Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt II SAB/Kr 85/22 oddalił skargę J.M. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie dostępu informacji publicznej.
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
J.M. w dniu 29 stycznia 2022 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 7 stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie:
- 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawną do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek skarżącego;
- 2) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu żądanej informacji publicznej na wniosek.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z dnia 7 stycznia 2022 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazał, iż wnioskiem z dnia 7 stycznia 2022 r. zwrócił się do Urzędu Miasta w [...] o przesłanie, poprzez platformę ePUAP, elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla ulicy [...] w [...]. W terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. organ nie udostępnił skarżącemu żądanej informacji. W piśmie z dnia 13 stycznia 2022r. organ poinformował jedynie, że nie posiada wersji elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla ulicy [...] w [...]. W ocenie skarżącego taka odpowiedź nie stanowi załatwienia jego wniosku z dnia 7 stycznia 2022 r., bowiem organ nie odpowiedział w istocie czy nie posiada żądanej informacji w wersji elektronicznej czy też w ogóle jej nie posiada. W konsekwencji uznać należy, iż Prezydent Miasta [...] pozostaje w bezczynności w zakresie rozpatrzenia w/w wniosku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uznanie skargi za bezzasadną, wskazując, iż nie posiada "formy elektronicznej" projektu organizacji ruchu dla ulicy [...] w [...], o czym poinformował wnioskodawcę pismem z dnia 14 stycznia 2022 r., co stanowiło załatwienie wniosku strony w ustawowym terminie.
W piśmie procesowym z dnia 5 czerwca 2022 r. skarżący stwierdził, że po otrzymaniu skargi organ udzielił mu pełnej odpowiedzi na wniosek z dnia 7 stycznia 2022 r. i tym samym załatwił sprawę, dlatego też zmodyfikował żądanie skargi i wniósł o stwierdzenie bezczynności organu na dzień przekazania skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku stwierdził, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ustalenia w zakresie stanu faktycznego w niniejszej sprawie ograniczają się do dwóch okoliczności: 1) wnioskiem z dnia 7 stycznia 2022 r. skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o przesłanie elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla ulicy [...] w [...];
2) w odpowiedzi na w/w wniosek pismem z dnia 14 stycznia 2022 r. organ poinformował skarżącego, że nie posiada elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla ulicy [...] w [...]. W ocenie Sądu, poza sporem w tej sprawie pozostaje fakt, iż informacja, której domagał się skarżący, ma charakter informacji publicznej, zaś Prezydent Miasta [...] jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia. Istota sporu sprowadza się natomiast do ustalenia, czy pismo organu z dnia 14 stycznia 2022 r. stanowiło załatwienie sprawy zgodnie z wymogami u.d.i.p. Podkreślenia wymaga, że organ, do którego zwrócono się o udzielenie informacji publicznej, jest związany zakresem wniosku. Wnioskiem z dnia 7 stycznia 2022 r. skarżący zwrócił się o przesłanie elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla ulicy [...] w [...]. Wniosek ten, zdaniem Sądu, był precyzyjny – wnioskodawca domagał się w nim bowiem elektronicznej wersji dokumentu (brak we wniosku mowy o ewentualnym skanie papierowej wersji dokumentu), a takowej organ nie posiadał, o czym poinformował zainteresowanego w ustawowym czternastodniowym terminie (art. 4 ust. 3 oraz art. 13 ust 1 u.d.i.p). W konsekwencji WSA w Krakowie uznał, że niniejsza sprawa została załatwiona, a zatem Prezydent Miasta [...] nie pozostaje (i nie pozostawał) w bezczynności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J.M. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 61 Konstytucji RP w zw. z art. 1 i art. 2 u.i.d.p., poprzez brak udostępnienia skarżącemu wnioskowanej przez niego informacji publicznej, a także poprzez niedopuszczalną ingerencję w uprawnienia skarżącego do określania przedmiotu inicjowanego postępowania;
- 2) art. 3 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2070 ze zm.), poprzez bezpodstawne stwierdzenie, że forma elektroniczna dokumentu oznacza wyłącznie wersję edytowalną pliku dokumentu, w sytuacji, gdy zgodnie z powyższym przepisem za dokument elektroniczny rozumie się zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisany na informatycznym nośniku danych, co oznacza także wersje elektroniczną nieedytowalną;
- 3) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 14 w zw. z art. 16 ust. 1 u.i.d.p., poprzez bezpodstawne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że Prezydent Miasta [...] nie pozostaje w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej i oddalenie skargi, w sytuacji, gdy podmiot nie udostępnił skarżącemu wnioskowanej przez niego informacji publicznej, jak również nie wydał decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej;
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, oświadczając, że zrzeka się rozprawy
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność Prezydenta Miasta [...] w zakresie rozpatrzenia wniosku J.M. z dnia 7 stycznia 2022 r. Wnioskiem tym zwrócił się on o przesłanie, poprzez platformę ePUAP, elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla ulicy [...] w [...].
W sprawie nie jest sporne, iż Prezydent Miasta [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz że żądana przez wnioskodawcę informacja stanowi informację publiczną. W ocenie skarżącego kasacyjnie organ pozostawał natomiast w bezczynności, gdyż na moment wniesienia skargi nie zrealizował wniosku z dnia 7 stycznia 2022 r., a więc nie udostępnił elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla ulicy [...] w [...]. Zdaniem J.M. – wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji – wnioskodawca nigdzie nie wskazał, że chodzi mu wyłącznie o "wersję edytowalną" pliku dokumentu elektronicznego.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Wskazać należy, że to w gestii wnioskodawcy leży określenie – w treści swojego wniosku – w jakiej formie i w jaki sposób chciałby otrzymać żądane informacje. Sposób udostępnienia należy odnosić do tego, w jaki sposób uzyska się żądaną informację, a zatem oznacza on tryb, w jakim wnioskodawca domaga się, aby udzielono mu informacji. Sposobem jest więc doręczenie na wskazany adres, wysłanie pocztą elektroniczną, wysłanie przy pomocy ePUAP, czy też odebranie na miejscu w siedzibie podmiotu zobowiązanego lub wgląd do dokumentów na miejscu w siedzibie organu.
Z kolei przez formę udostępnienia informacji publicznej należy rozumieć postać, w jakiej wnioskodawca oczekuje pozyskanie tej informacji. Forma udostępnienia informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich czynności o charakterze technicznym, polegających na zmianie nośnika danych. Są to czynności, które prowadzą do przekazania informacji w formie takiej jak: kopia, skan, zgranie danych na nośnik zewnętrzny, skany wielkopowierzchniowe, czy zmiana formatu danych. Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżący kasacyjnie zwrócił się do organu o przesłanie, poprzez platformę ePUAP, elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla ulicy [...] w [...]. Określenie przez wnioskodawcę swojego żądania jako "elektronicznej wersji" projektu organizacji ruchu oznaczało, że jego intencją jest po prostu otrzymanie (za pośrednictwem platformy ePUAP) stosownego dokumentu w formie elektronicznej. Wbrew twierdzeniu WSA w Krakowie, takie sformułowanie wniosku nie mogło prowadzić – bez stosownych wyjaśnień ze strony samego wnioskodawcy – do uznania, że stronie chodzi o dokument elektroniczny wyłącznie w "wersji edytowalnej", jak przyjął to organ.
Zasadnie autor skargi kasacyjnej wskazuje, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, ilekroć w przepisach dotyczących informatyzacji zawartych w odrębnych ustawach jest mowa o danych elektronicznych, danych w postaci elektronicznej, danych w formie elektronicznej, danych informatycznych, informacjach w postaci elektronicznej albo informacjach w formie elektronicznej – należy przez to rozumieć, w przypadku wątpliwości interpretacyjnych, dokument elektroniczny, o którym mowa w art. 3 pkt 2 niniejszej ustawy.
W świetle zaś art. 3 pkt 2 tej ustawy, pojęcie "dokument elektroniczny" oznacza stanowiący odrębną całość znaczeniową zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisany na informatycznym nośniku danych. Wobec powyższego nie można przyjąć, iż żądanie przez stronę, w trybie dostępu do informacji publicznej, udostępnienia stosownego dokumentu w formie elektronicznej oznacza udostępnienie tego dokumentu wyłącznie w formie edytowalnej. Skoro formą elektroniczną dokumentu jest zapisanie zbioru danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej na informatycznym nośniku danych, to formę taką będzie miała na przykład wersja dokumentu w postaci skanu, zapisana w pliku pdf lub jpg.
W okolicznościach niniejszej sprawy Prezydent Miasta [...] nie mógł zatem potraktować wniosku J.M. z dnia 7 stycznia 2022 r. o udostępnienie elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla ulicy [...] w [...] jako żądania otrzymania tego dokumentu wyłącznie w elektronicznej formie edytowalnej. Jeśli miał wątpliwości, czy "elektroniczna wersja" projektu organizacji ruchu obejmuje przykładowo skan tego dokumentu zapisany w pliku pdf lub jpg, winien był wezwać skarżącego kasacyjnie do wyjaśnienia tej kwestii, a nie samodzielnie i władczo zawęzić zakres żądania wnioskodawcy i tym samym ograniczyć jego ustawowe prawo dostępu do informacji publicznej.
Ponadto zauważyć należy, iż zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).
Z kolei stosownie do treści art. 15 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.).
Jeżeli zatem zaistniałaby sytuacja, że środki techniczne, którymi dysponował Prezydent Miasta [...], nie umożliwiały udostępnienia wnioskodawcy żądanej informacji publicznej na przykład w formie skanu zapisanego w pliku pdf lub jpg, lub też jeśli organ musiałby ponieść dodatkowe koszty związane z koniecznością przekształcenia żądanej informacji w w/w formę, to należało skorzystać z trybów określonych odpowiednio w art. 14 i art. 15 u.d.i.p.
Powyżej przedstawiona ocena czyni zarzuty skargi kasacyjnej zasadnymi. Zauważyć należy, iż w okolicznościach niniejszej sprawy fakt przekroczenia przez organ, określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., czternastodniowego terminu udostępnienia informacji publicznej na wniosek J.M. złożony w dniu 7 stycznia 2022 r. – powodujący stan bezczynności organu – ma charakter obiektywny. Istota bezczynności sprowadza się bowiem do niezałatwienia wniosku w ustawowo określonym terminie, co w niniejszej sprawie niewątpliwie miało miejsce.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał skargę. W oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta [...] do rozpatrzenia wniosku J.M. z dnia 7 stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej – z uwagi na jego rozpatrzenie przez organ po wniesieniu skargi, tj. udostępnienie wnioskodawcy żądanej informacji publicznej (pismo procesowe skarżącego z dnia 5 czerwca 2022 r.), a więc na skutek braku możliwości zastosowania w sprawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności.
Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności tej sprawy, a zwłaszcza brak intencjonalnego działania ze strony organu, czy też jego lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z przepisów u.d.i.p., należało uznać, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie taka szczególna sytuacja nie zaistniała. O powyższym orzeczono w pkt 1-4 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 5 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.