Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 października 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1234/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.F. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy, uchylił zaskarżoną decyzję.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Z.F. (dalej: "skarżący", "strona") wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. wystąpił o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723, z późn. zm., zwana dalej: "ustawa zaopatrzeniowa").
Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "MSWiA" lub "Minister") odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
W wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją nr [...] z dnia [...] września 2019 r. Minister utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję.
Strona wniosła na ww. decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wyrokiem z dnia 28 września 2020 r. Sąd uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] września 2019 r. Wyrok jest prawomocny od dnia 31 grudnia 2020 r.
Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2021 r. MSWiA ponownie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r.
Strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję.
Wyrokiem z dnia 3 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2021 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Wyrok jest prawomocny od dnia 22 lutego 2022 r.
Następnie MSWiA decyzją z dnia [...] maja 2022 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. ustawy zaopatrzeniowej, odmówił wyłączenia stosowania wobec Z.F. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.
Na powyższą decyzję Z.F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że decyzje wydawane przez Ministra w sprawie wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2017 r. o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej były już dwukrotnie kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sąd rozpoznający skargę wniesioną w niniejszej sprawie jest wobec tego związany oceną prawną i wytycznymi zawartymi we wskazanych wyżej prawomocnych wyrokach tutejszego Sądu, które wyznaczyły kierunek postępowania w niniejszej sprawie.
Sąd I instancji stwierdził, że organ nie zastosował się do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyrokach z 28 września 2020 r. oraz 3 listopada 2021 r., co wskazuje na naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.").
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchybienia w niniejszej sprawie świadczą również o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nie wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały w pełni wyjaśnione. Organ jest zaś związany regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.
Sąd I instancji podkreślił, że rozpatrując ponownie wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2017 r. organ zastosuje się do oceny prawnej oraz wskazań do dalszego postępowania zawartych w wyrokach z 28 września 2020 r. oraz 3 listopada 2021 r. i dokona wyczerpującej oceny tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a następnie wyda należycie i przekonująco umotywowaną decyzję administracyjną.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów procesowych, co doprowadziło również do naruszenia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez jednoznaczne stwierdzenie, że organ błędnie przeanalizował, czy skarżący spełnił przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", gdy organ w uzasadnieniu decyzji opisał przebieg służby skarżącego na podstawie akt przesłanych przez IPN i uzasadnił dlaczego odmówił wyłączenia przepisów ustawy wobec skarżącego, Sąd dokonał wadliwego ustalenia stanu faktycznego oraz rozstrzygnięcia poza granice sprawy i w konsekwencji doprowadziło to do uchylenia decyzji, a nie oddalenia skargi.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. uznać należy za nieuzasadniony. Na wstępie zauważyć należy, że zarzut ten nie został szerzej uzasadniony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, które odnosi się do przesłanek zawartych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.
Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1479/09, publik. CBOSA). W kontekście treści uzasadnienia skargi kasacyjnej podkreślić należy, że za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego lub procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika także jaki stan faktyczny ustalił i przyjął za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd I instancji. Z tych względów zarzut ten nie mógł zostać uznany za uzasadniony.
Sąd rozpoznał właściwą sprawę w jej granicach, dokonał gruntownej analizy sprawy, dając temu wyraz w uzasadnieniu wyroku. Sformułowany w art. 134 § 1 p.p.s.a. nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Do naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść, gdyby sąd pierwszej instancji wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, co nie miało miejsca w tej sprawie. To, że strona nie zgadza się z oceną materiału dowodowego dokonaną przez sąd pierwszej instancji nie oznacza jednak, że doszło do naruszenia tego przepisu. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów.
Wreszcie stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie stosował art. 151 p.p.s.a., a więc nie mógł go naruszyć. Nadto przepis ten ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.