Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 83/21 oddalił skargę K. J. (dalej jako: skarżący) na bezczynność Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej także jako: TVP S.A. oraz Spółka) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 26 września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
K. J. w piśmie z dnia 7 grudnia 2020 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność TVP S.A. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 26 września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, przesłanego za pomocą formularza kontaktowego zamieszczonego na stronie https://www.tvp.pl/kontakt i zarzucając Spółce naruszenie art. 61 ust. 1 i 4 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie żądanej informacji publicznej w terminie przewidzianym ustawą, wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania jego wniosku oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym wskazując, że wniosek, który skarżący rzekomo złożył w dniu 26 września 2020 r. nigdy nie wpłynął do Spółki, a więc nie może ona pozostawać w bezczynności w przedmiocie jego rozpoznania.
W związku z treścią odpowiedzi na skargę, na podstawie pkt VIII zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2021 r., wezwano skarżącego do nadesłania odpisu wniosku z dnia 26 września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący w piśmie z dnia 18 lutego 2021 r. nadesłał potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię wniosku z dnia 26 września 2020 r. wraz z potwierdzeniem przyjęcia tej wiadomości przez adresata. Z nadesłanego pisma wynika, że skarżący w dniu 26 września 2020 r. skierował wiadomość na adres elektroniczny [email protected], w której zwrócił się do Spółki z pytaniem czy posiada elektroniczną skrzynkę podawczą na platformie ePUAP, a jeśli tak, to czy ma ona status podmiotu publicznego i jaki jest jej adres. Skarżący w piśmie z dnia 18 lutego 2021 r. podniósł jednocześnie, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że istnieje swoiste domniemanie zakładające dotarcie wiadomości do organu, o ile została ona prawidłowo doń nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej.
Skarżący wskazał, że w realiach niniejszej sprawy okoliczność ta wydaje się udowodniona, ponieważ TVP S.A. od razu po otrzymaniu wiadomości skarżącego wysłała mu potwierdzenie przyjęcia wiadomości, podziękowała za wypełnienie formularza oraz stwierdziła, że wiadomość skarżącego została zarejestrowana w systemie Spółki, która odpowie na wiadomość najszybciej, jak to jest możliwe.
W piśmie procesowym z dnia 17 marca 2021 r. Spółka poinformowała, że po uzyskaniu odpisu nadesłanego przez skarżącego wniosku, ponownie podjęła próbę ustalenia czy wniosek ten lub jakakolwiek inna korespondencja od skarżącego, przesłana drogą elektroniczną, wpłynęła do Spółki, jednak pomimo podjęcia takiej próby, korespondencji tej nie odnaleziono. W związku z tym TVP S.A. podtrzymała swoje stanowisko dotyczące konieczności oddalenia przedmiotowej skargi z uwagi na to, iż Spółka nie pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 83/21 oddalił skargę K. J. na bezczynność TVP S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 26 września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, że z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżący przesłał wniosek w formie elektronicznej na adres [email protected], który w ocenie WSA w Warszawie nie jest oficjalnym adresem służącym do składania wniosków o udostępnienie informacji publicznej, lecz adresem za pośrednictwem którego można uzyskać odpowiedzi na najczęściej zadawane pytania dotyczące funkcjonowania portalu, informacje w jaki sposób odtwarzać materiały wideo oraz jakie wymagania techniczne są niezbędne do korzystania z plików wideo tam zamieszczonych. Sąd I instancji wskazał, że adresem oficjalnym, na który można złożyć wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest np. adres: [email protected].
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie można uznać, że wniosek skarżącego z dnia 26 września 2020 r. skutecznie dotarł do Spółki.
Ponadto, Sąd I instancji wyjaśnił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w żadnym przepisie nie wyklucza wprost informacji technicznych z zakresu informacji publicznej, jednak na gruncie każdej konkretnej, indywidualnej sprawy dotyczącej wniosku o udostępnienie informacji, konieczna jest analiza związku żądanych danych technicznych z funkcjonowaniem sfery publicznej. Jak wskazał bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, granica między informacjami technicznymi będącymi i niebędącymi informacją publiczną jest "bardzo płynna" i z tego względu w każdym przypadku adresat wniosku, a przy rozpoznawaniu skargi - sąd administracyjny, muszą zweryfikować charakter żądanej informacji technicznej pod kątem tego, czy może być ona zakwalifikowana jako informacja publiczna w świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w realiach niniejszej sprawy nie było intencją skarżącego uzyskanie informacji publicznej, a uzyskanie informacji czy TVP. S.A. dysponuje platformą ePUAP, a zatem zwrócenie się o udostępnienie takiej informacji nie wymagało uruchomienia trybu określonego w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że TVP S.A. nie pozostaje zatem w bezczynności w przedmiocie realizacji wniosku skarżącego z dnia 26 września 2020 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, że Spółka dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego i nakazanie jego rozpoznania, orzeczenie o charakterze bezczynności organu oraz orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, a także przeprowadzenie w niniejszej sprawie rozprawy i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. Rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez niezasadne przyjęcie, że skarżący nie może skutecznie złożyć wniosku o dostęp do informacji publicznej, jeżeli złoży swój wniosek na rzekomo "niewłaściwy" adres poczty elektronicznej;
- 2) przepisów prawa materialnego, a to: art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że informacja o sposobie informatyzacji podmiotów wykonujących zadania publiczne nie stanowi informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wniosek skarżącego został przesłany na adres mailowy [email protected], zamiast na [email protected] i tym samym, jako że nie wpłynął na oficjalny adres Spółki, to nie został skutecznie doręczony. W związku z powyższym strona skarżąca kasacyjnie wskazała, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 89/21, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej może zostać złożony drogą elektroniczną, gdyż przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wyłączają takiej możliwości, a niebudzący wątpliwości wydruk z poczty elektronicznej stanowi wystarczający dowód, że wiadomość zawierająca wniosek, została wysłana. Strona skarżąca kasacyjnie dodała zresztą, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wskazują jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, poza utrwaleniem go w formie pisemnej, a zatem wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku.
Strona skarżąca kasacyjnie, powołując się na wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Ke 105/21, podkreśliła, że za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną.
W ocenie strony skarżącej kasacyjnie podanie do powszechnej wiadomości adresu poczty elektronicznej przez organ należy traktować jako jego zobowiązanie, że wiadomości wysłane na ten adres będą odbierane. Jednostka ma prawo działać w zaufaniu do władzy publicznej i oczekiwać, że skoro organ podaje do publicznej wiadomości adres swojej poczty elektronicznej, to będzie odbierał listy skierowane na ten adres, w tym także trafiające do "skrzynki spam". Ponadto, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie nawet skierowanie wniosku na rzekomo "niewłaściwy" adres poczty elektronicznej, który jednak jest podany do publicznej wiadomości, nie czyni wniosku nieskutecznym, czy też wręcz niezłożonym.
Strona skarżąca kasacyjnie podniosła także, że kwestia czy TVP S.A. dysponuje platformą ePUAP, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, bez wątpienia stanowi informację publiczną w związku z tym, że dotyczy informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, a informatyzacja takich podmiotów jest sprawą publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.
Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
W ramach drugiej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, którego upatruje w niezasadnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że skarżący nie może skutecznie złożyć wniosku na rzekomo "niewłaściwy" adres poczty elektronicznej. Zarzut ten okazał się nieskuteczny.
Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to, jak już wskazywano, musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia.
W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP próbuje kwestionować dokonane przez Sąd I instancji ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy, dotyczące uznania, że skarżący w niniejszej sprawie skierował swój wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 26 września 2020 r. na niewłaściwy adres poczty elektronicznej, co z kolei doprowadziło do uznania, że skarżący nie złożył skutecznie wniosku w niniejszej sprawie. Nie mógł zatem osiągnąć skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w powiązaniu z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, za pomocą którego – na co trzeba raz jeszcze zwrócić uwagę - nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, oceny tego stanu, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
Należy podkreślić, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku czyni go w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej. Dlatego omawiany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., dotyczący trybu udostępniania informacji publicznej i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w którym unormowano prawo dostępu do informacji publicznej, nie mógł odnieść skutku.
Skoro zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania okazał się nieskuteczny, a należy mieć na uwadze, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, to oznacza, że brak skutecznych zarzutów tego rodzaju w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.
Z kolei w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d u.d.i.p., którego upatruje w dokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnej wykładni wskazanych w ramach tego zarzutu przepisów polegającej na uznaniu, że informacja o sposobie informatyzacji podmiotów wykonujących zadania publiczne nie stanowi informacji publicznej.
W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.
Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
Strona skarżąca kasacyjnie naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d u.d.i.p., poprzez dokonanie błędnej wykładni wskazanych przepisów, upatruje w przyjęciu przez Sąd I instancji, że "informacja o sposobie informatyzacji podmiotów wykonujących zadania publiczne nie stanowi informacji publicznej". Tymczasem analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wykazuje, że Sąd I instancji nie wyraził takiego poglądu, a zatem nie mógł takim poglądem naruszyć jakiegokolwiek przepisu prawa, w tym i art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d u.d.i.p. Z uzasadnienia wyroku wynika, że w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie intencją skarżącego nie było uzyskanie informacji publicznej, a dowiedzenie się czy TVP S.A. dysponuje platformą ePUAP, co zdaniem Sądu I instancji nie wymagało uruchomienia trybu określonego w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a ponadto żądanie skarżącego nie stanowiło wniosku o udostępnienie informacji publicznej, gdyż nie zostało skutecznie wniesione do Spółki.
Sąd I instancji nie przyjął zatem, wbrew twierdzeniom ze skargi kasacyjnej, że informacja o sposobie informatyzacji podmiotów wykonujących zadania publiczne nie stanowi informacji publicznej, a zatem stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie jest tożsame ze stanowiskiem przypisywanym Sądowi I instancji przez stronę skarżącą kasacyjnie, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym.
Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.