Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1671/19, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) dalej "p.p.s.a." oddalił skargę B. T. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z 15 maja 2019 r. nr BPRM.ZŚS.770.324.2018 (25) w przedmiocie renty specjalnej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a Sąd przyjmuje za własną argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Organ trafnie uznał brak wystąpienia przesłanek przyznania skarżącej świadczenia specjalnego. Art. 82 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "ustawą emerytalną", nie precyzje kryteriów przyznawania danego świadczenia o charakterze nadzwyczajnym. Oznacza to, że organ posiada kompetencję do ustalenia kategorii przypadków, gdy określone świadczenie należy przyznać. Zdaniem WSA w Warszawie, przypadkiem takim nie jest sytuacja skarżącej. Sytuacją szczególną, czy też nadzwyczajną, nie są trudności materialne i zdrowotne w następstwie doznanych wypadków przy pracy. Podobnie sytuacji takiej nie stanowi brak możliwości spłaty zaciągniętych kredytów.
Reasumując, jakkolwiek nie może ulegać wątpliwości trudna sytuacja życiowa skarżącej, to nie przywołała ona okoliczności, które mogłyby stanowić przesłankę uzyskania świadczenia przyznawanego tylko w przypadkach szczególnych.
Skargę kasacyjną złożyła B. T., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:
- a) art. 82 pkt 1 ustawy emerytalnej przez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ art. 82 pkt 1 omawianej ustawy przez błędne uznanie, iż sytuacja, w której znalazła się skarżąca nie jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" uzasadniającym przyznanie świadczenia specjalnego na podstawie ww. przepisu.
Ponadto B. T. zarzuciła naruszenie następujących przepisów postępowania:
- b) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo że organ administracyjny dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty B. T. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, za I jak i za II instancję.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że zwrot "szczególnie uzasadnione przypadki" ma szerszy zakres znaczeniowy, niż "szczególne zasługi, zwłaszcza w działalności politycznej, społecznej, gospodarczej, naukowej i kulturalnej". Może on obejmować także inne szczególne sytuacje i zdarzenia. Niejasne są przyczyny, dla których uznaje się, że jedynie wybitne osiągnięcia lub wystąpienie bliżej nieokreślonych zdarzeń losowych warunkuje przyznanie renty specjalnej. Dalej autorka skargi kasacyjnej podkreśliła, że posiadanie określonych, choć niewystarczających środków utrzymania, nie wyłącza możliwości przyznania "wyjątkowej" renty. Zasadniczą przesłanką jej przyznania są udokumentowane okoliczności wskazujące na szczególne zdarzenie o charakterze losowym. Zdarzenie to musi być oceniane tylko w skali danej sprawy.
W konsekwencji skarżąca, będąca osobą samotną i schorowaną, w podeszłym wieku, a także w złym stanie zdrowia, będąca osobą wyjątkowo skrzywdzoną przez los, spełnia przesłanki do otrzymania renty specjalnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Rady Ministrów wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako niemającej usprawiedliwionych podstaw. W jego ocenie Sąd pierwszej instancji dokonał całościowej oceny postępowania prowadzonego przez organ i prawidłowo stwierdził, że organ odwoławczy właściwie skonstatował brak wystąpienia w sprawie przesłanek dla przyznania wnioskodawczyni świadczenia specjalnego.
Pismem z 29 stycznia 2021 r. B. T. wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz o dopuszczenie dowodu z załączonego orzeczenia o niepełnosprawności skarżącej w stopniu znacznym. Wskazała, że Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. uchylił w całości orzeczenie wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w L. i przyznał skarżącej znaczny stopień niepełnosprawności.
Zarządzeniem z 19 października 2021 r. zwrócono się do Prezesa Rady Ministrów o udzielenie informacji, czy wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, organ wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Wskazać należy, że w myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19) w brzmieniu od 3 lipca 2021 r. (Dz. U. z 2021 poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Przewodniczący skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. W tej sytuacji Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne i za zgodą stron rozpoznał sprawę na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zarzut ten nie jest zasadny. Organ administracji zgodnie z art. 7 k.p.a. podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącej. Potwierdza to obszerna dokumentacja zgromadzona w trakcie przeprowadzonego postępowania dowodowego. Dodatkowo należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono, w jakim zakresie organ powinien uzupełnić postępowanie dowodowe.
W celu dokonania oceny sytuacji materialnej i życiowej skarżącej organ zwrócił się pismem z 14 grudnia 2018 r. do Wydziału Polityki Społecznej w [...] Urzędzie Wojewódzkim o ustalenie aktualnej sytuacji materialnej, zdrowotnej i rodzinnej skarżącej oraz nadesłanie stosownych informacji niezbędnych do rozpatrzenia sprawy. Organ zwrócił się także do skarżącej pismami z 26 listopada 2018 r., z 14 grudnia 2018 r., z 1 lutego 2019 r., z 5 lutego 2019 r. i z 1 marca 2019 r. z prośbą o wyjaśnienia w sprawie, nadesłanie wszelkich dokumentów potwierdzających okoliczności, które wskazują, że legitymuje się ona wybitnymi niepowtarzalnymi osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności, a w przypadku powoływania się na szczególne zdarzenie losowe o wykazanie i udokumentowanie wymaganego elementu wyjątkowości.
Zatem zdaniem NSA Prezes Rady Ministrów w myśl dyspozycji art. 77 § 1 k.p.a. w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenił czy okoliczności w sprawie zostały udowodnione (art. 80 k.p.a.). Wynikający z tej oceny stan faktyczny nie jest sporny w sprawie w szczególności zły stan zdrowia, zła sytuacja materialna i rodzinna skarżącej. Ten stan faktyczny został przyjęty przez organ za podstawę faktyczną jego rozstrzygnięcia.
Jak to trafnie podnosi organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, obowiązek organu wyjaśnienia okoliczności sprawy nie jest sprzeczny z zasadą, że ciężar dowodu ostatecznie spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Zaniechanie przedstawienia przez stronę dowodów, pomimo wezwania przez organ, wyłącza możliwość skutecznego podnoszenia zarzutu, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem wskutek naruszenia obowiązku organu wyjaśnienia okoliczności sprawy zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Na gruncie k.p.a. postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, ale rola organu w niniejszej sprawie była ograniczona tylko do oceny faktów, które przedstawiła skarżąca. W tych okolicznościach, skoro skarżąca nie wskazała innych jeszcze okoliczności potwierdzających jej uprawnienie do uzyskania renty specjalnej, to organowi nie można zarzucić, że naruszył zasady wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Prezes Rady Ministrów po zgromadzeniu stanowisk wnioskującej oraz dokumentów dotyczących jej sytuacji zdrowotnej i materialnej, przeprowadził szczegółową analizę zgromadzonych dokumentów w kontekście przesłanek o których mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Organ administracji w sposób szczegółowy przeanalizował stan faktyczny sprawy i odniósł się w szczegółowym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do okoliczności mających znaczenie w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosku skarżącej z pisma z 29 stycznia 2021 r. o dopuszczenie dowodu z orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z [...] listopada 2020 r. o zaliczeniu skarżącej do znacznego stopnia niepełnosprawności, ponieważ orzeczenie to zapadło nie tylko po wydaniu zaskarżonej decyzji ale i po wydaniu zaskarżonego wyroku. Tymczasem Prezes Rady Ministrów był zobowiązany do oceny wniosku skarżącej na podstawie okoliczności, które miały miejsce na dzień wydania decyzji. Natomiast Sąd pierwszej instancji tylko kontrolował zgodność z prawem tej decyzji i nie mógł brać pod uwagę okoliczności, które miały miejsce po wydaniu zaskarżonej decyzji. Ta ostatnia uwaga odnosi się również do Sądu kasacyjnego. Zatem zawnioskowany dowód nie miał znaczenia dla oceny zaskarżonego wyroku.
Za chybiony uznać należy też zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym to przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W odniesieniu do przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszelkie elementy uzasadnienia faktycznego tj. wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł i prawnego tj. wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności organ administracji odniósł się do podnoszonych przez skarżącą kwestii dotyczących sytuacji materialnej i zdrowotnej w kontekście kryteriów wskazanych przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 17 października 2006 r. Zatem za całkowicie niezasadne należy uznać twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że organ podjął decyzję w zakresie odmowy przyznania świadczenie specjalnego "[i]gnorując przeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego i dowodowego".
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, bowiem wbrew temu zarzutowi, Sąd prawidłowo zaakceptował stanowisko Prezesa Rady Ministrów, że sytuacja, w której znalazła się skarżąca nie jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem", uzasadniającym przyznanie jej świadczenia specjalnego na podstawie tego przepisu. Przepis art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS stanowi, że Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości sposób wykładni tego przepisu dokonany przez organ i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji. Przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej ma szczególny charakter. Przepis nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby renta lub emerytura mogła być przyznana w tym trybie.
W związku z tym każdy wniosek jest wnikliwie rozpatrywany i oceniany pod kątem występowania okoliczności, mogących uzasadniać potraktowanie sprawy w sposób szczególny. Zgodnie z przyjętymi zasadami postępowania, potwierdzonymi wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 17 października 2006 r. (sygn. akt P 38/05) oraz orzecznictwem sądów administracyjnych, świadczenie specjalne może być przyznane osobie legitymującej się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami i osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności, np. na niwie zawodowej, społecznej, artystycznej, sportowej, czy też politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczeń specjalnych sytuacja bytowa wnioskodawców brana jest pod uwagę, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium oceny. W przeciwnym wypadku świadczenia specjalne zastępowałyby świadczenia, przyznawane w ramach pomocy społecznej a to nie było zamiarem ustawodawcy przy stanowieniu art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej.
Przesłanką, mogącą mieć wpływ na przyznanie skarżącej świadczenia specjalnego, jest wystąpienie szczególnego zdarzenia losowego. Musiałoby być ono nadzwyczajne - mające element wyjątkowości w skali kraju. Wnioskodawczyni powołała się na wypadek przy pracy, stan zdrowia, trudną sytuację finansową, samotność i brak pomocy. Wskazany w niniejszym postępowaniu upadek w wyniku poślizgnięcia przez skarżącą w pracy jest bardzo częstym zdarzeniem losowym, zdarzenia takiego nie można więc zakwalifikować do mających charakter nadzwyczajny. Odmienna ocena spowodowałaby odejście od przyjętych zasad przyznawania świadczeń - w szczególnych, niepowtarzalnych przypadkach. Świadczenie specjalne, przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów, utraciłoby swój wyjątkowy charakter, stało by się świadczeniem o charakterze niemal powszechnym. Samo uwypuklanie przez skarżącą jej trudnej sytuacji materialnej, w dużej mierze wynikającej z pobierania niskiej renty i z obowiązku spłaty zaciągniętych kredytów, a także powoływanie się na stan zdrowia, bez wykazania przesłanek uzasadniających uznanie tej sytuacji za szczególną, w rozumieniu powołanego przepisu, nie daje podstawy do przyznania renty specjalnej.
Jak już podnosił Prezes Rady Ministrów świadczenia specjalne nie mają bowiem charakteru socjalnego, a ich przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osób wnoszących o takie świadczenia, nawet w sytuacji, gdy potrzeby te byłyby w pełni uzasadnione. Prezes Rady Ministrów, z uwagi na swoją ustrojową i systemową funkcję w konstytucyjnym systemie organów państwa, nie jest predestynowany ani uprawniony do przyznawania świadczeń osobom znajdującym się w trudnym położeniu, nie ma do tego ani podstaw, ani instrumentów. Zabezpieczanie potrzeb socjalno-bytowych znajdujących się w niedostatku osób pozostaje w gestii instytucjonalnej pomocy społecznej. Świadczenia specjalne przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów nie stanowią formy odszkodowania, zadośćuczynienia bądź rekompensaty za doznane krzywdy i cierpienia. Wielokrotnie potwierdzano to w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych. Dlatego podnoszony brak odszkodowania z PZU i sugerowane pokrzywdzenie ze strony komornika sądowego, sądów oraz wójta gminy, nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie świadczenia specjalnego.
Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej okoliczności, dotyczących trudnej sytuacji materialnej i życiowej skarżącej, jeszcze raz należy podkreślić, że skoro świadczenie specjalne nie ma charakteru świadczenia socjalnego to nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o nie, nawet w sytuacji, gdy potrzeby te byłyby w pełni uzasadnione. Działania z tego zakresu wykonują odpowiednie powołane do tego instytucje posiadające szereg mechanizmów pomocy zarówno finansowej, rzeczowej, jak i usługowej. Osoby znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej mają możliwość ubiegania się o inne rodzaje wsparcia, w szczególności przewidziane w ustawie z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.
Dlatego należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, który dokonał całościowej oceny postępowania prowadzonego przez organ i który stwierdził, że Prezes Rady Ministrów właściwie skonstatował brak wystąpienia w sprawie przesłanek dla przyznania wnioskodawczyni świadczenia specjalnego.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że kontrola zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd pierwszej instancji została przeprowadzona prawidłowo, a Sąd ten z braku przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. zasadnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.