Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 15 października 2019 r. sygn. akt II SAB/Bd 53/19 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia N. w J. na bezczynność Kierownika Gminnego Zakładu Komunalnego Inowrocław z siedzibą w Kruśliwcu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej "p.p.s.a." zobowiązał Kierownika Gminnego Zakładu Komunalnego Inowrocław z siedzibą w Kruśliwcu do rozpatrzenia pkt 1 wniosku Stowarzyszenia N. w J. z 20 maja 2019 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt z odpisem prawomocnego wyroku (pkt 1), stwierdził, że Kierownik Gminnego Zakładu Komunalnego Inowrocław z siedzibą w Kruśliwcu dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), w pozostałej części skargę oddalił (pkt 3), zasądził od Kierownika Gminnego Zakładu Komunalnego Inowrocław z siedzibą w Kruśliwcu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4) oraz zwrócił na rzecz strony skarżącej kwotę 100 złotych tytułem nadpłaconego wpisu (pkt 5).
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z 20 maja 2019 r. skarżące Stowarzyszenie zwróciło się do organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanu wszystkich faktur odnoszących się do imprezy obchodów 25-lecia istnienia Zakładu, zorganizowanej w Karczmie Kujawskiej w miejscowości Cieślin, oraz o wskazanie listy wszystkich osób publicznych zaproszonych na ww. uroczystość. W odpowiedzi na wniosek organ udzielił informacji w zakresie osób zaproszonych na uroczystość oraz poinformował, że koszty obchodów 25-lecia zakładu są ujęte w budżecie Zakładu, stanowiącym załącznik do budżetu Gminy Inowrocław na 2019 r. Budżet ten, przyjęty uchwałą Rady Gminy Inowrocław nr III/24/2018 jest dostępny na stronie BIP Urzędu Gminy Inowrocław, zatem zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429) zwanej dalej "u.d.i.p." nie podlega udostępnieniu na wniosek.
W takim stanie rzeczy WSA w Bydgoszczy uznał skargę za częściowo zasadną. W ocenie Sądu z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. a contrario wynika, że informacja publiczna, która została udostępniona w BIP, nie podlega udostępnieniu na wniosek, zaś podmiot zobowiązany powinien jedynie zawiadomić wnioskodawcę, że żądana informacja jest już udostępniona w BIP. Jednakże wnioskodawca żądał udostępnienia skanu wszystkich faktur odnoszących się do przedmiotowej imprezy, podczas gdy na stronie BIP znajduje się budżet, a więc plan zawierający informacje, co ma być dopiero wydatkowane. W ocenie Sądu pierwszej instancji informacje o wydatkach zawarte w budżecie oraz informacje o wydatkach zawarte w fakturach nie są tą samą informacją publiczną.
Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ do rozpatrzenia pkt. 1 wniosku skarżącego Stowarzyszenia dotyczącego skanu faktur oraz stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Skargę kasacyjną złożył Kierownik Gminnego Zakładu Komunalnego Inowrocław z siedzibą w Kruśliwcu, zaskarżając powyższy wyrok w części dotyczącej pkt. 1, pkt. 2 i pkt.
4. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. przez błędne jego zastosowanie i nieprawidłowe przyjęcie, iż Kierownik Gminnego Zakładu Komunalnego Inowrocław z siedzibą w Kruśliwcu dopuścił się bezczynności i w konsekwencji zobowiązanie Kierownika Gminnego Zakładu Komunalnego Inowrocław do rozpatrzenia pkt 1. wniosku Stowarzyszenia N. w J. z 20 maja 2019 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt z odpisem prawomocnego wyroku.
Ponadto organ zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 10 ust. 1 u.d.i.p. przez jego niezastosowanie w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. i w konsekwencji błędne uznanie, iż Kierownik Gminnego Zakładu Komunalnego Inowrocław z siedzibą w Kruśliwcu nie może zwolnić się z obowiązku udzielenia wnioskowanej informacji publicznej przez wskazanie, że na stronie BIP udostępniono budżet gminy, w którym ujęto wydatki planowane w związku z obchodami 25-lecia istnienia Gminnego Zakładu Komunalnego,
- 2. art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez jego błędne zastosowanie w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. i w konsekwencji błędne uznanie, iż Kierownik Gminnego Zakładu Komunalnego Inowrocław z siedzibą w Kruśliwcu jest bezczynny w zakresie pkt. 1 wniosku Stowarzyszenia N. z 20 maja 2019 r.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt. 1, pkt. 2 i pkt. 4 wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy. Wniósł także o zasądzenie od Stowarzyszenia N. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest wydawanie dokumentów urzędowych, tylko umożliwienie udostępnienia informacji. Adresat wniosku jest zwolniony z obowiązku udostępnienia informacji ujawnionej w BIP. W związku z powyższym zdaniem autorki skargi kasacyjnej organ nie miał obowiązku udostępniania na wniosek informacji dotyczącej kosztów obchodów 25-lecia istnienia Zakładu. Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił faktu, że Stowarzyszenie złożyło wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci faktur kosztowych obciążających budżet jednostki pomocniczej gminy po przedmiotowym wydarzeniu, a więc po wydatkowaniu środków publicznych z budżetu na ten cel.
W konsekwencji zamieszczony w BIP budżet, w momencie złożenia wniosku, nie był tylko planem zawierającym informacje o tym, co ma być dopiero wydatkowane, ale zawierał informacje o wydatku w rzeczywistości zrealizowanym. Podkreślono, że w przedmiotowej sprawie informacja o wydatku zawarta w budżecie oraz informacja o wydatku zawarta w fakturze są tą samą informacją publiczną.
Zarządzeniem z 5 stycznia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do podważania stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że odesłanie Stowarzyszenia wnioskującego o udostępnienie informacji publicznej do zamieszczonego na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Gminy Inowrocław budżetu gminy, w którym ujęto wydatki na określone zdarzenie (koszty obchodów 25-lecia gminnej jednostki organizacyjnej) nie jest równoznaczne z udzieleniem informacji w postaci kopii faktur odnoszących się do ww. zdarzenia w rozumieniu art. 10 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji jest trafne a argumentacja tego Sądu przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zasługuje w całości na podzielenie.
Przypomnieć trzeba, że w punkcie 1 wniosku z 20 maja 2021 r. (objętym skarga kasacyjną) Stowarzyszenie w związku z faktem obchodów 25-lecia istnienia Gminnego Zakładu Komunalnego Inowrocław z siedzibą w Kruśliwcu oraz z tego tytułu zorganizowanej uroczystości w Karczmie Kujawskiej w miejscowości Cieślin 8B, wniosło o udostępnienie "[w]szystkich faktur odnoszących się do wskazanej powyżej imprezy w Karczmie Kujawskiej, a obciążającej budżet tutejszej jednostki pomocniczej". Nie budzi zatem wątpliwości, że żądanie nie dotyczyło planowanych wydatków a już poniesionych na wskazane wydarzenie. Tymczasem adresat wniosku twierdzi, że nie miał obowiązku udostępnienia informacji na wniosek, gdyż została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej.
Za Sądem I instancji należy wskazać, że zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. W załącznikach do uchwały budżetowej zamieszcza się m.in. plany przychodów i kosztów samorządowych zakładów budżetowych (art. 214 pkt 3 ustawy). Faktura jest natomiast dowodem (dokumentem) transakcji (sprzedaży, dostawy, świadczenia usług) wystawionym odbiorcy przez dostawcę (por. art. 106b ustawy z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług).
Zatem budżet jest planem, który zawiera informacje o tym co ma być dopiero wydatkowane, przy czym, jak w przypadku każdego planu – może, ale nie musi być on w rzeczywistości zrealizowany. Faktura jest informacją o wysokości wydatku, jaki odbierający fakturę winien ponieść w związku z realizacją umowy, którą odbierający fakturę zawarł z wystawiającym fakturę. Faktura jest zatem informacją o tym, co się rzeczywiście wydarzyło – czy to zgodnie, czy niezgodnie z planem. Faktem jest, jak podnosi skarżący kasacyjnie, że faktura nie zawsze jest informacją o tym jakie rzeczywiście wydatki poniosła strona umowy, ale organ nie kwestionuje, że poniósł wydatki wskazane w żądanych fakturach, albo że kwestionuje ich wysokość.
Zatem nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że informacje o wydatkach zawarte w budżecie (planowana) oraz informacje o wydatkach zawarte w fakturach, nie są tymi samymi informacjami. Ponadto, we wniosku wyraźnie wskazano, że żądanie dotyczy "wszystkich faktur", co odnosi się wprost do dokumentów księgowych wystawionych przez przedsiębiorcę za sprzedaż lub usługi na rzecz gminnego zakładu komunalnego. Zatem nie można tej informacji zastąpić informacją zawartą w zapisach budżetu Gminy Inowrocław na 2019 r.
Argumentacja organu, jakoby złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej już po przedmiotowym zdarzeniu a zatem po wydatkowaniu środków publicznych z budżetu gminy na ten cel powodowało, że budżet gminy nie był już tylko planem zawierającym informacje o tym co ma być dopiero wydatkowane, ale zawierał informacje o wydatku w rzeczywistości zrealizowanym, jest nie do przyjęcia. Zrealizowanie zamierzenia zaplanowanego w budżecie nie jest równoznaczne z wydatkowaniem na nie kwot przeznaczonych na to wydarzenie w budżecie. Jednak przede wszystkim, żądane informacje wynikające z faktur nie pokrywają się z informacjami zawartymi w budżecie i przekonywać o tym, w tym miejscu nikogo nie trzeba. Przy czym poruszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestia odróżnienia informacji publicznej od nośnika tej informacji, w kontekście tego, że faktura jest tylko jednym z nośników informacji publicznej o kwotach wydatkowanych ze środków publicznych, którymi dysponuje gminna jednostka organizacyjna, jest irrelewantna dla oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Jak już bowiem podano, wbrew twierdzeniom organu, informacja o planowanym wydatkowaniu zawarta w budżecie oraz informacja o wydatkach zawarta w fakturach, nie są takimi samymi informacjami. W związku z tym, skarżący kasacyjnie organ nie mógł zwolnić się z obowiązku rozpoznania punktu 1 wniosku Stowarzyszenia w trybie określonym w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przy czym powtórzyć za Sądem I instancji należy, że na gruncie u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie żadnej z przewidzianych prawem czynności, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) albo nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub, w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).
Przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku np. błędnego wskazania, że żądana informacja znajduje się w BIP, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.
W rezultacie należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie naruszył art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Oczywistym zatem jest, że skoro organ nie rozpoznał punktu 1 wniosku Stowarzyszenia zgodnie z trybem wskazanym w u.d.i.p. w określonym w niej terminie, to Sąd I instancji słusznie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ jako adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu punktu 1 wniosku i zobowiązał go do jego rozpatrzenia w tym zakresie.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.