podstaw konstrukcyjnych skargi na bezczynność. Z tej przyczyny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za zasadny.
Nie można natomiast podzielić pozostałych zarzutów skargi. W kontekst opisanego wyżej uchybienia nie wpisuje się zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Na obecnym etapie nie można zarzucić WSA, że wbrew treści powołanego przepisu nie dostrzegł z urzędu naruszeń prawa, których dopuścił się Przewodniczący KRS. Oceny prawne w tej materii zostaną sformułowane przez WSA w ponownie prowadzonym postępowaniu.
Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Powołane przepisy na rożnych poziomach systemowych konstruują publiczne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji nie naruszył tych przepisów, albowiem nie rozstrzygał ani o zakresie tego prawa, ani o tym, czy wnioskowane informacje stanowią informację publiczną. WSA przedwcześnie przyjął, że przysługujące skarżącemu prawo do informacji w zakresie wyznaczonym treścią wniosku z 18 maja 2019 roku zostało skonsumowane, albowiem żądane informacje publiczne zostały udostępnione. Uchybienia Sądu pierwszej instancji należy więc lokować w warstwie ustaleń faktycznych, a nie na gruncie stosowania przepisów prawa materialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Treść powołanego przepisu rozstrzyga o tym, jakie podmioty są zobowiązane do udostepnienia informacji publicznej. Powstały na gruncie niniejszej sprawy spór nie dotyczy tego, czy Przewodniczący KRS, jako adresat wniosku dostępowego, jest zobowiązany do jego rozpatrzenia w trybie przepisów u.d.i.p. Kwestia ta jest bezsporna i nie decydowała o negatywnym rozstrzygnięciu wniesionej skargi.
Konstruowanie zarzutu skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 149 § 1 pkt 1 i 3, i art. 151 p.p.s.a. jest z założenia wadliwe. Są to przepisy wynikowe, wyznaczające kompetencje orzecznicze sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi na bezczynność (art. 149 § 1 pkt 1 i 3), bądź jej oddalenia (art. 151). Kwestionując wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego nie można opierać się wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów kształtujących formułę sentencji orzeczenia. Zawarte w wyroku rozstrzygnięcie o zasadności wniesionej skargi jest zawsze następstwem dokonanej przez sąd weryfikacji legalności działania organu administracji publicznej. Z tych względów zarzut naruszenia przepisów kształtujących formułę tego rozstrzygnięcia musi być zawsze powiązany z zarzutem naruszenia przepisów, w oparciu o które sąd tą weryfikację przeprowadził. Zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3, i art. 151 p.p.s.a. poza wskazaniem na to, że w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną sąd pierwszej instancji wydał wadliwe rozstrzygnięcie niczego nie wyjaśnia, a w szczególności nie wykazuje, na czym autor skargi kasacyjnej opiera swoją ocenę.
Analogicznie należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a., który ustanawia kompetencję sądu do wymierzenia organowi grzywny lub do przyznania od organu na rzecz skarżącego kwoty pieniężnej. Kompetencja ta ma charakter akcesoryjny, co oznacza, że aktywuje się dopiero wówczas, gdy sąd uwzględni skargę na bezczynność. W niniejszej sprawie WSA oddalił skargę, a zatem nie mógł zastosować art. 149 § 2 p.p.s.a. i tym samym nie mógł go naruszyć.
Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił w całości zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Rozpoznając ponownie sprawę WSA uwzględni oceny prawne sformułowane w części zważającej niniejszego uzasadnienia, a w szczególności oceni, czy pismo Przewodniczącego KRS z 6 czerwca 2019 roku stanowi kompletną odpowiedź na wniosek dostępowy z 18 maja 2019 roku.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.