Uzasadnienie
Postanowieniem z 6 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SAB/Kr 5/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." odrzucił skargę W. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w Tarnowie w sprawie wydania zaświadczenia z akt postępowania przygotowawczego (pkt I) oraz zwrócił stronie skarżącej W. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 100 złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi (pkt II).
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że skarga jest niedopuszczalna. Skarżąca domaga się wydania zaświadczenia w sprawie, która jest przedmiotem postępowania przygotowawczego, a więc w sprawie, która nie jest sprawą indywidualną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Prokurator Okręgowy mógłby zostać uznany za organ administracji publicznej tylko wtedy, gdyby był powołany do załatwienia spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu pierwszej instancji w ww. sprawie nie mogły znaleźć zastosowania przepisy art. 217 i nast. ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) zwanej dalej "k.p.a.".
Sąd podkreślił, że strona nie jest pozbawiona możliwości dostępu do akt postępowania jej dotyczącego, jednak zasady korzystania z tych akt wyznaczane są przepisami dotyczącymi dostępu do akt sprawy, tj. art. 156 k.p.k. oraz § 158 – 162 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 7 kwietnia 2016 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła W. Sp. z o.o. z siedzibą w K., zaskarżając je w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 § 2 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Prokuratura Okręgowa nie jest organem administracyjnym, podczas gdy w sprawie wydania zaświadczenia w niniejszej sprawie Prokuratura Okręgowa jest organem administracyjnym.
Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów procedury mające wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, tj.: art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że skarga na bezczynność organu w sprawie o wydanie zaświadczenia nie jest sprawą należącą do właściwości sądu administracyjnego, podczas gdy niniejszy stan faktyczny wprost wskazuje na niezbędność skargi w celu ochrony praw skarżącego.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty W. Sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że nie jest stroną postępowania przygotowawczego, w odniesieniu do którego żąda wydania zaświadczenia. Uzyskanie tego zaświadczenia jest natomiast konieczne w związku z zobowiązaniem sądu w jednym z toczących się postępowań sądowych. W ocenie skarżącej kasacyjnie wykazała ona interes prawny w uzyskaniu stosownego dokumentu oraz spełniła wszystkie inne przesłanki do uzyskania zaświadczenia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Okręgowy w Tarnowie wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz Prokuratury Okręgowej w Tarnowie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie z 2 listopada 2022 r. pełnomocnik organu sprecyzował, iż wnosi o oddalenie, a nie odrzucenie skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Prokuratora Okręgowego w Tarnowie podniósł, że Sąd pierwszej instancji nie stosował art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Sąd dokonał jego wykładni i stwierdził, że nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie. Także art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. nie był przez Sąd stosowany, wobec czego zarzut niewłaściwego zastosowania tego przepisu jest chybiony. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. pełnomocnik organu wskazał, że Sąd właściwie zastosował ten przepis, uznając skargę za niedopuszczalną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Jednakże o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie, decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, okoliczności sprawy oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie.
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił skargę w oparciu o stwierdzenie braku kognicji sądu administracyjnego. Na wstępie przypomnieć należy, że wnioskiem z 27 października 2021 r. skarżąca wniosła o wydanie zaświadczenia, w którym organ potwierdzi, iż wskazane we wniosku oryginały faktur VAT zalegają fizycznie w aktach postępowania przygotowawczego prowadzonego przez organ. W odpowiedzi na wniosek prokurator nadzorujący śledztwo wskazał, że nie widzi podstaw do wydania zaświadczenia w oparciu o art. 217 k.p.a., ponieważ kwestie związane z otrzymywaniem informacji o postępowaniu karnym uregulowane są kompleksowo w rozdziale 17 Kodeksu postępowania karnego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie złożony przez nią wniosek dotyczył wydania zaświadczenia i jako taki powinien zostać rozpoznany w trybie art. 217 k.p.a. Jednakże w sprawie rację mają organ i Sąd pierwszej instancji, zaś kluczowe znaczenie ma fakt, iż zaświadczenie miałoby dotyczyć kwestii związanej z prowadzonym postępowaniem przygotowawczym.
Kwestia dostępu do akt sprawy karnej, wydawania odpisów i kopii została całościowo uregulowana w art. 156 k.p.k. W szczególności uregulowana została kwestia dostępu do akt sprawy osób trzecich, ponieważ jak stanowi powołany przepis w § 5 "[z]a zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom." W konsekwencji przyjąć trzeba, iż w sytuacji, w której wniosek o wydanie zaświadczenia dotyczy kwestii związanej z prowadzonym postępowaniem przygotowawczym, podlega on rozpoznaniu na podstawie przepisów k.p.k., a nie przepisów procedury administracyjnej. W takiej sytuacji kontrola sądowa prawidłowości działania organów postępowania przygotowawczego następuje w trybie przewidzianym dla procedury karnej.
Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przede wszystkim należy tu odwołać się do uchwały składu 7 sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13, ONSAiWSA 2014, nr 3, poz. 37, w której przyjęto, że "[p]rzepisy art. 156 § 1, 5 i 5a K.p.k. oraz art. 525 K.p.c. i § 94 Regulaminu urzędowania sądów powszechnych, w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw cywilnych, karnych i aktach trwającego postępowania przygotowawczego, są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 omawianej ustawy, w stosunku do wszystkich, a nie tylko wobec stron postępowania".
W konsekwencji nie tylko wobec stron, a także w odniesieniu do osób trzecich art. 156 k.p.k. reguluje kwestię dostępu do akt sprawy karnej. Także w wyroku z 15 grudnia 2021 r., III OSK 4343/21, LEX nr 3275807, NSA wskazał, że "przepisy art. 156 § 1, 5 i 5a k.p.k. adresowane są do każdego (do wszystkich), a więc nie tylko do stron postępowania karnego, o czym przesądza m.in. treść zdania drugiego art. 156 § 5 k.p.k., z której wynika, iż akta mogą być w wyjątkowych sytuacjach udostępnione innym niż stronom (obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym) osobom.
Po drugie, przepisy te zawierają zamkniętą i zupełną regulację zasad dostępu do akt postępowania karnego i znajdujących się w nich informacji publicznych, tak na etapie postępowania przygotowawczego, jak i sądowego (a wraz z innymi przepisami także do akt postępowania już zakończonego)". Podobnie w wyroku z 12 lipca 2011 r., I OSK 610/11, LEX nr 898000, NSA przyjął, iż jeżeli informacja, w stosunku do której dany podmiot wystąpił z żądaniem jej udostępnienia, dotyczy jego sprawy indywidualnej, prowadzonej przez organ w określonej odrębnej procedurze, to we właściwej dla tej sprawy procedurze podlega ona kontroli, ocenie i weryfikacji.
Z kolei w postanowieniu z 29 listopada 2022 r., III OSK 2502/22, LEX nr 3447670, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż prawidłowo odrzucono skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego w przedmiocie udostępnienia informacji dotyczącej czynności przeglądu akt sprawy w postępowaniu przygotowawczym w oparciu o stwierdzenie, że kwestia ta nie dotyczy czynności z zakresu administracji publicznej lecz procedury karnej, zaś zastosowania w sprawie nie mają również przepisy k.p.a. Argumentację zawartą w ww. orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela.
Powyższe orzeczenia, zapadłe co prawda w sprawach dotyczących wniosków o udostępnienie informacji publicznej, przesądzają o kierunku interpretacji art. 156 k.p.k. W ocenie Sądu w składzie orzekającym argumentację zaprezentowaną w ww. orzeczeniach należy odnieść także do sytuacji, w której wnioskodawca zmierza do udostępnienia informacji z akt postępowania karnego w drodze wniosku o wydanie zaświadczenia. W takim stanie rzeczy sytuację procesową skarżącego określają przepisy procedury karnej, nie zaś Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji prawidłowo skargę odrzucił w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Prokuratura Okręgowa nie jest organem administracyjnym, podczas gdy w sprawie wydania zaświadczenia w niniejszej sprawie Prokuratura Okręgowa jest organem administracyjnym. Jak słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, Prokurator Okręgowy mógłby zostać uznany za organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Jednakże z sytuacją taką mielibyśmy do czynienia, gdyby podmiot ten był powołany do załatwienia spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej (spraw administracyjnych). W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, zaś – jak już wskazano – obowiązki Prokuratora Okręgowego w Tarnowie w odniesieniu do wniosku o udostępnienie informacji z akt prowadzonego postępowania przygotowawczego uregulowane zostały w przepisach procesowego prawa karnego, nie zaś procedury administracyjnej.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.
Odnosząc się natomiast do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania stwierdzić należy, iż brak było podstaw prawnych do uwzględnienia tego wniosku. W myśl uchwały NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, LEX nr 341205, przepisy art. 203 i 204 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Zgodnie z p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie.