Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 689/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: Sąd I instancji) oddalił skargę A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie (dalej: organ, Kolegium) z 20 maja 2019 r., nr SKO.SL.450.298.2019 w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w J. (dalej: skarżąca kasacyjnie, spółka) i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 190 p.p.s.a. poprzez uznanie, że WSA jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy w sytuacji, gdy zgodnie z zaskarżonym przepisem, WSA pozostaje związany jedynie wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny;
- 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi z 24 czerwca 2019 r., m.in. dotyczących stanu faktycznego w zakresie błędnego dokonania pomiaru emisji hałasu przez organ I instancji tylko i wyłącznie w jednym punkcie pomiarowym zlokalizowanym nie przy elewacji budynku. Powyższe zagadnienie dotyczy przyjętego stanu faktycznego sprawy i w tym zakresie WSA nie był związany ustaleniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, a brak rozpoznania zarzutów spółki w tym zakresie skutkowało sporządzeniem błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
Wobec tak sformułowanych zarzutów spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu spółka podniosła, że zakres art. 190 p.p.s.a. sprowadza się jedynie do wykładni prawa, a nie stanu faktycznego sprawy. W ocenie skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku powinien rozpoznać zarzuty spółki w zakresie w jakim nie dotyczyły one wykładni przepisów prawa ustalonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2956/16. W skardze z 24 czerwca 2019 r. skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonej decyzji m.in. naruszenie przepisów procedury administracyjnej tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz błędy w ustaleniach faktycznych dotyczących poprawności przeprowadzenia pomiarów hałasu dla przedmiotowego obiektu A. w S. Tymczasem Sąd I instancji zbiorczo odrzucił wszystkie zarzuty sformułowanie w skardze z 24 czerwca 2019 r. stwierdzając, że kwestie, które były przedmiotem oceny, i co do których NSA nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji i kontroli sądowej, ponownie oceniane być nie mogą. W ocenie spółki powyższe rozumowanie WSA jest niewłaściwe i świadczy o błędnym stosowaniu przez WSA art. 190 p.p.s.a., który dotyczy jedynie wykładni prawa, a nie samego stanu faktycznego.
W konsekwencji, zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Zgodnie z art. 141 § 4 uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W uzasadnieniu wyroku sąd ma więc obowiązek przedstawić nie tylko zarzuty zawarte w skardze, ale także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Obejmuje to także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego.
Pismem z 3 marca 2020 r. – w odpowiedzi na skargę kasacyjną – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wniosło o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania z wyodrębnieniem w sentencji lub uzasadnieniu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczyło, że zrzeka się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W ocenie Kolegium, przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciąży na sądzie, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania, a może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Organ zauważył, że w przedmiotowej sprawie zmiany, tak stanu faktycznego, jak i prawnego nie miały miejsca, a co istotne strona skarżąca zmian takich sama także nie wykazała. Wykładnia art. 190 p.p.s.a. prowadzi zatem do wniosku, iż związanie Sądu I instancji obejmuje także stan faktyczny sprawy, w zakresie którego wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny.
Zdaniem Kolegium ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyroku Sądu I instancji pod kątem przyjętych w nim ustaleń faktycznych presuponuje określoną wykładnię przepisów procesowych (w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 79a, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.). W tym sensie orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże Sąd I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, także w zakresie oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji. Organ wskazał, że literalna wykładnia powołanego przepisu, dokonana przez skarżącą kasacyjnie nie pozwala dostrzec aspektu pośredniego związania Sądu I instancji i z tego względu oparte na niej zarzuty uznać należy za chybione, co w efekcie prowadzi do uznania za nieuzasadniony drugiego zarzutu skargi tj. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 t.j.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przypomnieć należy, że zaskarżony wyrok jest następstwem zastosowania się przez Sąd I instancji do wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2956/16, która to wykładnia była w tej sprawie wiążąca na podstawie art. 190 p.p.s.a.
Naruszenia art. 190 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie upatruje w błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że WSA jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy w sytuacji, gdy art. 190 p.p.s.a., dotyczy jedynie wykładni prawa.
Stosownie do treści art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na mocy art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać Sąd I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2017 r., sygn. akt I FSK 230/16; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1427/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1793/12 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd I instancji "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Przy czym granice te są wyznaczane przez stanowisko sądu kasacyjnego wyrażone w zakresie wykładni i stosowania prawa oraz - wbrew literalnemu odczytaniu art. 190 p.p.s.a. - w stosunku do oceny ustaleń faktycznych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 18/23).
Podkreślić należy, że odstąpienie od wykładni dokonanej w wyroku sądu kasacyjnego jest sytuacją wyjątkową i może dotyczyć tylko następujących przypadków: 1) jeżeli stan faktyczny sprawy, który został ustalony w wyniku jej ponownego rozpoznania, uległ zmianie w taki sposób, że w ponownym postępowaniu przed sądem pierwszej instancji należy stosować inną podstawę prawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 342/05; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07), 2) jeżeli przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy zmienił się stan prawny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 342/05), 3) jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w uchwale w składzie siedmiu sędziów stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w orzeczeniu sądu kasacyjnego odnoszącego się do konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2008 r., I FSP 1/08, ONSAiWSA 2008, Nr 5, poz. 75; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 127/11).
W wydanym w granicach niniejszej sprawy wyroku z 27 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2956/15 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, ma rację skarżąca kasacyjnie, iż z dniem 1 lutego 2016 r. spółka A. spółka z o.o. przekształciła się w spółkę A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Sp. k., które to przekształcenie zostało przeprowadzone zgodnie z art. 551 § 1 ustawy z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych. Naczelny Sąd Administracyjny uznając częściową trafność zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił wyrok Sądu I instancji.
Jednocześnie konstatując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę uchylając także zaskarżoną decyzję (art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej było zatem przychylenie się przez sąd kasacyjny do zarzutu wadliwego oznaczenia adresata decyzji w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok, związany więc był na mocy artykułu 190 p.p.s.a. wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2956/15, zarówno w zakresie prawa materialnego, przepisów postępowania, jak też oceny dokonanych ustaleń faktycznych. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny, poza uwzględnieniem ww. zarzutu, zgodził z Sądem I instancji, że zebrany materiał dowodowy pozwalał na ustalenie, że z działalnością obiektu handlowego przy ul. [...] w S., a w szczególności z dostawami towarów mającymi miejsce w godzinach nocnych, związana była emisja hałasu na teren sąsiadujący przy ul. [...] w S. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji miał podstawy, aby uznać, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się również z Sądem I instancji, iż nie był trafny zarzut strony skarżącej, że czynności kontrolne ujęte w protokole Nr [...] zostały wykonane przez osobę do tego nieupoważnioną. Inspektor wskazana w pozycji "Kontrolujący" w protokole jako osoba prowadząca kontrolę, posiadała stosowne upoważnienie i protokół został przez nią podpisany, zgodnie z przewidzianą procedurą. Nie sposób przyjąć, aby udział drugiego pracownika w ramach tzw. zespołu pomiarowego, nawet jeśli nie przestawił on właściwego upoważnienia, miałby mieć wpływ na wynik dokonanych pomiarów.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał także, że organ I instancji prawidłowo wybrał punkt pomiarowy na granicy nieruchomości, kierując się treścią ust. 2 części B załącznika nr 7 do rozporządzenia (w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody) oraz realizując nadrzędny cel wynikający z tego przepisu w postaci ustalenia miejsca o największym poziomie hałasu. Brak jest zatem i aktualnie podstaw do kwestionowania prawidłowości badania poziomu hałasu, albowiem pomiar hałasu został przeprowadzony zgodnie z wymogami rozporządzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zarazem, że wbrew stanowisku skarżącej decyzja organu I instancji jest zgodna z treścią art. 115a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Określa ona w szczególności na podstawie art. 115a ust. 3 p.o.ś. dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład.
W takim stanie sprawy uprawnione było wnioskowanie Sądu I instancji zaprezentowane w zaskarżonym wyroku co do prawidłowego respektowania przez organ oceny prawnej i wskazań wynikających z orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2956/15. Wydając decyzję z 20 maja 2019 r., nr SKO.SL.450.298.2019 Kolegium uwzględniło, że z dniem przekształcenia A. sp. z o.o. sp. k. przysługują wszystkie prawa i obowiązki spółki przekształcanej. Sąd I instancji zasadnie uznał, że skierowanie zaskarżonej decyzji do spółki było w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe, bowiem w wyniku przekształcenia spółka stała się właściwym adresatem decyzji o dopuszczalnych normach hałasu ustalonych w odniesieniu do użytkowanego obiektu handlowego.
Zgodzić się należało również z konstatacją Sądu I instancji, że w sprawie nie nastąpiła istotna zmiana okoliczności faktycznych, która mogłaby doprowadzić do utraty mocy wiążącej oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2956/15.
Rację ma również Sąd I instancji, że związanie sądu oznacza także związanie organu administracji publicznej, któremu sprawa została przekazana w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej. Oznacza, to że organy i sądy w danej sprawie nie mogą formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym przez sąd poglądem, lecz zobowiązane są do podporządkowania się poglądowi i ocenom sądu wyrażonym w wyroku kasacyjnym w pełnym zakresie, jak również nie mogą odstąpić od wskazań przedstawionych przez Naczelny Sąd Administracyjny co do dalszego postępowania.
Z uwagi na specyfikę postępowania przed sądami administracyjnymi, ocena stanu faktycznego jest dokonywana w zasadzie przez pryzmat zastosowania lub wykładni przepisów postępowania, bardzo rzadko zaś przez ocenę przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym dowodów (B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2021, art. 190.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną potwierdził prawidłowość ustaleń faktycznych i nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień w działaniu organu administracji oraz kontroli sądowej. Obowiązkiem Sądu I instancji ponownie rozpoznającego sprawę była zatem kontrola tego, czy organ należycie uwzględnił wytyczne zawarte w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące oznaczenia adresata decyzji w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu.
Podnoszone już w poprzedniej skardze zarzuty dotyczące prawidłowości pomiarów emisji hałasu do środowiska oraz ustalenia punktu pomiarowego, a następnie możliwości wydania decyzji o ustaleniu dopuszczalnego poziomu w oparciu o tak zebrany materiał dowodowy nie mogły być przedmiotem ponownej oceny.
Uwzględniając powyższe rozważania, dotyczące w szczególności obowiązku poddania się przez organ i Sąd I instancji wykładni prawa przedstawionej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, obejmującej również ocenę poprawności ustaleń faktycznych, zarzut dotyczący naruszenia art. 190 p.p.s.a. należało uznać za nieskuteczny.
W konsekwencji nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może polegać na tym, że uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów, które wymienione są w tym przepisie. Wnoszący skargę kasacyjną musi zatem wskazać jakich konkretnie elementów brak jest w tym uzasadnieniu oraz wykazać, jaki wpływ miało to uchybienie na wynik sprawy. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera ono podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn oddalenia wniesionej skargi.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, będąc związany wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaaprobował ustalenia faktyczne poczynione przez organ, a więc stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia zajął. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Tym samym podjętą przez autora skargi kasacyjnej próbę podważenia ustaleń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku należało uznać za nieskuteczną.
Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.