Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w K. (dalej: spółka) na zarządzenie pokontrolne Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie z [...] listopada 2017 r., w przedmiocie prowadzenia ewidencji wytwarzanych odpadów.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wydanym w stosunku do spółki zarządzeniem pokontrolnym z 17 listopada 2017 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządził prowadzić ilościową i jakościową ewidencję wszystkich wytwarzanych odpadów z wykorzystaniem kart ewidencji i kart przekazania odpadów, zgodnie z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 12 grudnia 2014 r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji odpadów (Dz.U. z 2014 r., poz. 1973) z terminem realizacji od zaraz, tj. od dnia otrzymania zarządzenia (pkt 1 zarządzenia pokontrolnego). Ponadto wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu naruszeń wskazanych w pkt 1 zarządzenia na dzień 8 grudnia 2017 r. (pkt 2 zarządzenia pokontrolnego).
Jako podstawę zarządzenia pokontrolnego organ wskazał art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2016 r., poz. 1688 ze zm.) oraz ustalenia kontroli "pozaplanowej problemowej interwencyjnej" przeprowadzonej 3 października 2017 r., 23 października 2017 r. i 7 listopada 2017 r. w siedzibie oddziału spółki w [...], udokumentowanej protokołem kontroli Nr [...].
Organ wskazał, że uwzględniając art. 66 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r., poz. 1987 ze zm. – dalej: ustawa o odpadach) stwierdził, że w 2016 r. spółka dokonała sprzedaży wycofanych z użytkowania transformatorów rozdzielczych olejowych SN/nN. Według informacji udzielonej przez przedstawiciela spółki, w ramach prowadzonych prac modernizacyjnych sieci elektroenergetycznej spółka dokonywała m.in. wymiany transformatorów olejowych, które ze względu na obniżone parametry techniczne (sprawność poniżej dopuszczalnych norm) nie nadawały się do dalszego użytkowania. Przywrócenie wymaganych dla sieci spółki parametrów technicznych tych urządzeń wymagałoby przeprowadzenia niezbędnych prac modernizacyjnych lub naprawczych, dlatego też ze względów ekonomicznych oraz eksploatacyjnych podjęto decyzję o rezygnacji z dokonania modernizacji i napraw we własnym zakresie i zastąpiono wycofane urządzenia nowymi jednostkami o parametrach spełniających obecnie obowiązujące w spółce standardy techniczne.
W ocenie organu oznacza to, że 48 sztuk transformatorów rozdzielczych olejowych (lata produkcji 1962-1988), które eksploatowane były w sieci elektroenergetycznej ze względu na znaczny poziom strat jałowych i obciążeniowych nie spełniało norm jakościowych wymaganych dla tego typu urządzeń, w związku z czym spółka podjęła decyzję o ich pozbyciu się. Spółka nie przekazała ich w celu modernizacji i dostosowania do wymaganych norm jakościowych, ale przekazała odbiorcy do zagospodarowania (wykluczono możliwość ponownego zainstalowania transformatorów w sieci elektroenergetycznej spółki). Organ uznał, że transformatory przekazane odbiorcy zewnętrznemu na podstawie umów sprzedaży z 19 kwietnia 2016 r. oraz z 18 listopada 2016 r. były odpadem, klasyfikowanym zgodnie z przyjętym katalogiem odpadów pod kodem 16 02 13* – zużyte urządzenia zawierające niebezpieczne elementy inne niż wymienione w 16 02 09 do 16 02 12.
W trakcie kontroli nie przedstawiono wymaganych kart przekazania odpadów, potwierdzających przekazanie wytworzonych odpadów w postaci transformatorów uprawnionemu odbiorcy zewnętrznemu. Przedstawiciel spółki odmówił podpisania protokołu i zobowiązał się do przedłożenia na piśmie uzasadnionych uwag do protokołu kontroli w terminie 7 dni od daty jego podpisania.
Skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne wniosła spółka.
Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu. Wskazał także, że w trakcie kontroli ustalono, że odbiorcą odpadów od spółki był przedsiębiorca, który zgodnie z wpisem do centralnej ewidencji i informacji o działalności gospodarczej prowadzi głównie działalność klasyfikowaną zgodnie z PKD pod kodem 46.77.Z - sprzedaż hurtowa odpadów i złomu (brak wpisów uprawniających do prowadzenia działalności w zakresie napraw urządzeń elektrycznych lub instalatorstwa elektroenergetycznego). Przedsiębiorca posiada decyzję, w której udzielono zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne oznaczonych wskazanymi w decyzji kodami. Termin ważności zezwolenia ustalony został do dnia 17 lipca 2024 r.
W ocenie Sądu I instancji, subiektywne przekonanie spółki, że przedmiotowe transformatory nie stanowią odpadu w zestawieniu z powoływaniem się na znajdującą się w aktach sprawy kserokopię umowy cywilnoprawnej w przedmiocie sprzedaży, z której wynika, że transformatory są sprawne, nie oznacza, że przedmiotowe transformatory nie stanowiły odpadu. Sąd I instancji stwierdził, że z okoliczności sprawy wynika jednoznacznie, że zamiarem spółki było wyzbycie się transformatorów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. Spółka nie przekazała transformatorów w celu modernizacji i dostosowania do wymaganych norm jakościowych, ale przekazała odbiorcy do zagospodarowania. Jednocześnie w umowie wykluczono możliwość ponownego zainstalowania transformatorów w sieci elektroenergetycznej spółki.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka.
Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 pkt 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 6, art. 66 ust. 1 oraz art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) ustawy odpadach oraz w związku z art. 8 —12 i art. 14 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r., poz. 646.). Polegało to na błędnym ustaleniu, że w odniesieniu do sprawnych technicznie transformatorów olejowych spółka powinna prowadzić ilościową i jakościową ewidencję wytwarzanych odpadów z wykorzystaniem kart ewidencji i kart przekazania odpadów, zgodnie z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 12 grudnia 2014 r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji odpadów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1973).
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w tej sprawie pomimo wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, w związku z intensyfikacją epidemii sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).
W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Kluczowe znaczenie w tej sprawie ma rozstrzygnięcie, czy przedmiotowe transformatory olejowe należało uznać za odpad w rozumieniu ustawy o odpadach. Tylko bowiem w takim przypadku organ miał możliwość zobowiązania spółki do prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów z wykorzystaniem kart ewidencji i kart przekazania odpadów, zgodnie z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 12 grudnia 2014 r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji odpadów. Kluczowym zatem zarzutem kasacyjnym w tej sprawie jest zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. Do naruszenia pozostałych przepisów powołanych w ramach podstawy kasacyjnej mogło bowiem dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia, że demontując przedmiotowe transformatory i przekazując je innemu podmiotowi, spółka nie prowadziła gospodarki odpadami.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organu wyrażone w tym zakresie, przyjmując, że przedmiotowe transformatory stanowiły odpad, co stanowiło podstawę do wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Zgodnie z ustawową definicją odpadu z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) zakwalifikowanie jako "odpadów" wynika przede wszystkim z zachowania posiadacza i z rozumienia pojęcia "pozbywać się" (wyrok z 4 lipca 2019 r., Tronex, C-624/17, EU:C:2019:564, pkt 17 i przytoczone tam orzecznictwo). W odniesieniu do pojęcia "pozbywać się" z utrwalonego orzecznictwa wynika również, że należy je interpretować z uwzględnieniem celu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz.
UE L z 2008 roku, Nr 312, s. 3, - dalej: dyrektywa odpadowa"), którym zgodnie z motywem 6 tej dyrektywy jest zmniejszenie negatywnych skutków wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi dla zdrowia ludzkiego i środowiska. Pojęcie to wymaga również wykładni w świetle art. 191 ust. 2 TFUE, który stanowi, że polityka Unii Europejskiej w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony i opiera się w szczególności na zasadach ostrożności i działania zapobiegawczego. Wynika z tego, że pojęcia "pozbywać się", a zatem i pojęcia "odpadów" w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy odpadowej, nie można interpretować w sposób zawężający. Pojęcie "pozbywać się" obejmuje zarówno "odzysk", jak i "unieszkodliwianie" danej substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 15 i 19 dyrektywy.
Z orzecznictwa TSUE wynika także, że to, czy są to "odpady" w rozumieniu dyrektywy odpadowej, należy potwierdzić w świetle wszystkich okoliczności, z uwzględnieniem celu tej dyrektywy i jej skuteczności, która nie powinna zostać naruszona. Pewne okoliczności mogą zatem stanowić wskazówkę występowania działania polegającego na pozbywaniu się, zamiaru pozbycia się lub zobowiązania do pozbycia się substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy odpadowej. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że pojęcie odpadów nie wyklucza substancji i przedmiotów, które mogą zostać ponownie gospodarczo wykorzystane. System nadzoru i gospodarowania ustanowiony dyrektywą odpadową ma bowiem na celu objęcie swoim zakresem wszystkich przedmiotów i substancji, których właściciel pozbywa się, nawet jeżeli mają one wartość handlową i są gromadzone z powodów handlowych do celów recyklingu, regeneracji lub ponownego wykorzystania (zob. podobnie wyroki: z 24 czerwca 2008 r., Commune de Mesquer, C-188/07, EU:C:2008:359, pkt 40; z 3 października 2013 r., Brady, C-113/12, EU:C:2013:627, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo).
W wyroku z 14 października 2020 r. w sprawie C-629/19 TSUE wskazał ponadto, że należy zwrócić szczególną uwagę, czy rozpatrywany przedmiot lub substancja nie są już przydatne dotychczasowemu właścicielowi, a więc czy przedmiot llub substancja stanowią obciążenie, którego posiadacz zamierza się pozbyć. Gdy taka sytuacja rzeczywiście ma miejsce, istnieje ryzyko, że posiadacz pozbędzie się danego przedmiotu lub substancji, które do niego należą, w sposób mogący szkodzić środowisku, w szczególności porzucając, wysypując lub unieszkodliwiając je w niekontrolowany sposób. Ten przedmiot lub substancja, wchodząc w zakres pojęcia "odpadów" w rozumieniu dyrektywy odpadowej, podlegają przepisom tej dyrektywy, co oznacza, że odzyskiwania lub unieszkodliwiania przedmiotu lub substancji należy dokonać bez zagrażania zdrowiu ludzkiemu oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku.
W związku z tym stopień prawdopodobieństwa ponownego wykorzystania towaru, substancji lub produktu bez wstępnego przetwarzania stanowi istotną przesłankę ich kwalifikacji jako odpad. Uwzględniając obowiązek dokonania wykładni rozszerzającej pojęcia "odpadów", należy uznać, że dotyczy ono jedynie sytuacji, w których ponowne wykorzystanie takiego towaru lub substancji jest nie tylko możliwe, ale i pewne, bez konieczności poddania w tym celu uprzedniemu procesowi odzyskiwania odpadów, o którym mowa w załączniku II do dyrektywy odpadowej. W kontekście tych rozważań TSUE podkreśla konsekwentnie, że to organy krajowe są właściwe do oceny okoliczności faktycznych w ramach rozpoznawanych przez nich spraw i ustalenie czy posiadacz przedmiotu lub substancji rzeczywiście miał zamiar ich "pozbycia się".
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że spółka zamierzała pozbyć się przedmiotowych transformatorów. Potwierdzają to okoliczności sprawy. Według informacji udzielonej przez przedstawiciela spółki, w ramach prowadzonych prac modernizacyjnych sieci elektroenergetycznej spółka dokonywała m.in. wymiany transformatorów olejowych, które ze względu na obniżone parametry techniczne nie nadawały się do dalszego użytkowania. Przywrócenie wymaganych dla sieci spółki parametrów technicznych tych urządzeń wymagałoby przeprowadzenia niezbędnych prac modernizacyjnych lub naprawczych, dlatego też ze względów ekonomicznych oraz eksploatacyjnych podjęto decyzję o rezygnacji z dokonania modernizacji i napraw we własnym zakresie i zastąpiono wycofane urządzenia nowymi jednostkami o parametrach spełniających obecnie obowiązujące w spółce standardy techniczne.
Jednocześnie spółka nie przekazała transformatorów w celu modernizacji i dostosowania do wymaganych norm jakościowych, ale przekazała odbiorcy do zagospodarowania. W umowie wykluczono możliwość ponownego zainstalowania transformatorów w sieci elektroenergetycznej spółki. Odbiorcą odpadów od spółki był przedsiębiorca, który zgodnie z wpisem do centralnej ewidencji i informacji o działalności gospodarczej prowadzi głównie działalność klasyfikowaną zgodnie z PKD pod kodem 46.77.Z - sprzedaż hurtowa odpadów i złomu. Z powyższego jednoznacznie wynika, że zamiarem spółki było pozbycie się przedmiotowych transformatorów, co oznacza, że stanowiły odpad, co z kolei oznacza, że spółka była zobowiązana prowadzić ewidencję odpadów, o czym prawidłowo Sąd I instancji orzekł oddalając skargę na zaskarżone zarządzenie pokontrolne.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, to nie wytwórca (w tym przypadku spółka) dokonuje kwalifikacji danej substancji lub danego przedmiotu jako odpadu, ale okoliczności związane z pozbyciem się tej substancji lub przedmiotu. Okoliczności te mogą zostać natomiast ocenione przez właściwy organ administracji publicznej, a w przypadku wniesienia skargi na rozstrzygnięcie organu w tym przedmiocie, przez sąd administracyjny. Bez znaczenia jest także tryb, w jakim nastąpiło przekazanie odpadów (w tym przypadku odbyło się to w formie przetargu), ponieważ pozbycie się odpadu nie wyklucza jego ponownego gospodarczego wykorzystania, jak i nie wyklucza korzyści gospodarczej podmiotu pozbywającego się danego odpadu.
W konsekwencji nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy również sposób wykorzystania odpadu przez ich nabywcę. Nabywca jako odbierający odpad jest bowiem podmiotem odrębnych obowiązków, czego zresztą potwierdzeniem jest posiadana przez nabywcę w tej sprawie decyzja zezwalająca na gospodarkę odpadami. Stąd też zarzuty podnoszące naruszenie art. 17 pkt 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 6, art. 66 ust. 1 oraz art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) ustawy odpadach nie zasługiwały na uwzględnienie.
Nie można także mówić w tej sprawie o naruszeniu zasad wynikających z art. 8-12 i art. 14 ustawy Prawo przedsiębiorców. Przede wszystkim zarzut ten został błędnie sformułowany, ponieważ przepisy cytowanej ustawy zostały powołane w sposób zbiorczy, bez wskazania na czym konkretnie polegało naruszenie poszczególnych przepisów oraz bez wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych (przepisy art. 10 i art. 11 dzielą się na ustępy i punkty). Niezależnie jednak od powyższego, stanowisko Sądu I instancji stwierdzające zgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, w żaden sposób nie narusza zasad swobody działalności gospodarczej ustanowionych w ustawie Prawo przedsiębiorców. W szczególności Sąd I instancji nie podważył możliwości, skuteczności jak i formy zawarcia umowy z odbiorcą odpadów. Stwierdził natomiast, że organ prawidłowo zakwalifikował skutki tej umowy jako pozbycie się transformatorów olejowych co uzasadniało uznanie ich za odpad w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach i co w konsekwencji wiązało się z określonymi obowiązkami po stronie spółki. Obowiązki te są natomiast skutkiem obowiązujących na terenie Unii Europejskiej zasad gospodarki odpadami i reglamentacją działalności w tym przedmiocie.
Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.