Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 267/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.C. (dalej: "skarżąca") na bezczynność Dyrektora Liceum Ogólnokształcącego im. (...) w Ż. (dalej: "organ" lub "Dyrektor Liceum") w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej - stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu pkt 1 i pkt 1a wniosku o udostępnienie informacji publicznej (pkt I wyroku), stwierdził, że bezczynność Organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt III wyroku).
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wnioskiem z 8 lutego 2022 r. skarżąca zwróciła się do Dyrektora Liceum o udostępnienie następujących danych:
- 1) informacji o wynagrodzeniach, wypłaconych w listopadzie, grudniu 2021 r. oraz w styczniu 2022 r. nauczycielom i nauczycielkom oraz dyrekcji, z wyszczególnieniem składników wynagrodzenia, części etatu, 1a) informacji o nagrodach, przyznanych pracownikom szkoły w 2021 r. z podaniem: nazwiska, funkcji, kwoty, uzasadnienia,
- 2) kopii protokołów z posiedzeń rady pedagogicznej w grudniu 2021 r. i w styczniu 2022 r.
Pismem z 4 marca 2022 r. organ udzielił Skarżącej odpowiedzi na wniosek w zakresie pkt 2. Ponadto organ poinformował Skarżącą, że niewykazanie szczególnego interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej: "u.d.i.p."), w uzyskaniu dostępu do pozostałych informacji stanowiących informację publiczną przetworzoną, wykluczało jej udostępnienie.
Decyzją z (..) kwietnia 2022 r. organ odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 1a wniosku Skarżącej.
Pismem z 19 kwietnia 2022 r. organ udzielił odpowiedzi w zakresie pkt 1 wniosku Skarżącej.
W skardze do WSA na bezczynność Dyrektora Liceum, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez zakwalifikowanie żądanej informacji, jako informacji publicznej przetworzonej. Ponadto, w ocenie skarżącej niewydanie decyzji administracyjnej w zakresie, w jakim organ ograniczył jej prawo do informacji publicznej, naruszyło art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., natomiast częściowa realizacja wniosku o udostępnienie informacji publicznej naruszyła art. 10 ust. 1 u.d.i.p.
Skarżąca zażądała stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązania organu do załatwienia jej wniosku oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w pkt I. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu pkt 1 i pkt 1a wniosku z 8 lutego 2022 r., w pkt II. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w pkt III oddalił skargę w pozostałym zakresie.
W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że w przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że Dyrektor Liceum jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym.
Bezsporne jest również to, że informacja o wynagrodzeniach, wypłaconych nauczycielom oraz dyrekcji, a także nagrodach przyznawanych pracownikom, jako informacja o sprawach publicznych - o wydatkowaniu środków publicznych, wypełnia dyspozycję normy określonej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Stanowi zatem informację publiczną.
Zestawienie dat: wpływu wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej do organu (8 lutego 2022 r.), skierowania do skarżącej odpowiedzi odnoszącej się do jej żądań zawartych w pkt 1 (19 kwietnia 2022 r.) oraz wydania decyzji odnośnie pkt 1a wniosku (6 kwietnia 2022 r.) skutkowało uznaniem przez WSA, że organ dopuścił się bezczynności, albowiem udostępnił żądaną informację publiczną z uchybieniem ustawowego 14 - dniowego terminu liczonego od dnia wpływu wniosku. Równocześnie WSA uznał, że stwierdzona bezczynność w zakresie pkt 1 i pkt 1a nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa - art. 149 § pkt 2 i 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a." Natomiast udzielenie skarżącej w piśmie 4 marca 2022 r. informacji publicznej w zakresie objętym pkt 2 wniosku z 8 lutego 2022 r., skutkowało oddaleniem skargi w pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Odnośnie do zakwestionowania przez skarżącą prawidłowości realizacji pkt 1 wniosku w zakresie wskazania wysokości wynagrodzeń w odniesieniu do każdego wymienionego z imienia i nazwiska nauczyciela, WSA wyjaśnił, że tak sformułowane żądanie jest równoznaczne z wnioskiem o ujawnienie danych osobowych pracowników danego podmiotu z wyszczególnieniem zajmowanych przez nich stanowisk i nie wypełnia dyspozycji art. 61 Konstytucji RP.
Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., art. 16 ust. 1 u.d.i.p., art. 17 ust. 1 u.d.i.p. oraz w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez niezasadne uznanie, iż nieudostępnienie informacji publicznej dotyczącej poszczególnych osób z powołaniem się na ich prawo do prywatności nie wymaga wydania decyzji administracyjnej;
- 2. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. przez niewłaściwą kontrolę administracji publicznej wyrażającą się w wadliwym ustaleniu, jakoby organ prawidłowo, choć z opóźnieniem, zrozumiał i zrealizował wniosek skarżącej, chociaż skarżącej udostępniono inne informacje niż te, o które wyraźnie wnosiła;
- 3. art. 3 § 2 pkt 1 i 8 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 39 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej "k.p.a.") przez niewłaściwą kontrolę administracji publicznej wyrażającą się w wadliwym ustaleniu, jakoby organ wydał i doręczył decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy organ przesłał skan dokumentu określanego jako decyzja pocztą elektroniczną, a więc z naruszeniem zasad dotyczących doręczeń w postępowaniu administracyjnym;
- 4. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. - przez niewłaściwą kontrolę administracji publicznej wyrażającą się w przyjęciu, iż udzielenie informacji po upływie niemal miesiąca nie narusza wymogów ustawowych.
Mając na uwadze sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty przez stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności co do wszystkich wnioskowanych przez skarżącą informacji publicznych, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie rozpoznania wniosku skarżącej w całości i orzeczenie o kosztach postępowania. Ponadto skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy poza kolejnością oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. Skarżąca zrzekła się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez radę gminy, adekwatnie do postanowień art. 182 § 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu.
I. Wniosek dostępowy wpłynął do organu w dniu 8 lutego 2022 roku. W zakresie punktu 2 został zmodyfikowany w dniu 12 lutego 2022 roku. Stosownie do postanowień art. 13 ust. 1 u.d.i.p. rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić nie później niż w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania. Oznacza to, że wniosek skarżącej w zakresie pkt 1 i pkt 1a powinien zostać załatwiony do dnia 22 lutego 2022 roku, a w zakresie pkt 2 do dnia 28 lutego 2022 roku; czternasty dzień upływał w dniu 26 lutego 2022 roku, tj. w sobotę i z tego względu należało przyjąć, że termin załatwienia wniosku dostępowego w zakresie pkt 2 upływał w dniu 28 lutego 2022 r.
Sąd pierwszej instancji przyjął, że organ udzielił skarżącej odpowiedzi w zakresie informacji wskazanych w pkt 2 wniosku w dniu 4 marca 2022 roku. Skorelowanie daty wniesienia wniosku dostępowego w zakresie pkt 2 z datą udzielenia odpowiedzi skarżącej dowodzi, że termin przewidziany postanowieniami art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie został zachowany, a zatem zarzut bezczynności powinien zostać uwzględniony. Oddalenie skargi w tym zakresie jest więc niezrozumiałe i nie poddaje się jakiejkolwiek weryfikacji. Uzasadnienie wyroku WSA nie wskazuje na żadne okoliczności faktyczne i oceny prawne, które uzasadniałyby twierdzenie, że organ udzielił skarżącej odpowiedzi w ustawowo przewidzianym terminie. Z akt sprawy nie wynika również, aby organ skutecznie przedłużył termin załatwienia wniosku w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W piśmie z dnia 4 marca 2022 roku (a więc po upływie terminu do załatwienia wniosku) organ zawarł wprawdzie klauzulę o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jednakże okoliczność ta w ogóle nie została poddana ocenie przez WSA.
Z wyłożonych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił zarzut wadliwej kontroli bezczynności organu - art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. - w zakresie prawidłowości zastosowania art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.
II. Zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. W jego ramach wytknięto, iż Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że w zakresie pkt 1 wniosku dostępowego z 8 lutego 2022 roku skarżąca domagała się podania, jakie wynagrodzenie zostało wypłacone nauczycielom oraz dyrekcji za okres od listopada 2021 r. do stycznia 2022 r. (włącznie). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącej, że wniosek w tym zakresie został sformułowany precyzyjnie: skarżąca domagała się "informacji o wynagrodzeniach, wypłaconych w listopadzie, grudniu 2021 r. oraz w styczniu 2022 r. nauczycielom i nauczycielkom oraz dyrekcji, z wyszczególnieniem składników wynagrodzenia, części etatu". Z wniosku wynikało więc jednoznacznie, że żądana informacja dotyczyła wynagrodzeń wypłaconych w poszczególnych miesiącach, a nie "za okres". Odmienne stanowisko Sądu pierwszej instancji nie zostało argumentacyjnie wsparte ocenami, które odnosiłyby się wprost do sposobu sformułowania treści pkt 1 wniosku dostępowego.
III. Pozytywnej weryfikacji podlegał zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 i 8 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim na jego podstawie zakwestionowano ustalenie o wydaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej w pkt 1a wniosku dostępowego.
Wyeksponować trzeba, że skarżąca w skardze konsekwentnie podnosiła, że w sprawie nie została wydana i doręczona żadna decyzja administracyjna. Sąd pierwszej instancji ustalił jednak, że taka decyzja została wydana w dniu 6 kwietnia 2022 roku. W przesłanych przez organ aktach administracyjnych takiej decyzji nie ma. Decyzja z 6 kwietnia 2022 roku znajduje się w aktach sądowoadministracyjnych, w kopercie z adnotacją "załącznik do skargi" (k. 6 akt sądowych). Z jej treści wynika, że została ona wydana "po rozpoznaniu wniosku S.S.O.W.P. o udostępnienie informacji publicznej". Z kolei w jej uzasadnieniu stwierdzono, że skarżąca – A.C - działała w imieniu Stowarzyszenia.
Treść wydanej przez organ decyzji pozostaje w opozycji z przedstawionym przez niego w odpowiedzi na skargę stanowiskiem, w którym stwierdzono, że skarżąca nie jest podmiotem uprawnionym do reprezentowania Stowarzyszenia. Organ przyznał również, że została wydana decyzja z 6 kwietnia 2022 roku.
Przedmiotowa kwestia jest istotna, albowiem kwestionowany skargą kasacyjną wyrok został wydany po rozpoznaniu skargi A. C., jako podmiotu, który samodzielnie wnioskował o udostępnienie informacji publicznej. W konsekwencji nie wyjaśniono, czy organ wydał decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia skarżącej informacji publicznej w zakresie informacji wnioskowanych w pkt 1a wniosku, a jeżeli tak, to czy decyzja ta została jej doręczona. Decyzja znajdująca się w aktach sądowych nie została skierowana do skarżącej, lecz do S.S.O.W.P. Jeżeli WSA przyjął, że została ona jednak skierowana do skarżącej, to powinien sformułować w tym zakresie adekwatne oceny prawne, aby umożliwić weryfikację tego ustalenia. Wykazany powinien zostać również fakt doręczenia decyzji skarżącej. Takich ustaleń i opartych na nich ocen prawnych brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
IV. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., art. 16 ust. 1 u.d.i.p., art. 17 ust. 1 u.d.i.p. oraz w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez niezasadne uznanie, iż nieudostępnienie informacji publicznej dotyczącej poszczególnych osób z powołaniem się na ich prawo do prywatności nie wymaga wydania decyzji administracyjnej.
Należy odnotować, że Sąd pierwszej instancji nie wyraził stanowiska kwestionowanego w ramach analizowanego zarzutu. Odnosząc się do twierdzeń skarżącej o niepełnej realizacji wniosku dostępowego w zakresie jego pkt 1 WSA wyjaśnił, że podanie wysokości wynagrodzeń wypłaconych poszczególnym pracownikom, zidentyfikowanym z imienia i nazwiska jest w istocie wnioskiem o udostępnienie danych osobowych i nie mieści się zakresowo w konstytucyjnym prawie do informacji publicznej. Ocena stanowiska WSA w przywołanym fragmencie pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Skarżąca nie dostrzega bowiem – co umknęło również Sądowi pierwszej instancji - że w pkt 1 wniosku dostępowego nie domagała się podania wynagrodzeń poszczególnych nauczycieli ze wskazaniem ich imion i nazwisk. Takiej identyfikacji domagała się wyłącznie w odniesieniu do informacji wyartykułowanych w pkt 1a wniosku dostępowego.
Uwzględnione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego były na tyle istotne, że mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji, tak w zakresie, w jakim oddalono skargę (pkt 3 wyroku), jak i w zakresie, który odnosi się do skorzystania z kompetencji przewidzianej w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. zobowiązania organu do rozpoznania wniosku dostępowego w zakreślonym terminie. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił w całości zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Rozpoznając ponownie sprawę WSA uwzględni oceny prawne sformułowane w części zważającej niniejszego uzasadnienia.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2023 r. poz. 1935). Na zasądzoną kwotę 340 zł. składa się wynagrodzenie radcy prawnego za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (240 zł.) oraz wpis od skargi kasacyjnej (100 zł.).