Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargi T.W. i H.W. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Wójt Gminy Tarnowo Podgórne odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z [...] kwietnia 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie hali produkcyjnej z częścią socjalno-biurową, na terenie obejmującym działki o nr ewid.: [...] w miejscowości [...] (dalej: decyzja środowiskowa).
Odwołanie od decyzji z [...] kwietnia 2018 r. wnieśli skarżący.
Decyzją z [...] lipca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Pismem z 25 lipca 2018 r. skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.
Wyrokiem z 6 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 855/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję organu II instancji.
Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uchyliło w całości decyzję organu I instancji z [...] kwietnia 2018 r. i umorzyło postępowanie przed organem I instancji.
Organ odwoławczy uznał, że zasięg oddziaływania przedsięwzięcia nie obejmuje nieruchomości, które stanowiłyby przedmiot własności (lub innego prawa rzeczowego) skarżących. Ponadto zgodnie z aktami postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy Targowo Podgórne, skarżący nie byli stronami postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej.
Skargi na powyższą decyzję z [...] kwietnia 2019 r. wnieśli skarżący.
Oddalając skargi Sąd I instancji wskazał, że skarżący w toku postępowania administracyjnego powoływali się na przesłanką wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. brak udziału w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej. Organ I instancji wznowił postępowanie na tej podstawie postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r.
Sąd I instancji podkreślił, że zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, nie zawarto żadnych zarzutów. Organ odwoławczy przyjął, że zasięg oddziaływania przedsięwzięcia w fazie eksploatacji nie obejmuje nieruchomości, która stanowi przedmiot własności skarżących. Wykonując zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wynikające z wyroku z 6 grudnia 2018 r., organ odwoławczy ustalił położenie wszystkich nieruchomości wskazywanych przez skarżących i w sposób przekonujący, w oparciu m.in. o raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wykazał, że znajdują się one poza zasięgiem oddziaływania przedsięwzięcia. Oddziaływanie to ogranicza się jedynie do sąsiednich działek – dwóch po stronie zachodniej i trzech po stronie wschodniej od terenu przedsięwzięcia. Najbliżej położona działka skarżącego znajduje się natomiast ok. 69 m na południe od granicy działki, na której ma być realizowane przedsięwzięcie i oddzielona jest m.in. dwujezdniową drogą krajową nr 92. Natomiast najbliżej położona działka skarżącej oddalona jest o ok. 1.18 km (367 m w przypadku działek opisanych w zamkniętej księdze wieczystej).
W ocenie Sądu I instancji, w tej sprawie skarżący nie dysponowali interesem prawnym pozwalającym na złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Skarżący nie wskazali w jaki sposób przedsięwzięcie ma oddziaływać na ich nieruchomość. Nie kwestionowali też żadnych ustaleń faktycznych dokonanych w toku postępowania.
Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy "nie miał podstawy do takiego rozstrzygnięcia procesowego, jakie zastosował". Istotna jest jednak ocena, czy analizowane uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu I instancji, kwestia ta nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy, a uchybienie organu traktować należy wyłącznie jako uchybienie formalne. Postępowanie prowadzone przez organ odwoławczy, chociaż zakończone rozstrzygnięciem o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania prowadzonego przez organ I instancji, zostało należycie przeprowadzone, a organ zajął stanowisko merytoryczne. Formalne umorzenie postępowania w miejsce "decyzji odmownej" samo w sobie nie uzasadnia stwierdzenia naruszenia prawa w stopniu istotnym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący formułując na wstępie wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego w wysokości przepisanej, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm. – dalej: p.u.s.a.) oraz art 3 § 1 i § 2 pkt 1, art 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1, art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 oraz art. 147 k.p.a. Polegało to na błędnym uznaniu, że skarżący nie posiadali legitymacji do złożenia wniosków o wznowienie postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy Tarnowo Podgórne, a w konsekwencji uniemożliwienie skarżącym skutecznej obrony swoich praw w tym postępowaniu oraz uniemożliwienie skarżącym wykonywania ich uprawnień jako stron.
Po drugie, art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art 3 § 1 i § 2 pkt 1, art 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art 135 i art. 153 p.p.s.a. przez brak zastosowania się do wytycznych, wniosków i argumentów sformułowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zawartych w uzasadnieniu wyroku z 6 grudnia 2018 r. Dotyczyło to w szczególności kwestii, czy nieruchomości skarżących znajdowały się w obszarze objętym oddziaływaniem przedsięwzięcia. W konsekwencji naruszona została wyrażona "w tym przepisie" zasada związania organu administracji publicznej, jak i sądu administracyjnego oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego.
Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego.
Po pierwsze, błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm. – dalej: ustawa środowiskowa) w związku z art. 28 k.p.a. Polegało to na przyjęciu, że organy obu instancji prawidłowo orzekły, że skarżący nie mogą zostać uznani za strony postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wójta Gminy Tarnowo Podgórne.
Po drugie, błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm. – dalej: k.c.) w związku z art. 28 k.p.a. Polegało to na podzieleniu stanowiska organów, że skarżący nie mogli zostać uznani za strony postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy Tarnowo Podgórne.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania T.K. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej ewentualnie o jej oddalenie. Ponadto uczestnik postępowania wniósł o zasądzenie o kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w tej sprawie pomimo wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do kwestionowania oceny prawnej i faktycznej w zakresie legitymacji procesowej skarżących do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji środowiskowej z [...] kwietnia 2009 r. Nie jest bowiem kwestionowane przez Sąd I instancji, jak i przez organy, których decyzje były kontrolowane przez ten Sąd, że źródłem interesu prawnego skarżących może być prawo własności działek pozostających w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia zrealizowanego na podstawie powołanej decyzji środowiskowej. Nie jest w szczególności kwestionowane, że interes prawny skarżących musiał zostać oceniony na podstawie art. 28 k.p.a., a jego źródłem mogły być zarówno przepisy art. 140 k.c., jak i przepisy ustawy środowiskowej. Wbrew więc zarzutom kasacyjnym, wykładnia tych przepisów nie jest kwestionowana, natomiast sporne pozostaje ich zastosowanie w ustalonym w tej sprawie stanie faktycznym, w tym także w świetle oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 6 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 855/18.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że skarżący nie posiadali legitymacji do złożenia wniosków o wznowienie postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy Tarnowo Podgórne w sprawie wydania decyzji środowiskowej. Ponadto Sąd I instancji prawidłowo również orzekł, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy właściwie wykonał wytyczne wynikające z powołanego wyżej wyroku w sprawie IV SA/Po 855/18. Oznacza to, że na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty podnoszące naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art 3 § 1 i § 2 pkt 1, art 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art 135 i art. 153 p.p.s.a., a także art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1, art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 oraz art. 147 k.p.a.
Wynika to z tego, że w wyroku z 6 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stanął na stanowisku, że z akt administracyjnych nie wynikało wówczas, jaki jest faktycznie obszar oddziaływania przedsięwzięcia. Znajdujące się w aktach sprawy odpisy ksiąg wieczystych pozwalały na ustalenie działek będących własnością skarżących. Jednak w aktach sprawy, jak również w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, brak było informacji, gdzie konkretnie położone są nieruchomości stanowiące własność skarżących. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ ustalił położenie wszystkich nieruchomości wskazywanych przez skarżących i w sposób przekonujący, w oparciu m.in. o raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wykazał, że znajdują się one poza zasięgiem oddziaływania przedsięwzięcia. Oddziaływanie to ogranicza się jedynie do sąsiednich działek – dwóch po stronie zachodniej i trzech po stronie wschodniej od terenu przedsięwzięcia.
Najbliżej położona działka skarżącego znajduje się natomiast ok. 69 m na południe od granicy działki, na której ma być realizowane przedsięwzięcie i oddzielona jest m.in. dwujezdniową drogą krajową nr 92. Działka ta oznaczona jest nr ewid. [...] i stanowi wąski pasek sąsiadujący na całej długości z licznymi działkami o kształcie prostokątów. Organ prawidłowo przyjął, że nie podlega ona immisjom w zakresie hałasu, zanieczyszczenia powietrza ze strony nieruchomości leżących po drugiej stronie dwupasmowej drogi krajowej nr 92. Natomiast najbliżej położona działka skarżącej oddalona jest o ok. 1.18 km oraz 367 m w przypadku działek opisanych w zamkniętej księdze wieczystej.
Ponadto na oddziaływaniu przedsięwzięcia na własność działek opisanych w zamkniętej księdze wieczystej koncentrują się również zarzuty skargi kasacyjnej. Jednak z akt sprawy oraz informacji dostępnych Sądowi z urzędu wynika natomiast, że powołana przez skarżących księga wieczysta nr [...] prowadzona dla działek nr ewid. [...] została w 2015 r. zamknięta wobec przeniesienia całego obszaru do księgi wieczystej nr [...]. Przeniesienie to było skutkiem decyzji o realizacji inwestycji drogowej i wiązało się również z przeniesieniem prawa własności tej nieruchomości (należącego do tej pory do skarżącej) na Skarb Państwa. Oznacza to, że na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty podnoszące nieprawidłowe zastosowanie art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy środowiskowej w związku z art. 28 k.p.a., jak i art 140 k.c. w związku z art. 28 k.p.a.
Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach postępowania, ponieważ żaden przepis p.p.s.a., jak i żaden przepis szczególny, nie przewidują możliwości zasądzenia tego rodzaju kosztów na rzecz uczestnika postępowania w przypadku oddalenie skargi kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji oddalającego skargę.