Uzasadnienie
Wyrokiem z 6 grudnia 2019 r., sygn. IV SAB/Wr 198/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.P. (dalej: "skarżący") na bezczynność Dyrektora [...] Centrum Kultury w C. (dalej: "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – oddalił skargę.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Pismem z [...] sierpnia 2019 r. skarżący zwrócił się do organu z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej: "kto z imienia i nazwiska prowadzi profil Facebook, Regionalnego [...] Kultury w C. Proszę o podanie funkcji i stanowiska".
W odpowiedzi w piśmie z [...] sierpnia 2019 r. organ stwierdził, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.
Pismem z [...] sierpnia 2019 r. skarżący wezwał organ do wykonania wniosku, wskazując, że informacja o oficjalnych profilach mediów społecznościowych gminnych jednostek organizacyjnych, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2-3 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. 2018 r., poz. 1330 z późn. zm., dalej: "u.d.i.p."). Ponadto skoro media te prowadzone są przez osoby opłacane ze środków publicznych i znajdują się tam treści zawierające komunikaty dotyczące spraw urzędowych, to tym samym informacje te dotyczą spraw publicznych.
W odpowiedzi organ w piśmie z [...] września 2019 r. poinformował, że odpowiedź na wniosek została udzielona w terminie 14 dni od dnia jego złożenia, i w dalszym ciągu pozostaje aktualne stanowisko wyrażone w tej odpowiedzi.
Skarżący wniósł do WSA skargę na bezczynność organu, zarzucając naruszenie art. 61 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2-3 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując przy tym, że wezwanie dotyczące wykonania wniosku, dotyczyło B. w C., a nie [...] Centrum Kultury.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że niewątpliwie wniosek skarżącego z [...] sierpnia 2019 r. został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Spór dotyczy tego, czy wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej.
W ocenie WSA trafna jest odpowiedź organu, że żądana informacja nie jest informacją publiczną.
WSA wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach ponoszenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Wykładni pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne" dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r., sygn. K 17/05, w którym stwierdził, że: "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędach, w ramach struktur władzy publicznej lub innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej".
W ocenie WSA osoba prowadząca profil na Facebooku nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu przedstawionym przez Trybunał Konstytucyjny i orzecznictwo sądowoadministracyjne. Nie podejmuje bowiem żadnych decyzji odnośnie wykonywania zadań publicznych. W szczególności nie jest takim zadaniem umieszczenie na profilu Facebooka informacji o działaniach, czy decyzjach władz lokalnych. Wykaz danych nawet dotyczących działalności publicznej władz lokalnych nie jest wykonywaniem zadań publicznych i podejmowaniem decyzji w określonych sprawach publicznych.
Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
- I. Naruszenie przepisów postępowania, a to:
- 1) art. 141 § 4, art. 151, art 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - przez nieustalenie przez WSA stanu prawnego dotyczącego stwierdzenia, czy wnioskowana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną, a odniesienie się wyłącznie do przesłanki ochrony prywatności osoby fizycznej, która nie była przedmiotom kontroli WSA, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, prowadząc do oddalenia skargi w całości,
- 2) art. 134 § 1 i 2 i art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 151 p.p.s.a. – przez rozstrzygnięcie sprawy przez WSA wykraczające poza granice przedmiotowej sprawy oraz na niekorzyść skarżącego, odnoszące się do zasadności ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej, w miejsce dokonania oceny, czy wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, prowadząc do oddalenia skargi w całości oraz pozbawienia skarżącego możliwości podważenia stanowiska dotyczącego przesłanki ograniczającej prawo dostępu do informacji publicznej.
- II. Naruszenie prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, powołując się przy tym na przesłanki ograniczające dostęp do informacji publicznej, zamiast na przepisy wyznaczające zakres przedmiotowy prawa do informacji, co doprowadziło do oddalenia skargi w całości.
W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez stwierdzenie, ze wnioskowana informacja stanowi informację publiczną oraz zobowiązanie organu do rozpatrzeniu wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA. W każdym przypadku skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021 r. poz. 2095 ze zm.).
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Zasadnicza wadliwość kwestionowanego skargą kasacyjną wyroku polega na niewłaściwym zastosowaniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Pozostałe zarzuty mają w istocie charakter wynikowy i stanowią konsekwencję błędnego założenia, że o tym, iż wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej decyduje fakt, że dotyczy prywatności osoby fizycznej.
Przedstawiona przez Sąd pierwszej argumentacja mająca uzasadnić przyjętą ocenę, że wnioskowana do udostępnienia informacja o tym, kto z imienia, nazwiska funkcji i stanowiska prowadzi profil Facebook [...] Centrum Kultury w C. nie stanowi informacji publicznej jest wadliwa. WSA nietrafnie przyjmuje, że taki wniosek można wyprowadzić z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Powołany przepis ustanawia systemowe ograniczenie w dostępie do informacji publicznej w sytuacji, gdy dotyczy ona prywatności osób fizycznych lub tajemnicy przedsiębiorcy. W oparciu o treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie można zatem budować argumentacji mającej uzasadnić, że objęte wnioskiem dostępowym informacje nie stanowią informacji publicznej, lecz co najwyżej, że dostęp do tych informacji podlega ograniczeniu. Mówiąc wprost, art. 5 ust. 2 u.d.i.p. może znaleźć zastosowanie wyłącznie po uprzednim przesądzeniu, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną.
Poczynione przez WSA uwagi dotyczące tego, czy osoba prowadząca Facebooka jest osobą pełniącą funkcję publiczną będą mieć znaczenie na etapie rozstrzygania o tym, czy wnioskowana informacja publiczna może zostać udostępniona, czy też dostęp do niej podlega ograniczeniu z uwagi na prywatność osoby fizycznej. Nie mogą natomiast stanowić argumentacyjnej bazy dla rozstrzygnięcia o zakwalifikowaniu wnioskowanych informacji, jako informacji publicznej.
Zastosowanie ograniczenia dostępowego przewidzianego treścią art. 5 ust. 2 zobowiązuje podmiot rozpoznający wniosek do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zasadność zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. będzie więc podlegała weryfikacji na etapie ewentualnej sądowoadministracyjnej kontroli tej decyzji. Formułowanie ocen prawnych w tym zakresie na etapie rozpatrywania skargi na bezczynność jest z założenia przedwczesne i tym samym wadliwe. Ocena, czy podmiot, do którego wpłynął wniosek dostępowy dopuścił się bezczynności powinna sprowadzać się wyłącznie do ustalenia, czy w narzuconym przepisami prawa terminie podjęto działania, których forma i treść realizuje wymogi przewidziane przepisami u.d.i.p.
WSA w swoim uzasadnieniu właściwie w ogóle nie skonfrontował treści wnioskowanej informacji z normatywnym paradygmatem kształtującym pojęcie informacji publicznej, wyrażonym treścią art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W konsekwencji nie wyjaśniono, czy wnioskowana informacja jest informacją publiczną. Oznacza to, że istota sprawy nie została wyjaśniona, co zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. – uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.
W kontekst opisanego uchybienia nie wpisuje się zarzut naruszenia art. 134 § 1 i 2 i art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie wyszedł poza granice sprawy zainicjowanej wniesioną skargą. Wydał rozstrzygnięcie w sprawie zarzucanej organowi bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej.
Negatywnej weryfikacji podlega również zarzut naruszenia art. 141 § 4, art. 151, art 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego – wyrok NSA z 29 listopada 2022 r., sygn. III OSK 6413/21. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie prawem wymagane elementy. Prawidłowość przedstawionych w nim ocen prawnych dotyczących kwalifikacji wnioskowanej informacji przez pryzmat przepisów u.d.i.p. nie może być weryfikowana w ramach rozpoznania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i powołanych z nim związkowo art. 151, art 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił w całości zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r. poz. 265 ze zm).