Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt: II SAB/Bd 45/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.B. na bezczynność T. Sp. z o.o. z siedzibą w T. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, w punkcie pierwszym zobowiązał zarząd T. sp. z o.o. z siedzibą w T. do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 28 lipca 2018 r., w punkcie drugim stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim oddalił skargę w pozostałej części, w punkcie czwartym zasądził od T. sp. z o.o. z siedzibą w T. na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z dnia 28 lipca 2018 r. S.B., redaktor naczelny A., zwrócił się do Prezesa T. Sp. z o.o. z siedzibą w T. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii umowy dzierżawy dwóch działek leśnych w C. nr [...] i [...] przeznaczonych pod obiekty infrastruktury związanej z magistralą wodociągową z T. do C., wskazując, że przedmiotem jego zainteresowania nie są dane osobowe właściciela działek, lecz informacja o tym, na jakich warunkach umowa została zawarta. Wnioskodawca wystąpił o oficjalną decyzję na piśmie wysłanym listem poleconym na wskazany we wniosku adres, zaznaczając, że już dwukrotnie zwracał się o udzielenie ww. informacji o otrzymywał wykrętne odpowiedzi.
W odpowiedzi wnioskodawca otrzymał pismo z dnia 16 sierpnia 2018 r., w którym Prezes Spółki poinformował, że w nawiązaniu do otrzymanego pisma przesyła odpowiedź przygotowaną przez radcę prawnego Spółki. Ta część pisma została podpisana przez prezesa Spółki. W drugiej części pisma zawarto stwierdzenie, że stosownie do art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Z uwagi na fakt, że umowa dzierżawy stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, T. Sp. z o.o. z siedzibą w T. odmówiły dostępu do tej informacji. Ta część pisma nie została przez nikogo podpisana, w szczególności przez osoby reprezentujące organ.
Pismem z dnia 18 września 2018 r. wnioskodawca wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy ze skargą na bezczynność w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do rozpoznania wniosku, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania oraz wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego organ nie uczynił zadość wnioskowi o udostępnienie informacji publicznej. Wprawdzie w piśmie z dnia 16 sierpnia 2018 r. spółka przyznaje, że posiada informację publiczną i odmawia jej udostępnienia, jednakże pisma tego nie można potraktować jako decyzji administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o odrzucenie względnie oddalenie skargi oraz wniosku o wymierzenie grzywny. Spółka podniosła, że skarżący już pismem z dnia 30 marca 2018 r. wniósł o udostępnienie kopii umowy dzierżawy działek, zaś Prezes Spółki w dniu 13 kwietnia 2018 r. odmówił udostępnienia z uwagi na ochronę danych osobowych, a nadto z uwagi na brak zgody kontrahenta na przetwarzanie jego danych osobowych. Skarżący w dniu 13 kwietnia 2018 r. ponowił prośbę o udostępnienie dokumentów i otrzymał odpowiedź z dnia 27 kwietnia 2018 r., w której Spółka podtrzymała swoje stanowisko. Skarżący nie złożył wówczas wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, odwołania czy skargi. Pismem z dnia 28 lipca 2018 r. skarżący ponownie wystąpił z wnioskiem o udostępnienie tych samych informacji.
W ocenie Spółki przedmiotowa sprawa nie może być rozstrzygnięta z pominięciem faktu, iż wniosek skarżącego został rozstrzygnięty decyzją ostateczną. Ponowny wniosek tego samego podmiotu, dotyczący tego samego przedmiotu, złożony w tym samym stanie prawnym i faktycznym czyni go niedopuszczalnym. Z uwagi na tożsamość sprawy ze sprawą zakończoną już wcześniejszą decyzją skarżący żądał wydania decyzji obarczonej wadą nieważności. Zdaniem organu ponowny wniosek skarżącego, tj. złożony w dniu 28 lipca 2018 r. w związku z funkcjonowaniem w obrocie prawnym ostatecznej decyzji odmawiającej udostępnienia żądanych informacji publicznych, w istocie nie był wnioskiem złożonym w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ewentualnie można rozpatrywać żądanie skarżącego jako wniosek o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej.
Spółka zauważyła, że nie jest podmiotem zobowiązanym ani uprawnionym do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przy załatwianiu spraw, a jedynie incydentalnie uprawniona została do stosowania tych przepisów w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznych i to w ograniczonym zakresie. Wobec tego nie może być mowy o konieczności formalnego, z punktu widzenia procedury administracyjnej, zakończenia sprawy. Organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Spółka takiego obowiązku nie miała. Skoro zatem działania Spółki nie mieszczą się w granicach określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej, ani nie stanowią innego aktu administracyjnego, to skarga na bezczynność organu jest niedopuszczalna – sądy administracyjne nie sprawują bowiem kognicji nad działalnością spółki prawa handlowego.
Zdaniem Spółki, nawet gdyby uznać, że podstawą prawną załatwienia sprawy z wniosku skarżącego z dnia 28 lipca 2018 r. była ustawa o dostępie do informacji publicznej, to skarga nie może być rozpoznana także z tego względu, iż została wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia, a ponadto wniesiona została po terminie. Skarżący nie złożył wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponaglenia, a skargę wniósł po upływie 30 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyjaśnił, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej żadnym środkiem zaskarżenia, a ponadto nie są wiążące żadne terminy do jej skutecznego złożenia do sądu administracyjnego.
Sąd odnosząc się do zakresu podmiotowego i przedmiotowego zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, stwierdził, że majątek T. jest w całości majątkiem komunalnym, a więc majątkiem publicznym, a Spółka jako komunalna osoba prawna wykonuje zadania własne Gminy Miasta T. (z zakresu wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych), a więc jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej dotyczącej jej składnika majątkowego (w tym dzierżawionego) wykorzystywanego do realizacji tych zadań.
Następnie Sąd wyjaśnił, że odpowiednie stosowanie do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, niebędących organami władzy publicznej, przepisu art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, iż rozstrzygnięcia tych podmiotów niezależnie od tego czy zostaną formalnie nazwane decyzjami, orzeczeniami, czy po prostu rozstrzygnięciami, względnie czy zostaną opatrzone jakakolwiek nazwą, winny odpowiadać wymogom określonym w art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim wymogi te są adekwatne dla sprawy udostępnienia informacji publicznej.
Wskazane rozstrzygnięcia winny zawierać oznaczenie podmiotu, datę wydania, oznaczenie wnioskodawcy, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od nich odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska osoby upoważnionej do wydania rozstrzygnięcia, a rozstrzygnięcie, w stosunku do którego może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, powinno zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi. Uzasadnienie stanowiska podmiotu, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej winno zaś zawierać imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji oraz wskazanie jakich informacji dotyczyło żądanie, czy informacje te stanowiły informacje publiczną i podanie przyczyn, z powodu których odmówiono udostępnienia żądanej informacji, z wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia i z przytoczeniem przepisów prawa.
Zdaniem Sądu nie można uznać, że odpowiedzi udzielone skarżącemu w reakcji na jego wnioski z dnia 30 marca i z dnia 13 kwietnia 2018 r. odpowiadają ww. wymogom "rozstrzygnięcia". W momencie złożenia wniosku z dnia 28 lipca 2018 r. nie zapadało więc żadne rozstrzygnięcie odnośnie do informacji, o które zwracał się skarżący we wniosku z dnia 28 lipca 2018 r. Nie można zatem – jak wskazuje Spółka – uznawać wniosku z dnia 28 lipca 2018 r. za ewentualny wniosek o uchylenie lub zmianę wcześniejszego rozstrzygnięcia (odpowiednika decyzji administracyjnej).
Skarżący nie otrzymał też wcześniej informacji, której zażądał we wniosku z dnia 28 lipca 2018 r.
Przechodząc do oceny pisma Spółki z dnia 16 sierpnia 2018 r. Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że nie może być ono uznane za rozstrzygnięcie (odpowiednik decyzji administracyjnej). Odpowiedź ta została sporządzona na piśmie, opatrzona własnoręcznym podpisem prezesa Spółki (tj. osoby upoważnionej do działania w imieniu Spółki), jednakże w istocie nie zawiera sentencji. W części pisma znajdującego ponad podpisem znajduje się jedynie informacja, że niżej podpisany przesyła wnioskodawcy (skarżącemu) pisemną odpowiedź udzieloną przez radcę prawną. Pod podpisem znajduje się natomiast niepodpisane ogólnikowe wskazanie (inna czcionką niż nad podpisem), że umowa dzierżawy stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. Taki układ graficzny pozwala sądzić, że tekst pod podpisem nie jest wypowiedzią prezesa Spółki. Także w tym przypadku odpowiedź nie zawiera pouczenia o możliwości wystąpienia do Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, ani pouczenia o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
W powyższej sytuacji, zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie Spółka ani nie udzieliła skarżącemu wnioskowanej przez niego informacji publicznej, ani nie udzieliła odpowiedzi spełniającej wymogi formalne rozstrzygnięcia (w rozumieniu art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej) o odmowie udzielenia informacji publicznej, a tym samym pozostaje w bezczynności. Ze względu na powyższe Sąd zobowiązał zarząd Spółki do rozpatrzenia wniosku skarżącego. Jednocześnie stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa biorąc pod uwagę, że Spółka nie pozostawiła wniosku skarżącego całkowicie bez odpowiedzi, a niezałatwienie jego wniosku we właściwym trybie i formie wynikało z dokonanej przez Spółkę błędnej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższa ocena skutkowała oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny lub przyznaniem od Spółki na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły T. Sp. z o.o. z siedzibą w T. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (w uzupełnieniu skargi kasacyjnej pismem z dnia 27 grudnia 2019 r.), uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje oraz zarzucając:
- 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez uznanie, że spółka pozostaje w bezczynności, gdyż nie dokonała odmowy udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji,
- 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- - art. 107 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż pisma doręczone skarżącemu nie spełniają minimalnych wymogów indywidualnego rozstrzygnięcia, a decyzja z dnia 16 sierpnia 2019 r. nie zawiera podpisu osoby uprawnionej,
- - art. 156 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy ponowny wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznych stanowi w istocie żądanie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, skoro w obrocie prawnym funkcjonowały prawnie wiążące rozstrzygnięcia, co doprowadziło w konsekwencji do uwzględnienia skargi,
- - art. 129 k.p.a. w zw. z art. 16 § 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skarżący nie złożył odwołania od decyzji w przewidzianym prawie terminie,
- - art. 148 k.p.a. i art. 149 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w zw. z art. 107 k.p.a. i uznanie, że wniosek S. B. z dnia 28 lipca 2018 r. stanowi wniosek w nowej sprawie w sytuacji, gdy jest on wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy już rozstrzygniętej ostatecznie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów akcentując, że Spółka rozstrzygnęła ostatecznie o wniosku w dniu 30 marca 2018 r., zatem ponowny wniosek tego samego podmiotu, dotyczący tego samego przedmiotu i złożony w tym samym stanie prawnym i faktycznym czyni go niedopuszczalnym. Wyrok nakazujący ponownie rozpoznać już rozstrzygnięty wniosek stoi w sprzeczności z zasadą mocy wiążącej decyzji administracyjnych. W konsekwencji ponowny wniosek, ten złożony w dniu 28 lipca 2018 r., w istocie nie był wnioskiem złożonym w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Można go ewentualnie rozpatrywać jako wniosek o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, ewentualnie jako odwołanie od decyzji, czego Sąd I instancji nie uczynił. Spółka nie jest podmiotem uprawnionym ani zobowiązanym do stosowania przepisów k.p.a. przy załatwianiu spraw, wyłącznie organ administracji publicznej ma obowiązek wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.
Skoro działania Spółki nie mieszczą się w granicach określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej ani nie stanowią innego aktu administracyjnego, skarga na bezczynność organu jest niedopuszczalna – sądy administracyjne nie sprawują bowiem kognicji nad działalnością spółki prawa handlowego.
Z ostrożności procesowej wskazano, że nawet gdyby uznać, że podstawą prawną załatwienia wniosku była ustawa o dostępie do informacji publicznej, nie można mówić o bezczynności. Odmowa udostępnienia informacji została rozstrzygnięta w formie pisma, które wydane zostało przez właściwy organ, indywidualnie rozstrzygnięto o interesie wnioskodawcy i została doręczona w taki sposób, by strona mogła zapoznać się z jej treścią. Treść wyroku wskazuje, że pismo doręczone skarżącemu nie może być uznane za decyzję, z czym skarżąca kasacyjnie się nie zgadza, jest to jej zdaniem ujęcie zbyt formalistyczne wobec podmiotu nie będącego organem administracji. Można przychylić się do poglądu, że decyzja jest nieważna, lecz nie, że nie istnieje.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący pierwszoinstancyjnie wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, podkreślając, że nie można nazwać decyzjami maili Prezesa Spółki kierowanych do skarżącego. Do minimum elementów decyzji należy zaliczyć oznaczenie organu, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. Nawet wskazywane w skardze kasacyjnej pismo z dnia 16 sierpnia 2018 r. decyzji nie stanowi, lecz stwarza jedynie pozory decyzji.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2023 r. sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095). Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionej skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jak i na zarzutach naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest stwierdzenie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy.
W ramach trzech pierwszych zarzutów naruszenia przepisów postępowania Sądowi I instancji wytknięto naruszenie nieprecyzyjnie wskazanych przepisów k.p.a. (art. 107, art. 156, art. 129 k.p.a.), w tym art. 129 k.p.a. w zw. z art. 16 § 2 (winno być ust. 2 – przy. NSA) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p.
Zarzuty te nie mogły być skuteczne w realiach niniejszej sprawy.
Przede wszystkim wskazać należy, że sąd administracyjny sprawując kontrolę działalności organów administracji publicznej przepisów k.p.a. nie stosuje, a jedynie dokonuje oceny ich zastosowania przez organy i podmioty zobowiązane do stosowania przepisów k.p.a. w odpowiednim zakresie. Co więcej, przepisy k.p.a., co do zasady nie znajdują zastosowania w postępowaniu wszczętym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, a podkreślenia wymaga, że przedmiotem zaskarżenia była bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Ponadto, przepisy te powołane zostały w sposób nieprecyzyjny, co powodowało taką wadliwość konstrukcyjną zarzutów, która nie mogła być usunięta przez Naczelny Sąd Administracyjny. Strona skarżąca nie dostrzega bowiem, że każdy ze wskazanych wyżej przepisów składa się z kilku mniejszych jednostek redakcyjnych, obejmujących swą treścią rozmaite zakresy normowania (art. 107 k.p.a. składa się z pięciu paragrafów, przy czym § 1 obejmuje 9 punktów, art. 156 składa się z dwóch paragrafów, przy czym § 1 obejmuje 7 punktów, w których uregulowano odrębne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a § 2 wskazuje negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, art. 129 składa się z trzech paragrafów, które odrębnie określają tryb i termin składania odwołania, a także zawierają odesłanie do przepisów szczególnych, art. 16 ust. 2 u.d.i.p. obejmuje dwa punkty, z których pierwszy stanowi o terminie rozpoznania odwołania, a punkt drugi odnosi się do elementów uzasadnienia decyzji wydawanych ba podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Tymczasem zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117).
Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).
Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny wadliwie skonstruowanych zarzutów. Strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła zatem ani dokonanej przez Sąd ocen pism doręczonych skarżącemu, ani pism kierowanych przez skarżącego
Z wyżej wskazanych względów nieskuteczny okazał się także zarzut naruszenia art. 148 k.p.a. i art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 k.p.a. Także bowiem i w treści tego zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie nie dochował warunku precyzyjnego wskazania jednostek redakcyjnych powoływanych przepisów k.p.a. czyniąc tym samy nieskutecznym zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., W dwóch odrębnych paragrafach art. 148 k.p.a. uregulowano oddzielnie tryb i termin wniesienia podania o wznowienie postępowania. Skarżący nie podważył tym samym dokonanej przez Sąd I instancji kwalifikacji i oceny wniosku z dnia 28 lipca 2018 r.
Brak było również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 u.d.i.p. powołanych jako zarzuty naruszenia prawa materialnego. Naruszenia tych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w wadliwym uznaniu przez Sąd, że "spółka pozostaje w bezczynności, gdyż nie dokonała odmowy udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyeksponowano warunki, jakie musi spełniać treściowo akt, który może zostać uznany za decyzję, ale jednocześnie zakwestionowano konieczność wydawania decyzji przez podmiot zobowiązany (powtarzając argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę), w tym także podnosząc, że rozstrzygnięcia wniosku Spółka dokonała w dniu 13 kwietnia 2018 r. drogą mailową.
W odniesieniu do powyższego zarzutu należy przede wszystkim wskazać, że strona skarżąca kasacyjnie jest niekonsekwentna w swoim stanowisku, zarówno co do podstaw stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i co do podstaw stosowania przez Spółkę przepisów k.p.a., dodatkowo kwestionując konieczność udzielenia odpowiedzi na wniosek z dnia 28 lipca 2018 r., skoro odpowiedzi na żądanie udzieliła już w wyniku odpowiedzi na wniosek z dnia 30 marca 2018 r. Po drugie, przepisy te wbrew ocenie strony skarżącej kasacyjnie nie stanowią przepisów prawa materialnego.
Co więcej, z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca kasacyjnie kwestionuje pojęcie decyzji wydawanej na gruncie u.d.i.p. przez podmiot niebędący organem administracji publicznej, jednak po pierwsze powołuje przepis art. 16 ust. 2 u.d.i.p. nieprecyzyjnie, a ponadto chcąc zakwestionować stanowisko Sądu, że odpowiedź udzielona wnioskodawcy w dniu 16 sierpnia 2018 r. spełniała wymogi, o których mowa w art. 16 ust. 2 u.d.i.p., skarżąca kasacyjnie powinna była powołać właściwe przepisy k.p.a. wskazując, iż warunki formalne decyzji zostały w piśmie Spółki spełnione.
Niezależnie jednak od powyższego, Sąd przepisów tych nie stosował, mógł jedynie badać prawidłowość ich zastosowania, jednakże przepisy te nie znalazły w sprawie zastosowania, skoro do wydania decyzji administracyjnej w ramach prowadzonego postępowania o udostępnienie informacji publicznej, jak stwierdził Sąd I instancji, nie doszło, a stanowisko to nie zostało skutecznie zakwestionowane w skardze kasacyjnej.
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.