Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2860/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z 30 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 486/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę R. K. na orzeczenie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Lublinie z [...] czerwca 2019 r., nr [...], w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

R. K. został przyjęty do Służby Więziennej 1 listopada 2009 r. i mianowany do służby stałej 1 października 2012 r. Aktualnie zajmuje stanowisko służbowe – starszy strażnik.

W dniu [...] czerwca 2018 r. Kierownik Działu Ochrony Zakładu Karnego w Z. wydał opinię służbową, w której stwierdził nieprzydatność R. K. do służby. Pismem z 2 lipca 2018 r. strona złożyła wniosek o zmianę opinii. Wniosek ten został rozpatrzony odmownie. Postanowieniem z [...] lipca 2018 r. Dyrektor Zakładu Karnego utrzymał w mocy zaskarżoną opinię.

Druga opinia sporządzona została po upływie 6 miesięcy (2 stycznia 2019 r.) i ponownie stanowiła o niewywiązywaniu się R. K. z obowiązków służbowych i o nieprzydatności strony na zajmowanym stanowisku. Nie zgadzając się z tą opinią, pismem z 15 stycznia 2019 r., strona złożyła wniosek o jej zmianę. Wniosek strony został rozpatrzony odmownie. Postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. Dyrektor Zakładu Karnego utrzymał w mocy zaskarżoną opinię służbową.

W dniu 23 stycznia 2019 r. Dyrektor Zakładu Karnego w Z. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia R. K. ze służby w związku z niewywiązywaniem się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej, stwierdzonym w dwóch kolejnych opiniach, między którymi upłynęło 6 miesięcy.

Decyzją personalną nr [...], z [...] marca 2019 r. wydaną w trybie art. 96 ust. 2 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej, Dyrektor Zakładu Karnego w Z. –- zwolnił skarżącego ze służby z dniem 30 marca 2019 r.

Decyzją z [...] czerwca 2019 r. Dyrektor Okręgowy Izby Więziennej w Lublinie utrzymał w mocy ww. decyzję personalną. W uzasadnieniu wskazał, że R. K. otrzymał dwie opinie służbowe, między którymi upłynęło 6 miesięcy, tj. za okresy: od 23 września 2016 r. do [...] czerwca 2018 r. oraz od [...] czerwca 2018 r. do 2 stycznia 2019 r., stwierdzające niewywiązywanie się przez niego z obowiązków służbowych i w związku z tym nieprzydatność na zajmowanym stanowisku. W obu opiniach przede wszystkim zwrócono uwagę na niewykorzystywanie przez stronę posiadanych umiejętności, z uwzględnieniem znajomości obowiązujących przepisów i procedur oraz ich stosowanie, zasobu wiadomości i umiejętności pozwalających na wywiązywanie się z obowiązków i realizację zadań służbowych na zajmowanym stanowisku. Zarzucono mu również brak analitycznego myślenia, umiejętności oceny wartości informacji, ich źródeł i wyboru oraz interpretowania i wyciągania wniosków oraz samodzielności z uwzględnieniem umiejętności działania bez angażowania innych osób oraz konieczności nadzoru przełożonych.

Stwierdzono, iż w sytuacjach kryzysowych strona sobie nie radzi, wykazuje nieumiejętność stanowczego i zdecydowanego działania w sytuacjach nietypowych, gdy nie wystarczają obowiązujące (standardowe) procedury postępowania, niedostateczną odporność na stres i opanowanie emocjonalne oraz umiejętność dostosowania działań do szybko zmieniających się warunków i sytuacji. W drugiej opinii dodatkowo jeszcze zarzucono stronie nieprzestrzeganie etyki zawodowej i zdyscyplinowania, z uwzględnieniem zasad wynikających ze złożonego ślubowania. Organ odwoławczy uznał, że dwukrotna negatywna ocena R. K. na zajmowanym stanowisku służbowym dyskwalifikuje stronę z dalszego pozostawania w służbie. Bez wątpienia, przywołane w zaskarżonej decyzji zachowania strony nie mogą być tolerowane w służbie, ani z nią identyfikowane. Zagrażają bezpieczeństwu jednostki penitencjarnej, funkcjonariuszy i osób pozbawionych wolności.

Odnosząc się do odwołania Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania. Wskazał również, że funkcjonariusze Służby Więziennej pozostają w stosunku służbowym – administracyjnoprawnym i jest on w całości uregulowany w ustawie o służbie więziennej.

W ocenie organu odwoławczego Dyrektor Zakładu Karnego należycie umotywował powody swojego działania, podnosząc kwestię zapewnienia prawidłowego toku służby i bezpieczeństwa jednostki. Zawód funkcjonariusza Służby Więziennej należy do zawodów zaufania publicznego, a Służba Więzienna jest instytucją, której szczególna rola i zhierarchizowana struktura wymaga skutecznego i prawidłowego działania, uzależnionego od postaw funkcjonariuszy, ich dyspozycyjności, znajomości obowiązujących procedur i umiejętności ich właściwego zastosowania, samodzielności, umiejętności podejmowania trafnych decyzji w trudnych i zmieniających się warunkach.

Organ stwierdził, że procedura zwolnienia funkcjonariusza jest prawidłowa, konieczny do wydania rozstrzygnięcia zakres sprawy został wyjaśniony, co oznacza, że zaskarżona decyzja nie naruszyła prawa obowiązującego w dacie jej wydania i uzasadniał ją ważny interes służby.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł R. K.. Oranowi drugiej instancji zarzucił naruszenie:

1. 1) art. 24 § 3 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji przez osobę, która podlegała wyłączeniu z mocy prawa ze względu na istnienie poważnych wątpliwości co do jej bezstronności wynikających z faktu, iż osoba pełniąca w chwili wydawania zaskarżonej decyzji funkcję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Lublinie, pełniła uprzednio funkcję Dyrektora Zakładu Karnego w Z. i wydawała decyzję personalną w stosunku do skarżącego, utrzymując w mocy opinię służbową z [...] czerwca 2018 r., a zatem jedną z decyzji stanowiącą podstawę wszczęcia postępowania w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby,
2. 2) art. 138, art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. art. 78 § 1 k.p.a. polegające na sprzecznym z praworządnością i słusznym interesem strony utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo wydania jej z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego mającego zasadniczy wpływ na jej treść oraz w warunkach przekroczenia granic uznania administracyjnego, a w szczególności:
3. - niesłusznego oddalenia wniosku dowodowego skarżącego w zakresie włączenia w poczet materiału dowodowego akt sprawy Sądu Okręgowego w Z. o sygn. [...];
4. - niepoczynienia żadnych własnych ustaleń w zakresie podstaw do wydania wobec strony dwóch negatywnych opinii służbowych;
5. - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezawieszenie z urzędu postępowania, wskutek nieprawidłowego przyjęcia, iż w sprawie nie występuje kwestia prejudycjalna mająca zasadnicze znaczenie (postępowanie przed Sądem Okręgowym w Z. o sygn. akt [...]);
6. 3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niespełniające wymogów ustawowych, nienależyte i uniemożliwiające prawidłową kontrolę sądową uzasadnienie decyzji, polegające na bezrefleksyjnym powieleniu argumentacji organu pierwszej instancji, bez poczynienia jakiejkolwiek własnej analizy faktycznej i prawnej sprawy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie.

Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności wskazał, że nie uwzględnił wniosku organu o odrzucenie skargi, ponieważ skarga została wniesiona w ustawowym terminie.

Zdaniem tego Sądu pierwszy zarzut skargi - naruszenia przez organ art. 24 § 3 k.p.a. – nie jest trafny. Sąd ten zwrócił uwagę, że rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy opinię służbową z [...] czerwca 2018 r. (w związku z odwołaniem) zostało wydane przez D. B. - Dyrektora Zakładu Karnego w Z., a nie jak to sugeruje skarżący, przez K. S., Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Lublinie.

Sąd ten wskazał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji były przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz.U.2019 r., poz. 1427; "ustawa" lub "u.S.W.")., następnie przytoczył art. 96 ust. 2 pkt 1, art. 86, art. 87 ust. 1 i art. 89 tej ustawy. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej bezpośredni przełożony skarżącego, kierownik Działu Ochrony Zakładu Karnego w Z., wydał dwie opinie służbowe dotyczące funkcjonariusza R. K., w których ocenie poddano w szczególności cechy osobowości, umiejętności i predyspozycje do służby na zajmowanym przez niego stanowisku służbowym, sposób realizacji zadań oraz przygotowanie zawodowe do wykonywania powierzonych obowiązków. Do obowiązków skarżącego należało wykonywanie zadań związanych z realizacją porządku wewnętrznego w jednostce, takich jak m.in.: doprowadzanie, konwojowanie, dozorowanie i kontrolowanie osadzonych.

Opinie te spełniają wymagania formalne określone w rozporządzeniach Ministra Sprawiedliwości z 16 czerwca 2010 r. i z 3 grudnia 2018 r. w sprawie wzoru arkusza opinii służbowej funkcjonariusza Służby Więziennej - w szczególności negatywnie oceniono:

1. - wykorzystywanie przez stronę posiadanych umiejętności, z uwzględnieniem znajomości obowiązujących przepisów i procedur oraz ich stosowania, zasób wiadomości i umiejętności pozwalających na wywiązywanie się z obowiązków i realizację zadań służbowych na zajmowanym stanowisku;
2. - zdolność analitycznego myślenia strony, z uwzględnieniem umiejętności oceny wartości informacji, ich źródeł i wyboru oraz interpretowania, wyciągania wniosków;
3. - samodzielność strony, z uwzględnieniem umiejętności działania bez angażowania innych osób oraz konieczności nadzoru przełożonych;
4. - dyspozycyjność strony, z uwzględnieniem możliwości i gotowości podejmowania oraz realizacji zadań i czynności służbowych;
5. - radzenie sobie w sytuacjach kryzysowych, z uwzględnieniem umiejętności stanowczego i zdecydowanego działania w sytuacjach nietypowych, gdy nie wystarczają obowiązujące (standardowe) procedury postępowania, odporność na stres, opanowanie emocjonalne, umiejętność dostosowania działań do szybko zmieniających się warunków i sytuacji;
6. - przestrzeganie etyki zawodowej i zdyscyplinowanie strony, z uwzględnieniem przestrzegania zasad wynikających ze złożonego ślubowania.

W ocenie opiniującego, skarżący nie wywiązuje się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej, a tym samym jest nieprzydatny do służby na zajmowanym stanowisku.

Przepis art. 88 pkt 6 ustawy wskazuje, że opinie służbowe wydają o podległych mu bezpośrednio funkcjonariuszach kierownicy komórki organizacyjnej. W niniejszej sprawie skarżący nie zanegował, że kpt. A. Z. był jego bezpośrednim przełożonym – w rozumieniu art. 86 pkt 6 ustawy - uprawnionym do sporządzenia spornych opinii służbowych. Skarżący zakwestionował wydane opinie służbowe, bowiem jego zdaniem prawidłowo wywiązywał się z obowiązków służbowych, a organ drugiej instancji nie poczynił żadnych własnych ustaleń w zakresie podstaw do wydania wobec strony dwóch negatywnych opinii służbowych i bezrefleksyjnie oparł rozstrzygnięcie na okolicznościach wynikających z wadliwego postępowania przeprowadzonego przez Dyrektora Zakładu Karnego w Z., pomimo ich zaskarżenia przez stronę i kwestionowania okoliczności faktycznych będących ich podstawą, przy jednoczesnym przedstawieniu dowodów przeciwnych w toku postępowania przed Sądem Okręgowym w sprawie [...].

Sąd pierwszej instancji nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, podnosząc, że pragmatyka służbowa przewiduje własny, szczegółowy tryb sporządzania oraz weryfikacji opinii służbowej, ograniczając przy tym możliwość zaskarżenia opinii tylko do wyższego przełożonego. Opinia nie podlega dalszej kontroli instancyjnej. Opinia służbowa jest przejawem uprawnienia przełożonego w zakresie doboru kadry. Prawo opiniowania i oceniania strażników, tak jak funkcjonariuszy innych służb mundurowych, jest atrybutem właściwego przełożonego i mieści się w sferze podległości służbowej. Postępowanie dotyczące opiniowania funkcjonariusza ma charakter wewnętrzny i toczy się w ramach struktury organizacyjnej Służby Więziennej z udziałem podmiotów pozostających w zależności służbowej. Nowy podmiot tego postępowania – wyższy przełożony – może zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy lub uchylić w całości i polecić wydanie nowej opinii z uwzględnieniem wskazanych okoliczności. Sąd ten powołał się również na uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia o sygn. akt I OPS 2/11 oraz I OPS 3/11.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że kwestionowana przez funkcjonariusza opinia nie ma charakteru dowolnego i ma oparcie w materiale dowodowym. Skarżący nie zaprzeczył, by w dacie zdarzeń które opisano w opinii świadczących o jego nie wywiązywaniu się z obowiązków służbowych, braku wiedzy na temat prawa do użycia wiedzy, zgłaszał jakiekolwiek zastrzeżenia do opisu przeprowadzanych z nim rozmów dyscyplinujących czy też w inny sposób negował ustalone okoliczności. Skarżący swoich zastrzeżeń w zakresie sporządzonych opinii nie poparł żadnym dowodem.

W związku z tym nieusprawiedliwiony jest zarzut, że ocena o nieprzydatności do służby powinna znajdować potwierdzenie w "wiedzy znanej skarżącemu" i dowodach, które znajdują się w aktach sądowych. Skarżący nie sprecyzował i nie określił, jakie to dowody mają się znajdować w aktach sądowych. Nie budzi wątpliwości, że to bezpośredni przełożony opiniowanego funkcjonariusza jest osobą posiadającą największy zakres wiedzy o przydatności funkcjonariusza do służby. W tym zakresie niedopuszczalnym byłoby prowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, czego zażądał skarżący.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie doszło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wszystkie fakty, które miały istotne znaczenie, zostały przez organy prawidłowo ustalone i rozważone w sposób niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy. Także ocena tych ustaleń dokonana przez organ nie może być uznana za niegodną z prawem. Dlatego też nie zasługuje na uwzględnienie zarzut oddalenia przez organ wniosku dowodowego skarżącego w zakresie włączenia w poczet materiału dowodowego akt sprawy Sądu Okręgowego w Z. o sygn. [...].

W sprawie skarżący został zwolniony ze służby w związku z niewywiązywaniem się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej, stwierdzonym w dwóch kolejnych opiniach, między którymi upłynęło 6 miesięcy. Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż R. K. wykorzystał przysługujący mu tryb odwoławczy i niekorzystne dla niego opinie zostały utrzymane w mocy przez wyższego przełożonego. W toku postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby funkcjonariusza na podstawie art. 96 ust. 2 pkt 1 ustawy, organ orzekający miał obowiązek ustalenia czy rzeczywiście w dwóch kolejnych opiniach służbowych, między którymi upłynęło co najmniej 6 miesięcy, stwierdzono niewywiązywanie się przez strażnika z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej, oraz że wyczerpany został przewidziany w ustawie tryb odwoławczy co do opinii służbowej, tzn. czy upłynął termin do złożenia do wyższego przełożonego wniosku o zmianę opinii (art. 90 ust. 3), a w razie złożenia takiego wniosku czy wyższy przełożony nie uchylił dotychczasowej opinii na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy. Ustalenia organów w tej mierze Sąd uznał za prawidłowe, albowiem posiadają one oparcie w materiale aktowym sprawy.

Zdaniem tego Sądu użyty w art. 96 ust. 2 pkt 1 ustawy zwrotu "można zwolnić" oznacza, że rozwiązanie z funkcjonariuszem służby więziennej stosunku służbowego na tej podstawie zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. W sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia ze służby sądy badają jedynie czy przy podejmowaniu decyzji o rozwiązaniu stosunku służbowego nie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i oceniać stosowanej przez nie polityki kadrowej, a tym samym przesądzać, czy dana osoba powinna pozostawać nadal funkcjonariuszem określonej formacji, czy też może być z tego grona wykluczona.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, podejmując decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby, Dyrektor wskazał na zachowania i postawy strony, które negatywnie wpływały na organizację służby, osłabiały system ochrony, zagrażały bezpieczeństwu jednostki, a przez to nie mogły być akceptowane i kontynuowane, jak m.in.:

1. - długotrwałe i stale powtarzające się absencje chorobowe Strony (w 2018 r. -186 dni, w 2019 r. - do dnia zwolnienia - 53 dni);
2. - niewłaściwe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, w czasie którego strona czynnie uczestniczyła w miejskich uroczystościach z okazji dnia Św. Mikołaja (w 6 grudnia 2018 r. w S. na Placu Kościuszki);
3. - nieprawidłowe zachowania wytykane w rozmowach (dyscyplinujących i instruktażowych), które przełożeni przeprowadzali ze stroną: zagubienie kluczyka do kajdanek służbowych w trakcie konwoju, niedbale przeprowadzona kontrola pobieżna osadzonego, spóźnienie do służby;
4. - pozostawienie bez nadzoru strzelby powtarzalnej kal. 12 Mossberg załadowanej środkami przymusu bezpośredniego, w czasie prowadzenia obserwacji osadzonych realizujących spacery (postępowanie dyscyplinarne wszczęte 3 stycznia 2018 r.).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy Służby Więziennej nie wykroczyły poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji i nie naruszyły granic swobody oceny co do wyboru skutku prawnego. Organ drugiej instancji zasadnie zaakceptował sposób i wynik rozumowania Dyrektora Zakładu Karnego w Z., przyjmując, że ustalony przez niego stan faktyczny uzasadnia zwolnienie R. K. ze służby. Niewątpliwie również wskazane w opinii liczne i stale powtarzające się nieobecności "policjanta" w służbie dezorganizowały pracę Działu Ochrony w Zakładzie Karnym w Z.. Trudno uznać, że możliwe jest prawidłowe funkcjonowanie jednostki organizacyjnej Służby Więziennej w sytuacji, gdy funkcjonariusz przedstawia kolejne zwolnienia lekarskie oraz gdy przełożony nie ma pewności czy oraz kiedy, a także na jaki okres jego podwładny wróci do służby. Wszystkie zadania przypisane do poszczególnych struktur Służby Więziennej muszą być realizowane na bieżąco.

Zadania, które miał wykonywać skarżący, musiały być powierzane innym funkcjonariuszom, którzy wykonywali je albo dodatkowo albo w wydłużonym czasie służby. Ponadto w rozpoznawanej sprawie nie można pominąć faktu uczestniczenia przez funkcjonariusza w trakcie korzystania ze zwolnień lekarskich w imprezach rozrywkowych dla mieszkańców S. oraz w posiedzeniach Rady Miejskiej w S. Bez znaczenia jest przy tym subiektywne przekonanie skarżącego, że jego działalność na rzecz ludności lokalnej i samorządowa w czasie trwania zwolnienia lekarskiego nie wpływała na pogorszenie jego stanu zdrowia. Istotne jest bowiem jedynie to, że tego typu aktywność skarżącego była niezgodna z celem udzielanych mu zwolnień lekarskich. Uznanie, jakim R. K. cieszył się wśród kolegów i mieszkańców S., może być wynikiem tylko prowadzonej przez niego działalności, społecznej i samorządowej. Nie łączy się natomiast ze sposobem wykorzystywania przez skarżącego zwolnień lekarskich.

W ocenie Sądu pierwszej instancji z powyższych względów nie można organom Służby Więziennej zarzucić, że w przedstawionych okolicznościach sprawy zdecydowały się na skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 96 ust. 2 pkt 1 ustawy i na zwolnienie skarżącego ze służby w Służbie Więziennej. Żadne istotne fakty nie przemawiały za tym, aby w przyjętym stanie sprawy interes skarżącego był ważniejszy niż dobro formacji, której jest on funkcjonariuszem. To z kolei czyni zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję zgodną z przepisami prawa materialnego stanowiącymi podstawę materialnoprawną ich rozstrzygnięcia.

Za chybiony Sąd ten uznał zarzut naruszenia przez organ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając na uwadze podstawę prawną zwolnienia skarżącego ze służby wskazaną w zaskarżonej decyzji uznał, że kwestia uchylenia kary dyscyplinarnej nie miałaby zasadniczego wpływu na treść opinii służbowych. Postępowanie dyscyplinarne jest odrębnym postępowaniem od okresowego opiniowania służbowego funkcjonariusza Służby Więziennej i podlega innej procedurze określonej w Rozdziale 21 ustawy o Służbie Więziennej. Prawidłowo więc organ ocenił, że rozstrzygnięcie tej sprawy nie zależy w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. od wyniku toczącego się przed sądem powszechnym postępowania mającego na celu uchylenie kary dyscyplinarnej.

Sąd ten podzielił również stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy, że przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie ma zastosowania przy zwolnieniu skarżącego ze służby, dotyczy on bowiem rozwiązania stosunku pracy z radnym. Wyraźnie przepis ten odnosi się do stosunku pracy o charakterze cywilnoprawnym, jaki powstaje na podstawie Kodeksu pracy, tj. umowy o pracę, powołania, czy mianowania. Funkcjonariusze Służby Więziennej pozostają zaś w stosunku służbowym - administracyjnoprawnym.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t.; "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. K. reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto zażądał od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekł się rozprawy. Skarżący wniósł także "ewentualnie" o przeprowadzenie postępowania dowodowego przez zwrócenie się do Sądu Okręgowego w Z. (sygn. akt [...]) i Sądu Rejonowego w Z. (sygn. akt [...]) o nadesłanie akt i przeprowadzenie dowodów z materiałów w nich się znajdujących, po to aby stwierdzić: niezasadność wydania dwóch negatywnych opinii służbowych w stosunku do R. K., podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego, negatywny stosunek przełożonych do skarżącego.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 ust 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na jego treść, a to:

1. 1) art. 145 §1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138, art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., polegające na nieuzasadnionym niezastosowaniu tegoż przepisu w sytuacji rażącego naruszenia przez organ drugiej instancji przepisów procedury, poprzez:
2. - utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Dyrektora Zakładu Karnego, mimo nieuwzględnienia przez organ pierwszej instancji kluczowego dla sprawy wniosku dowodowego skarżącego w zakresie włączenia w poczet materiału dowodowego postępowania akt sprawy Sądu Okręgowego w Z. o sygn. [...], pomimo kluczowego znaczenia dla sprawy niniejszej, znajdujących się w tych aktach dowodów, w tym wyjaśnień skarżącego i zeznań świadków, a świadczących o braku podstaw do ukarania skarżącego karą dyscyplinarną, które to ukaranie było jedną z głównych przyczyn wydania dwóch następujących po sobie negatywnych opinii służbowych,
3. - niepoczynienie przez organ II instancji jakichkolwiek własnych ustaleń w zakresie rzeczywistego istnienia podstaw do wydania wobec strony dwóch negatywnych opinii służbowych i bezrefleksyjnego oparcia rozstrzygnięcia na okolicznościach wynikających z wadliwego postępowania przeprowadzonego przez Dyrektora Zakładu Karnego w Z., pomimo kwestionowania przez skarżącego okoliczności faktycznych będących ich podstawą, przy jednoczesnym przedstawieniu dowodów przeciwnych w toku postępowania przed Sądem Okręgowym w sprawie [...], co doprowadziło do bezzasadnego nieuchylenia decyzji Dyrektora Okręgowego SW w Lublinie oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w Z.;
4. 2) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 24 § 3 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym niezastosowaniu tegoż przepisu w sytuacji rażącego naruszenia przez organ drugiej instancji przepisów procedury poprzez wydanie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji przez osobę, która podlegała wyłączeniu z mocy prawa, ze względu na istnienie poważnych wątpliwości co do jej bezstronności, wynikających z faktu, iż osoba pełniąca w chwili wydawania zaskarżonej decyzji funkcję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Lublinie, pełniła uprzednio funkcję Dyrektora Zakładu Karnego w Z. i wydawała decyzję personalną w stosunku do skarżącego - utrzymując w mocy opinię służbową z [...] czerwca 2018 r., a zatem jedną z decyzji stanowiącą podstawę wszczęcia postępowania w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby, co doprowadziło do bezzasadnego nieuchylenia decyzji Dyrektora Okręgowego SW w Lublinie oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w Z.,
5. 3) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na nieuzasadnionym niezastosowaniu tegoż przepisu w sytuacji rażącego naruszenia przez organ drugiej instancji przepisów procedury poprzez niezawieszenie z urzędu postępowania, w skutek nieprawidłowego przyjęcia, iż w sprawie nie występuje kwestia prejudycjalna mająca zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia podczas gdy zarówno postępowanie Sądu Rejonowego w Z. o sygn. akt [...], jak i postępowanie toczące się przed Sądem Okręgowym w Z. o sygn. akt [...], mają bezpośredni wpływ na wynik postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby, bowiem zarówno uchylenie opinii służbowych, jak i uchylenie kary dyscyplinarnej miałoby zasadniczy wpływ na treść opinii służbowych, co skutkowałoby brakiem podstaw do wszczęcia przeciwko skarżącemu postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby w Służbie Więziennej, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego nieuchylenia decyzji Dyrektora Okręgowego SW w Lublinie oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w Z.,
6. 4) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym niezastosowaniu tegoż przepisu w sytuacji rażącego naruszenia przez organ drugiej instancji przepisów procedury poprzez niespełniające wymogów ustawowych, nienależyte i uniemożliwiające prawidłową kontrolę sądową decyzji, polegające na bezrefleksyjnym powieleniu argumentacji organu pierwszej instancji, bez poczynienia jakiejkolwiek własnej analizy faktycznej i prawnej sprawy, co doprowadziło do bezzasadnego utrzymania w mocy decyzji Dyrektora Okręgowego SW w Lublinie,
7. 5) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu postępowania dowodowego i niedołączenie do akt niniejszego postępowania akt spraw Sądu Okręgowego w Z. o sygn. akt [...], a także akt postępowania Sądu Rejonowego w Z. o sygn. akt [...], celem wprowadzenia w poczet materiału dowodowego odpisów stosownych dokumentów, podczas gdy było to konieczne do pełnego merytorycznego rozpoznania sprawy w zakresie postawionych przez skarżącego zarzutów, przy jednoczesnym uznaniu, iż sprawy te nie miały wpływu na wynik postępowania w przedmiocie wydalenia skarżącego ze służby;
8. 6) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w jej granicach i pominięcie niewynikających z zarzutów, kluczowych dla sprawy aspektów, a to:
9. a) dotyczących nierozpoznania przez organ drugiej instancji wniosku dowodowego o włączenie do akt postępowania administracyjnego akt sprawy Sądu Rejonowego w Z. [...] o sygn. akt [...], której przedmiotem jest uchylenie opinii służbowych wydanych w stosunku do skarżącego, [która] miała zasadniczy wpływ na tok postępowania;
10. b) nieustalenia przyczyn i podstawy zwolnienia lekarskiego, na którym przebywał R. K., przy jednoczesnym uczynieniu z faktu podejmowania przez skarżącego aktywności pozazawodowych w okresie zwolnienia przyczyn oddalenia skargi;
11. c) nieustalenia czy R. K. posiadał w okresie przed wydaleniem ze służby przepracowane godziny nadliczbowe, a jeśli tak to jaka była ich ilość i czym mogły skutkować dla skarżącego, przy jednoczesnym uczynieniu z faktu absencji skarżącego na służbie argumentu przemawiającego za zasadnością oddalenia skargi;
12. 7) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niespełniające wymogów ustawowych, nieprawidłowe i nierzetelne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, niewyjaśniające w sposób wyczerpujący motywów oddalenia skargi R. K., a także zawierające sprzeczne z przedmiotem sprawy treści, z których wynika, iż Sąd formułuje uzasadnienie dotyczące funkcjonariusza policji (str. 13 uzasadnienia), co wykracza poza oczywistą omyłkę pisarską i dyskwalifikuje zaskarżone orzeczenie;

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący uzupełnił argumentację dotyczącą powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z 15 kwietnia 2020 r. Sąd pierwszej instancji sprostował oczywistą omyłkę w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku w ten sposób, że na stronie dwunastej w dwudziestym pierwszym wierszu uzasadnienia wyroku w miejsce słowa "policjanta" wpisał prawidłowo "funkcjonariusza Służby Więziennej". Zażalenie skarżącego kasacyjnie na powyższe postanowienie zostało oddalone przez Naczelny sąd Administracyjny postanowieniem z 17 września 2020 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za nietrafny uznać należało podniesiony w niej, najdalej idący, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazać należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi on, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; z marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publik.

CBOSA: https://cbois.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia wyroku nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu pierwszej instancji, można mówić o istotnym uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. skutkującym ewentualnie wzruszeniem zaskarżonego orzeczenia.

W niniejszej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zostało zawarte stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Sad pierwszej instancji wyjaśnił też w sposób wystarczający podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku stanowi zwartą całość i w pełni pozwala na zapoznanie się z motywami wydanego rozstrzygnięcia i dokonanie jego prawidłowej kontroli instancyjnej. Podnoszona w ramach omawianego zarzutu omyłka Sądu pierwszej instancji pozostawała bez wpływu na wynik sprawy. Omyłka ta, polegająca na wpisaniu na stronie 12 uzasadnienia słowa "policjant", zamiast "funkcjonariusz Służby Więziennej" została sprostowana jako oczywista postanowieniem Sądu pierwszej instancji z 15 kwietnia 2020 r., utrzymanym następnie w mocy postanowieniem Naczelnego sądu Administracyjnego z 17 września 2020 r. sygn. I OZ 552/20.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 24 § 3 k.p.a. przez jego niezastosowanie. Zgodnie z owym przepisem prawa: "Bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika". Według twierdzeń skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że organ w sposób nieuzasadniony nie zastosował ww. przepisu mimo, że osoba pełniąca w chwili wydawania zaskarżonej decyzji funkcję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Lublinie pełniła uprzednio funkcję Dyrektora Zakładu Karnego w Z. i wydawała decyzję personalną w stosunku do skarżącego - utrzymując w mocy opinię służbową z [...] czerwca 2018 r., a zatem jedną z decyzji, która stanowiła podstawę wszczęcia postępowania w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby, co doprowadziło do bezzasadnego nieuchylenia decyzji Dyrektora Okręgowego SW w Lublinie oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w Z..

Z prawidłowych ustaleń poczynionych w sprawie w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy dokumenty wynika, że rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy pierwszą wydaną w sprawie negatywną opinię służbową z dnia [...] czerwca 2018 r. (w związku z odwołaniem), zostało wydane przez D. B. - dyrektora Zakładu Karnego w Z. (k. 19 akt administracyjnych), a nie jak twierdzi i zarzuca skarżący kasacyjnie - przez K. S., Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Lublinie.

Niezasadny także okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez jego niezastosowanie i niezawieszenie z urzędu postępowania w skutek, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nieprawidłowego przyjęcia, iż w sprawie nie występuje kwestia prejudycjalna mająca zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącego kasacyjnie, zarówno postępowanie Sądu Rejonowego w Z. [...] o sygn. akt [...], jak i postępowanie toczące się przed Sądem Okręgowym w Z. o sygn. akt [...], mają bezpośredni wpływ na wynik niniejszego postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby, bowiem zarówno uchylenie opinii służbowych, jak i uchylenie kary dyscyplinarnej miałoby zasadniczy wpływ na treść opinii służbowych, co skutkowałoby brakiem podstaw do wszczęcia przeciwko skarżącemu postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby w Służbie Więziennej, co w konsekwencji doprowadziło do nieuchylenia decyzji Dyrektora Okręgowego SW w Lublinie oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w Z..

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ albo sąd. Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem sądów administracyjnych pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, co oznacza, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne.

O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje takim elementem postępowania, który jest niezbędny do wydania decyzji.

Zatem, zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie może przesądzać o istnieniu zagadnienia wstępnego.

Zauważyć należy, że materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1427, dalej: "ustawa" lub "u.S.W."). W myśl art. 96 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadkach min. niewywiązywania się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej, stwierdzonego w dwóch kolejnych opiniach, między którymi upłynęło co najmniej 6 miesięcy. W trakcie pełnienia służby, zgodnie z art. 86 u.S.W., funkcjonariusze Służby Więziennej podlegają okresowemu opiniowaniu służbowemu, które ma na celu stworzenie podstaw do określenia indywidualnego programu rozwoju zawodowego, ustalenie przydatności do służby, ocenę wywiązywania się z obowiązków służbowych oraz przydatności na zajmowanym stanowisku, a także wyłanianie kandydatów do mianowania i powoływania na wyższe stanowiska służbowe oraz awansowania na wyższe stopnie Służby Więziennej.

Szczegółowe kryteria opiniowania służbowego wskazuje art. 87 ust. 1 u.S.W., natomiast art. 89 u.S.W. określa terminy, w których funkcjonariusze Służby Więziennej podlegają okresowemu opiniowaniu służbowemu, przy czym stosownie do ust. 4 tego przepisu, opiniowanie służbowe przeprowadza się niezależnie od terminów, o których mowa w ust. 1, w przypadkach: 1) stwierdzenia nieprzydatności na zajmowanym stanowisku, nieprzydatności do służby w okresie służby przygotowawczej albo niewywiązywania się z obowiązków służbowych;

1. 2) jeżeli od dnia wydania opinii stwierdzającej niewywiązywanie się z obowiązków służbowych upłynęło 6 miesięcy.

Z niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że bezpośredni przełożony skarżącego, kierownik Działu Ochrony Zakładu Karnego w Z. wydał dwie negatywne opinie służbowe dotyczące skarżącego, będącego funkcjonariuszem Służby Więziennej. Mając na względzie podstawę prawną zwolnienia skarżącego ze służby wskazaną w zaskarżonej decyzji, wskazać należy, że kwestia uchylenia w innym postępowaniu kary dyscyplinarnej nie miałaby zasadniczego wpływu na treść opinii służbowych. W opiniach tych bowiem oceniano cechy osobowości, umiejętności i predyspozycje skarżącego kasacyjnie do służby na zajmowanym stanowisku służbowym, sposób realizacji zadań oraz przygotowanie zawodowe strony do wykonywania powierzonych obowiązków. Postępowanie dyscyplinarne jest natomiast odrębnym postępowaniem od okresowego opiniowania służbowego funkcjonariusza służby więziennej i podlega innej procedurze określonej w Rozdziale 21 ustawy o Służbie Więziennej.

Prawidłowo więc przyjęto w sprawie, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie zależy w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. od wyniku toczącego się przed sądem powszechnym postępowania mającego na celu uchylenie kary dyscyplinarnej. Postępowanie toczące się przed Sądem Okręgowym w Z. pod sygn. [...] dotyczy odwołania skarżącego kasacyjnie od prawnomocnego orzeczenia o wymierzeniu kary dyscyplinarnej. W postępowaniu toczącym się przed Sądem Rejonowym w Z. pod sygn. [...] Sąd ten postanowieniem z dnia 26 marca 2019 r. odrzucił pozew skarżącego kasacyjnie przeciwko Zakładowi Karnemu w Z. o uchylenie opinii służbowych.

Nie mógł także, w świetle wyższej powołanej argumentacji, odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Dyrektora Zakładu Karnego, mimo nieuwzględnienia przez organ pierwszej instancji wniosku dowodowego skarżącego w zakresie włączenia w poczet materiału dowodowego postępowania akt sprawy Sądu Okręgowego w Z. o sygn. [...] w przedmiocie uchylenia kary dyscyplinarnej.

Prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że w każdym postępowaniu organ administracji publicznej zobowiązany jest do zgromadzenia dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia danej sprawy i poczynienia na tej podstawie niezbędnych ustaleń faktycznych. O tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne dla załatwienia sprawy, decydują prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego, nie zaś subiektywne przekonanie strony. Żaden organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Nie może on pominąć jedynie wskazywanych środków dowodowych, gdy nie zostały wyjaśnione sporne fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Tak więc tylko nieustalenie okoliczności mających istotne w świetle prawa materialnego znaczenie dla sprawy można uznać za naruszenie reguł procedowania, które mogłyby mieć wpływ na treść ustaleń faktycznych, a w konsekwencji na treść orzeczenia kończącego postępowanie w danej sprawie.

W niniejszej sprawie, wbrew odmiennym w tym względzie twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, mając na względzie podstawę prawną zwolnienia skarżącego ze służby, że organy w sposób prawidłowy i zgodny z wymogami art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. w sposób wszechstronny i prawidłowy ustaliły stan faktyczny w sprawie. Wszystkie fakty, które miały istotne znaczenie, zostały przez organy prawidłowo ustalone i rozważone w sposób niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy. Także ocena tych ustaleń dokonana przez organ nie może być uznana za niezgodną z prawem. Z tych względów nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut oddalenia przez organ wniosku dowodowego skarżącego kasacyjnie w zakresie włączenia w poczet materiału dowodowego akt sprawy Sądu Okręgowego w Z. o sygn. [...].

Prawidłowo też, powołując się na art. 86, art. 87 ust. 1, art. 88 pkt 6 i art. 89 u.S.W., które regulują problem okresowego opiniowania służbowego funkcjonariuszy Służby Więziennej, wskazał, że pragmatyka służbowa przewiduje własny, szczegółowy tryb sporządzania oraz weryfikacji opinii służbowej, ograniczając przy tym możliwość zaskarżenia opinii tylko do wyższego przełożonego. Opinia nie podlega dalszej kontroli instancyjnej. Opinia służbowa jest przejawem uprawnienia przełożonego w zakresie doboru kadry. Ponadto prawo opiniowania i oceniania strażników, tak jak funkcjonariuszy innych służb mundurowych, jest atrybutem właściwego przełożonego i mieści się w sferze podległości służbowej. Postępowanie dotyczące opiniowania funkcjonariusza ma charakter wewnętrzny i toczy się w ramach struktury organizacyjnej Służby Więziennej z udziałem podmiotów pozostających w zależności służbowej. Nowy podmiot tego postępowania – wyższy przełożony – może zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy lub uchylić w całości i polecić wydanie nowej opinii z uwzględnieniem wskazanych okoliczności, funkcjonariusza informuje się na piśmie, za pośrednictwem wydającego opinię o sposobie rozpatrzenia wniosku – art. 92 ust. 1 – 4 u.S.W.

Zgodnie z uchwałami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r. o sygn. akt I OPS 2/11 i I OPS 3/11, opinii służbowej nie można traktować jako orzeczenia administracyjnego bezpośrednio kształtującego stan prawny w jakiejkolwiek sprawie, a w szczególności jako akt wywołujący bezpośrednio skutki zewnętrzne w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Opinia służbowa stanowi jedynie ocenę – stan wiedzy bezpośredniego przełożonego o określonych cechach opiniowanego. Jest ona zatem oświadczeniem wiedzy, nie zaś oświadczeniem woli, za które powszechnie uznaje się decyzję administracyjną. Przedmiotowa opinia niczego nie rozstrzyga i nie jest ona nakierowana na wywoływanie bezpośrednich skutków prawnych. Sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej oraz nie kształtuje bezpośrednio sfery praw i obowiązków opiniowanego.

Trafnie Sąd pierwszej instancji ocenił, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że kwestionowana przez funkcjonariusza opinia nie ma charakteru dowolnego i znajduje oparcie w materiale dowodowym. Skarżący kasacyjnie nie zaprzeczył, by w dacie zdarzeń, które opisano w opinii świadczących o jego niewywiązywaniu się z obowiązków służbowych, braku wiedzy na temat prawa do użycia wiedzy, zgłaszał jakiekolwiek zastrzeżenia do opisu przeprowadzanych z nim rozmów dyscyplinujących czy też w inny sposób negował ustalone okoliczności. Trafnie Sąd ten zauważa, że skarżący swoich zastrzeżeń w zakresie sporządzonych opinii nie poparł żadnym dowodem.

W związku z tym nieusprawiedliwiony jest zarzut, że ocena o nieprzydatności do służby powinna znajdować potwierdzenie w "wiedzy znanej skarżącemu" i dowodach, które znajdują się w aktach sądowych. Trafnie też Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że ponadto skarżący nie sprecyzował i nie określił, jakie dowody mają się znajdować w aktach wskazanych spraw sądowych. Nie budzi wątpliwości, że to bezpośredni przełożony opiniowanego funkcjonariusza jest osobą posiadającą największy zakres wiedzy o przydatności funkcjonariusza do służby. Trafnie Sąd pierwszej instancji także zauważa, że w tym zakresie niedopuszczalnym byłoby prowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, czego zażądał skarżący.

Nie mógł także w świetle powyższego odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu postępowania dowodowego i niedołączenie do akt niniejszego postępowania akt spraw Sądu Okręgowego w Z. [...] o sygn. akt [...], a także akt postępowania Sądu Rejonowego w Z. [...] o sygn. akt [...] "celem wprowadzenia w poczet materiału dowodowego odpisów stosownych dokumentów", co w ocenie skarżącego kasacyjnie było konieczne do pełnego merytorycznego rozpoznania sprawy w zakresie postawionych przez skarżącego zarzutów, w sytuacji gdy przyjęto w sprawie, że ww. sprawy nie miały wpływu na wynik niniejszego postępowania w przedmiocie wydalenia skarżącego ze służby.

Zgodnie z wynikającą z art. 106 § 3 p.p.s.a. regułą obowiązującą w postępowaniu sądowym, sąd rozpoznaje i rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy przedstawionych przez organ administracji publicznej. Przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów jest zatem wyjątkiem dopuszczalnym tylko w przypadku, gdy ustalenia stanu faktycznego w zakresie przesądzającym o prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu administracji budzą istotne wątpliwości. Innymi słowy, zakres postępowania dowodowego jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności (por. K. Sobieralski: Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2002, nr 7-8, s. 51, czy A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009, nr 2, s. 45). Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest zatem dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji.

Kwestia ta nigdy nie budziła wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreślano, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji (por. wyrok NSA z 7 lutego 2001 r., sygn. V SA 671/00, Lex nr 50129). Ta linia orzecznicza jest kontynuowana również pod rządem p.p.s.a. Jak trafnie ujął to NSA w wyroku z 7 lutego 2006 r., II GSK 359/05 (LEX nr 216130): "Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń.

Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne zatem wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu, np., gdy przedmiotem dowodu będzie okoliczność, czy podpis osoby, która podpisała decyzję jest podpisem osoby do tego upoważnionej. Por. także wyrok NSA z 6 października 2005 r., II GSK 164/05, (ONSAiWSA 2006, nr 2, poz.

45) i wyrok NSA z 3 marca 2006 r., I OSK 544/05 (LEX nr 198149). Uzupełniające postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., ma na celu umożliwienie sądowi skonfrontowanie z dokumentami prawidłowości ustaleń dokonanych w toku postępowania na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, jeśli w sprawie istnieją istotne wątpliwości (por. wyrok NSA z 18 listopada 2005 r., I FSK 288/05, LEX nr 187883).

Jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić, ponieważ artykuł 106 § 3 nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (wyrok NSA z 17 stycznia 2006 r., I FSK 508/05, LEX nr 187511).

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie stwierdził wątpliwości, o jakich mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., a zatem z urzędu nie przeprowadzał żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu. Stanowisko to w świetle przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia sprawy uznać należało za trafne. W tej sytuacji przyjąć należało, że Sąd ten nie naruszył powołanego przepisu prawa i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Za niezasadny również uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wszystkie wymogi przewidziane art. 107 § 3 k.p.a. Z jego treści wynika, że zawiera ono wszystkie elementy, o jakich mowa w ww. przepisie prawa. Powtórzenie przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacji organu pierwszej instancji świadczy o tym, że organ ten w pełni podzielił stanowisko zawarte w decyzji organu pierwszej instancji i nie daje podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., i to w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jak również, że uniemożliwia prawidłową jej kontrolę przez sąd administracyjny.

Za nieusprawiedliwiony także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w jej granicach i pominięcie niewynikających z zarzutów, wskazanych w skardze kasacyjnej, aspektów istotnych – w ocenie skarżącego - dla jej rozstrzygnięcia.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Strona skarżąca kasacyjnie dopatruje się naruszenia tego przepisu prawa przez naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie dowodu z akt sprawy [...] Sądu Rejonowego w Z. [...], nieustaleniu przyczyn i podstawy zwolnienia lekarskiego, na którym przebywał skarżący kasacyjnie oraz nieustaleniu czy skarżący kasacyjnie posiadał w okresie przed wydaleniem ze służby przepracowane godziny nadliczbowe, a jeśli tak, to jaka była ich ilość i czym mogły skutkować dla skarżącego, przy jednoczesnym uczynieniu z faktu absencji skarżącego na służbie argumentu przemawiającego za zasadnością oddalenia skargi.

Wskazać należy, że przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby Sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu, jako dotyczące istotnych w sprawie okoliczności.

Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r., sygn. akt I GSK 241/14, wyroki dostępne pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl, dalej: CBOA). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można też skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., sygn. akt I GSK 264/09, CBOA).

Skoro zatem zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, skarga kasacyjna podległa oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.