Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1934/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [..] marca 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania dyscyplinarnego.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Komendant Główny Straży Granicznej, dalej KGSG postanowieniem z dnia [..] stycznia 2019 r. orzekł o umorzeniu prowadzonego wobec skarżącego postępowania dyscyplinarnego, wszczętego postanowieniem KGSG z dnia [..] stycznia 2018 r. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie organu I instancji, iż wobec zwolnienia skarżącego ze służby w Straży Granicznej na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej skarżący przestał podlegać orzecznictwu dyscyplinarnemu, co skutkowało umorzeniem przedmiotowego postępowania dyscyplinarnego.
Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego od tego postanowienia, postanowieniem z dnia [..] marca 2019 r. Minister orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy wskazał, iż bezsprzecznie rozkazem personalnym z dnia [.]. sierpnia 2018 r. KGSG (utrzymanym co do meritum w mocy decyzją Ministra z dnia [.]. grudnia 2018 r.) skarżący został z dniem 31 grudnia 2018 r. zwolniony ze służby w Straży Granicznej. Za niezasadny organ uznał podnoszony przez skarżącego argument, iż zastosowanie w niniejszej sprawie winien znaleźć § 24 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej. Wyjaśnił w tym zakresie, że postanowienia o umorzeniu postępowania wobec przedawnienia karalności nie wydaje się w przypadku, gdy zebrane dowody uzasadniają uniewinnienie obwinionego od popełnienia zarzucanego mu czynu.
Powołany przepis odnosi się wyłącznie do funkcjonariuszy Straży Granicznej pozostających w służbie. Tylko do tej grupy zawodowej jest adresowany i tylko tę grupę obejmuje. W dacie wydania przez organ I instancji zaskarżonego postanowienia ([..] stycznia 2019 r.) o umorzeniu postępowania dyscyplinarnego, skarżący nie był już funkcjonariuszem Straży Granicznej, został bowiem ze służby w Straży Granicznej zwolniony z dniem 31 grudnia 2018 r. Skoro ww. nie posiadał statusu funkcjonariusza Straży Granicznej, to niedopuszczalne było prowadzenie wobec niego, czyli w stosunku do osoby pozostającej poza służbą, postępowania dyscyplinarnego i w konsekwencji wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia przesądzającego o winie, czy też jej braku. Niemożliwym stało się także merytoryczne jego rozpatrzenie w trybie § 24 ust. 6 rozporządzenia. Obligowało to zatem organ I instancji do umorzenia postępowania dyscyplinarnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość przejawiającą się tym, iż obwiniony przestał podlegać orzecznictwu dyscyplinarnemu.
Skarżący zaskarżył to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Sąd Wojewódzki stwierdził, że w niniejszej sprawie niesporną jest okoliczność, iż ostateczna jest decyzja Ministra z dnia [.] grudnia 2018 r., ustalająca termin zwolnienia skarżącego ze służby na dzień 31 grudnia 2018 r. Skarga na powołaną decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 230/19. W konsekwencji, w dacie procedowania przez organ I instancji ([.] stycznia 2019 r.) skarżący pozostawał poza służbą w Straży Granicznej. Zdaniem Sądu, konieczne stało się zatem umorzenie prowadzonego przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego na podstawie § 24 ust. 1 pkt 5 cyt. rozporządzenia, wobec zaprzestania podlegania przez niego orzecznictwu dyscyplinarnemu.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego "niepodjęcia wszelkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności nieuwzględnienia związania własnym rozkazem personalnym przenoszącym skarżącego do dyspozycji, równoważnym z zaprzestaniem służby z uwagi na stan zdrowia orzeczony przez komisję lekarską MSWiA, zaskarżonym w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym i tym samym błędnego ustalenia statusu skarżącego w myśl art. 47 ustawy o Straży Granicznej" Sąd stwierdził, że skoro wyrokiem z dnia 3 lipca 2019 r., wydanym w sprawie II SA/Wa 230/19 tutejszy Sąd oddalił skargę skarżącego na decyzję w przedmiocie zwolnienia ze służby, treść wyroku wydanego w sprawie II SA/Wa 1412/18 (którym uchylono orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia [..] maja 2018 r. w przedmiocie zdolności skarżącego do służby) ma drugorzędne znaczenie.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i interpretację, a mianowicie § 24 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej (dalej zwanego rozporządzeniem),
- 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, w której organ naruszył przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, tj. § 24 rozporządzenia w zw. z art. 8, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. przez błędną interpretację cytowanego rozporządzenia oraz nieprawidłowe jego zastosowanie, skutkujące swobodnym wyborem przesłanki umorzenia postępowania dyscyplinarnego bez uzasadnienia odrzucenia pozostałych przesłanek, które organ mógł zastosować,
- 3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie wadliwego uzasadnienia wyroku, bowiem Sąd zaniechał pełnego odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i wyjaśnienia swojego rozstrzygnięcia,
- 4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niepełne i niedokładne zbadanie sprawy i wydanie przez Sąd I instancji nieprawidłowego orzeczenia w sprawie, czym naruszył on zasadę prawny obiektywnej.
Wniesiono o uchylenie wyroku w całości oraz uchylenie postanowienia z [..] marca 2019 r. wydanego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i postanowienia z dnia [.]. stycznia 2019 r. wydanego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej w przedmiocie postępowania dyscyplinarnego, stwierdzenie umorzenia postępowania w trybie § 24 rozporządzenia i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie należało rozważyć zastosowanie przepisu § 24 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z 2002 r. Zdaniem skarżącego, wobec nawiązania procedury dyscyplinarnej do przepisu art. 17 k.p.k. uprawnionym jest, aby przy rozstrzyganiu spornego w tej sprawie zagadnienia posłużyć się poglądami wyrażonymi na gruncie procedury karnej. Skarżący kasacyjnie, posługując się poglądami doktryny, dokonał rozróżnienia między przesłankami wyrażonymi w w/w przepisie, tj. podzielił je na materialne oraz procesowe. W niniejszej sprawie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, pierwszeństwo powinna mieć przesłanka z § 24 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, odnosząca się do zarzutu pierwszego, tj. dotyczącego naruszenia nietykalności cielesnej S.S. w związku z brakiem materiału dowodowego, który jednoznacznie udowadniałby obwinionemu zarzucany czyn.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli chybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta został na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie powiązał jednakże poszczególnych zarzutów z jedną z dwóch podstaw skargi kasacyjnej. Nadto zarzuca on w zarzucie pierwszym naruszenie § 24 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2002 r., Nr 118, poz. 1015 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem bez wskazania naruszonego punktu tego ustępu, a w zarzucie drugim naruszenie § 24 bez wskazywania precyzyjnie, który z przepisów zawartych w tej jednostce redakcyjnej został naruszony, mimo że paragraf ten składa się z 6 ustępów, a niektóre spośród nich posiadają dodatkowe podziały wewnętrzne na punkty. Wadliwości te są możliwe do usunięcia przez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (vide uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09) i pozwalają na merytoryczne odniesienie się do podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej.
Istota zarzutu pierwszego, tj. naruszenia § 24 ust. 1 rozporządzenia sprowadza się do nierozważenia kwestii konkurencji przesłanek warunkujących umorzenie postępowania. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w sprawie zachodziła możliwość zastosowania trzech przesłanek umorzenia postępowania uregulowanych w § 24 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 rozporządzenia, a pierwszeństwo zastosowania winna mieć przesłanka z § 24 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, zgodnie z którym postępowanie dyscyplinarne umarza się, jeżeli ustalono, że czyn przypisany obwinionemu nie wypełnia znamion czynu, za który funkcjonariusz ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną. Zarzut ten nie znajduje uzasadnienia.
Przepisy ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (art. 134 i nast.) oraz rozporządzenia (np. § 8 ust. 1 rozporządzenia) regulujące odpowiedzialność dyscyplinarną funkcjonariuszy służby granicznej, odnoszą tę odpowiedzialność wyłącznie do funkcjonariuszy pozostających w służbie. Ustawodawca nie tylko posłużył się dla określenia osoby podlegającej odpowiedzialności pojęciem "funkcjonariusz", ale i formułując katalog kar wskazuje, że mogą być one dolegliwe wyłącznie dla osoby pozostającej w stosunku służbowym. W ustawie i rozporządzeniu brak jest przy tym przepisu stanowiącego expressis verbis, że zwolnienie funkcjonariusza ze służby pozostaje bez wpływu na prowadzone wobec niego postępowanie dyscyplinarne. Przeciwnie zgodnie z § 24 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia postępowanie dyscyplinarne umarza się, jeżeli ustalono, że obwiniony przestał podlegać sądownictwu dyscyplinarnemu.
W rozpoznawanej sprawie rozkazem personalnym z dnia [..] sierpnia 2018 r. KGSG, utrzymanym co do meritum w mocy decyzją Ministra z dnia [.] grudnia 2018 r., skarżący został z dniem 31 grudnia 2018 r. zwolniony ze służby w Straży Granicznej. Postanowieniem z dnia [.] stycznia 2019 r. KGSG orzekł o umorzeniu prowadzonego wobec skarżącego postępowania dyscyplinarnego, wszczętego postanowieniem KGSG z dnia [.] stycznia 2018 r. Wobec zwolnienia skarżącego ze służby w Straży Granicznej na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej skarżący przestał podlegać orzecznictwu dyscyplinarnemu. Powstała sytuacja nie pozwalała organowi na wybór jednej z przesłanek umorzenia postępowania, z katalogu uregulowanego w § 24 ust. 1 rozporządzenia. Zwolnienie z służby funkcjonariusza skutkuje obligatoryjnym umorzeniem przedmiotowego postępowania dyscyplinarnego. Z tych względów zarzut sformułowany w punkcie pierwszym nie mógł zostać uznany za uzasadniony, podobnie jak i zarzut naruszenia przepisów wskazanych w punkcie drugim.
Oba zarzuty są powiązane treściowo, gdyż zdaniem skarżącego błąd wykładni § 24 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia i niezastosowania § 24 ust. 1 pkt 1 lub 3 rozporządzenia doprowadził do naruszenia przepisów procesowych przez niewłaściwe ich zastosowanie. Jak wynika z powyższych argumentów zarzuty te nie znajdują oparcia w powołanych wyżej przepisach prawa.
Zarzut naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niepełne i niedokładne zbadanie sprawy i wydanie przez Sąd I instancji nieprawidłowego orzeczenia w sprawie, czym naruszył on zasadę prawny obiektywnej, jest nieuzasadniony. Sąd I instancji przeprowadził prawidłową, pełną i dokładną kontrolę zaskarżonego postanowienia i orzekł w granicach sprawy, odnosząc się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wywieść można, iż istotą tego zarzutu jest nierozważenie przez organ możliwości umorzenia postępowania na innej podstawie prawnej.
Skarżący był zainteresowany umorzeniem postępowania w oparciu o przepis § 24 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Zastosowanie tej przesłanki umorzenia jest możliwe wyłącznie w stosunku do osoby pozostającej w chwili orzekania przez organ w stosunku służbowym. Zwolnienie ze służby obliguje organ do umorzenia postępowania na podstawie § 24 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, bez możliwości badania innych przesłanek umorzenia. W związku z tym zarzut ten nie znajduje podstaw do jego uwzględnienia.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną i zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa, co pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Posłużenie się w uzasadnieniu wyrażeniem "nie jest zrozumiały zarzut..." jest dość niefortunne i może wprowadzać w błąd, sugerując, że Sąd nie rozumie zarzutu i z tej przyczyny nie może się do niego odnieść. Wbrew jednak twierdzeniu skargi kasacyjnej Sąd I instancji odniósł się do wszystkich zarzutu podniesionych w skardze, w tym także do zarzutu nr 3 e. Sąd I instancji wskazał, dlaczego zarzut ten jest nieuzasadniony. Argumentacja ta była wystarczająca, mimo że jednozdaniowa. Z tych względów zarzut ten nie może zostać uznany za uzasadniony.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.