Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 sierpnia 2022 r., II SA/Wa 3595/21, oddalił skargę K. K. (dalej "skarżąca") na rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z 5 sierpnia 2021 r., nr 12/S, w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia do dyspozycji przełożonego.
Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.
Naczelnik Wydziału Wspomagającego Komendy Rejonowej Policji [...] 29 marca 2021 r. zwrócił się do Komendanta Rejonowego Policji [...] (dalej: "organ pierwszej instancji" lub "Komendant [...]") z wnioskiem personalnym o zwolnienie skarżącej z 31 maja 2021 r. z zajmowanego stanowiska służbowego eksperta Zespołu Kontroli Wydziału Wspomagającego Komendy Rejonowej Policji [...] i przeniesienie z 1 czerwca 2021 r. do dyspozycji Komendanta [...], na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy. W uzasadnieniu odwołał się do art. 32 ust. 1 i art. 37a pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm., dalej "ustawa o Policji") i podał, że skarżąca nie radzi sobie samodzielnie z obsługą wydarzeń nadzwyczajnych z udziałem funkcjonariuszy Policji. Ta sytuacja negatywnie wpływa na organizację pracy zespołu, współpracę z Komendą Stołeczną Policji, a w konsekwencji na efektywność działania Policji.
Jednocześnie dodano, że aktualnie nie jest możliwe mianowanie skarżącej na równorzędne stanowisko służbowe w innej komórce organizacyjnej Policji, ponieważ w strukturze Komendy [...] znajduje się sześć stanowisk, z czego wszystkie pozostają obsadzone.
Organ pierwszej instancji w piśmie z 29 marca 2021 r. poinformował skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia jej z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia do dyspozycji oraz o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Następnie rozkazem personalnym z 24 maja 2021 r., nr 160, wydanym na podstawie art. 32 ust. 1 i 2, art. 37a pkt 1 i art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, z 14 czerwca 2021 r. zwolnił skarżącą z zajmowanego stanowiska i od 15 czerwca 2021 r. przeniósł do swojej dyspozycji, na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy. Rozkazowi personalnemu nadano rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 § 1 k.p.a.).
Uzasadniając swoje stanowisko organ pierwszej instancji zwrócił uwagę na podstawową dla stosunków służbowych zasadę podległości służbowej, dyspozycyjności i podporządkowania funkcjonariuszy, co może się wiązać z możliwością jednostronnej zmiany warunków służby funkcjonariusza. Wyjaśnił, że przełożeni policjantów właściwi w sprawach osobowych są uprawnieni do kształtowania polityki kadrowej w podległej mu jednostce Policji (art. 32 ust. 1 ustawy o Policji) i odpowiadają za jej właściwy dobór, mając na uwadze prawidłowe działanie formacji. Przeniesienie funkcjonariusza do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy, pozostawione jest uznaniu przełożonego i powoduje jedynie zmianę przydziału służbowego, nie wymaga zgody policjanta i pozostaje w wyłącznej gestii przełożonego.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Komendant Stołeczny Policji (dalej: "organ odwoławczy") rozkazem personalnym z 5 sierpnia 2021 r. (nr 12/S), wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. oraz art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Komendanta [...] z 24 maja 2021 r.
Skarżąca powyższy rozkaz zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym na wstępie wyrokiem z 18 sierpnia 2022 r. oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a.") uznając, że w niniejszej sprawie został ustalony stan faktyczny uwzględniający istotne dla wydanego rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, zaś decyzje organów miały charakter swobodny lecz nie dowolny, nieprzekraczający granic swobodnego uznania administracyjnego.
W ocenie WSA w Warszawie organy dokonały prawidłowej wykładni art. 37a pkt 1 ustawy o Policji. Określenie w rozkazie personalnym, że przeniesienie do dyspozycji następuje od 15 czerwca 2021 r., na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy, jest dopuszczalne. Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 lutego 2010 r., I OSK 1159/09, na który powołała się skarżąca. Sąd uznał, że stanowisko w nim wyrażone jest odosobnione i w późniejszym orzecznictwie (np. wyroki NSA z 17 października 2012 r., I OSK 131/12; z 26 kwietnia 2017 r., I OSK 2773/15), przyjmuje się, że przepis art. 37a ustawy o Policji nie wymaga, aby decyzja wydana na jego podstawie określała cel przeniesienia funkcjonariusza do dyspozycji przełożonego i określała okres przebywania w dyspozycji. Podkreślił, że przeniesienie do dyspozycji ma charakter czasowy i jest ograniczone tylko maksymalnym terminem (do 12 miesięcy).
Oznacza to, że czas pozostawania policjanta w dyspozycji może być krótszy, a nawet tylko chwilowy i determinowany jest możliwością mianowania na inne stanowisko służbowe. Ponieważ okoliczność ta nie może zostać precyzyjnie określona w chwili przeniesienia do dyspozycji (w przeciwnym razie nie byłoby potrzeby korzystania z art. 37a, gdyż oznaczałoby to że takie stanowisko istnieje), ustawodawca pozostawił organom luz czasowy pozwalający na przygotowanie dla policjanta właściwego stanowiska służbowego.
Od powyższego orzeczenia skarżąca wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu błędną wykładnię art. 37a pkt i ustawy o Policji, która w jej ocenie wprost odchodzi od odmiennej wykładni zaprezentowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 lutego 2010 r., I OSK 1159/09, przez co nie jest wykładnią właściwą. Jednocześnie skarżąca zrzekła się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasatorka przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie organ odwoławczy zrzekł się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej został postawiony jedynie zarzut naruszenia art. 37a pkt 1 ustawy o Policji przez jego błędną wykładnię. Zarzut ten jest chybiony, albowiem wykładnia powołanego przepisu dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest prawidłowa, uwzgledniająca dorobek orzeczniczy Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z: 17 października 2012r., I OSK 131/12, 26 kwietnia 2017 r., I OSK 2773/15, 11 czerwca 2019 r., I OSK 1989/17). Naczelny Sad Administracyjny w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie nie podziela, tak jak i Sąd pierwszej instancji, odosobnionego stanowiska wyrażonego w przywoływanym w skardze kasacyjnej orzeczeniu NSA z 22 lutego 2010 r., I OSK 1159/09 ze względów wskazanych poniżej.
Istota przedmiotowej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy w świetle art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, w stosunku do policjanta zwolnionego z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesionego do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, dopuszczalne jest określenie przez organ Policji czasokresu dyspozycji - na nie dłuższego niż 12 miesięcy, czy też konieczne jest dokładne skonkretyzowanie tego okresu.
Zgodnie z art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, policjanta w przypadku zwolnienia ze stanowiska można przenieść do dyspozycji przełożonego do spraw osobowych, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy.
Policjant pełni służbę na stanowisku służbowym, na którym ma obowiązek wykonywać zadania wiążące się z tym stanowiskiem. Odmiennym sposobem pełnienia służby jest pełnienie jej w dyspozycji. Nie można jednocześnie pełnić służby na stanowisku służbowym i być w dyspozycji. W przypadku dyspozycji policjant nie ma dokładnie określonych obowiązków. Powinien być natomiast przygotowany do realizacji zadań służbowych, które mogą zostać mu powierzone.
Przyjąć należy, że instytucja określona w przepisie art. 37a pkt 1 ww. ustawy służy rozwiązaniu sytuacji, w której brak podstaw, by policjanta przenieść na niższe stanowisko służbowe, nie ma stanowisk równorzędnych, a dobro służby wymaga zwolnienia policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska. Gwarancją ochrony interesu policjanta jest w tej sytuacji ograniczony do 12 miesięcy czas przeniesienia na podstawie art. 37a ustawy oraz zachowanie dotychczasowych warunków uposażenia. Natomiast sama możliwość podjęcia takiego działania przez przełożonych służyć ma należytemu zarządzaniu jednostką zmilitaryzowaną, wymagającą sprawnego mechanizmu dowodzenia, zapewniającego możliwość natychmiastowego reagowania na zaistniałe potrzeby. Osiągnięcie tego celu, w realiach służby mundurowej jaką jest Policja, wymaga niekiedy podejmowania decyzji personalnych o niezwłocznym skutku.
Instytucja uregulowana w art. 37a ustawy o Policji ma charakter czasowy i jest ograniczona tylko maksymalnym terminem pozostawania w dyspozycji (do 12 miesięcy). Oznacza to, że czas pozostawania policjanta w dyspozycji może być krótszy, a nawet tylko chwilowy, determinowany jest możliwością mianowania na inne stanowisko służbowe. Ponieważ okoliczność ta nie może zostać precyzyjnie określona w chwili przeniesienia do dyspozycji (w przeciwnym razie nie byłoby potrzeby korzystania z art. 37a., gdyż oznaczałoby to że takie stanowisko istnieje), ustawodawca pozostawił organom luz czasowy pozwalający na przygotowanie dla policjanta właściwego stanowiska służbowego. W dacie wydania decyzji o przeniesieniu policjanta do dyspozycji nie sposób bowiem dokładnie przewidzieć, kiedy pojawi się możliwość powołania go lub mianowania na stanowisko służbowe albo zwolnienia ze służby. Gdyby organowi, kwestie te były znane, to nie musiałby korzystać z instytucji przeniesienia policjanta do dyspozycji.
W konsekwencji oznacza to, że dopuszczalne jest określenie okresu pozostawania policjanta w dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych w sposób unormowany w tym przepisie - nie dłuższy niż 12 miesięcy, a nie dokładne, skonkretyzowane określenie tego okresu.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Sąd oddalił wniosek o zwrot kosztów postępowania organu mając na uwadze, że został zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną złożoną z uchybieniem terminu, o jakim stanowi art. 179 p.p.s.a.
Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.