Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Wr 1049/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę Prokuratora Okręgowego w Jeleniej Górze wniesioną na bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie usunięcia odpadów niebezpiecznych z parkingu dostępnego dla nieograniczonej liczby osób.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji podał, że w skardze wskazano, że w wyniku powstałego i nierozstrzygniętego sporu kompetencyjnego doprowadzono w rezultacie do dalszego parkowania pojazdu z ładunkiem odpadów niebezpiecznych w miejscu ich ujawnienia i przeprowadzenia czynności procesowych, po wykonaniu których pojazd i ładunek stały się zbędne dla postępowania karnego, tolerując tym samym stan zagrożenia dla środowiska wynikający z nieprawidłowego składowania odpadów. W skardze wniesiono o ustalenie, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska jako właściwy do podjęcia działań, dopuścił się bezczynności nie stosując w dniach 17 lub 18 lutego 2022 r. czynności wskazanych w treści przepisu art. 24a ust. 2 ustawy o odpadach oraz orzeczenie o obowiązku tego organu do zastosowania procedury wynikającej z przepisu, który został naruszony jak i do niezwłocznego dokonania czynności faktycznych mających na celu usunięcie zatrzymanego ładunku wraz ze środkiem transportu z parkingu, na którym ujawniono i zatrzymano nielegalny transport.
Sąd I instancji, odrzucając skargę jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powołując się na zakres właściwości sądów administracyjnych i przytaczając treść art. 3 § 2, 2a i 3 tej ustawy stwierdził, że właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje spraw zainicjowanych skargami na bezczynność organu zobowiązanego do podjęcia działań faktycznych, jak również ustalenia właściwego organu, który powinien te działania podjąć. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość. Zgodnie z art. 13 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne rozpoznają wszystkie sprawy sądowoadministracyjne z wyjątkiem spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 p.p.s.a., rozstrzyganie sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Powyższe, w ocenie Sądu I instancji, skutkuje stwierdzeniem niedopuszczalności skargi i jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Prokurator Okręgowy w Jeleniej Górze, zaskarżając postanowienie w całości.
Skargę kasacyjną oparto na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:
- 1. prawa materialnego art. 24a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 4 ppsa prowadzące do uznania, że właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje spraw zainicjowanych skargami na bezczynność organu zobowiązanego do podjęcia działań faktycznych, jak również ustalenia właściwego organu, które powinien te działania podjąć, co było skutkiem błędnej wykładni wskazanego przepisu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w kontekście charakteru przysługujących WIOŚ uprawnień i w odniesieniu do jego ustawowych obowiązków, co skutkowało błędnym uznaniem, że postulowane w określonej sytuacji działanie organu polegające na zatrzymaniu nielegalnego transportu odpadów (odpadów wraz z pojazdem) i jego bezczynność w tym przedmiocie, nie są aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej podlegającymi kontroli sądu w myśl art. 3 § 2 pkt 4 ppsa;
- 2. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 58 § 1 pkt 1, art. 1 i 2, art. 3 § 1 i 2 pkt 9 w zw. z pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisu art. 24a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez odrzucenie skargi z uwagi na błędne uznanie, że sprawa bezczynności Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wobec możliwości, a w konkretnym przypadku potrzeby podjęcia działań wynikających z przepisu art. 24a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, jak i wynikających z ogólnych ustawowych zadań Inspekcji Ochrony Środowiska nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co skutkowało odrzuceniem skargi w sytuacji, gdy była możliwość wydania orzeczenia merytorycznego w jej granicach.
Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł, na podstawie art. 185 § 1 ppsa, o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA we Wrocławiu. Ponadto na podstawie art. 182 § 1 i 2 ppsa wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, zrzekając się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Od wydanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o odrzuceniu skargi, które było postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną, stosownie do treści art. 182 § 1 tej ustawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym, rozpoznając tę sprawę, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Zgodnie z art. 174 omawianej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Rozpoznawana w tej sprawie skarga kasacyjna jest niezasadna.
Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne kontrolują działalność organów administracji publicznej w zakresie tych aktów lub czynności, które zostały w tym przepisie wymienione lub których kontrola wynikałaby z innych przepisów określających zakres kognicji tych sądów. Dopiero ustalenie, że skarga na dany akt lub czynność jest dopuszczalna pozwala na jego kontrolę przez wojewódzki sąd administracyjny pod względem legalności.
W tej sprawie istotą sporu jest ocena, czy skarga Prokuratora Okręgowego wniesiona na bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska polegającą na niedokonaniu zatrzymania pojazdu z odpadami – pojazdu pozostawionego na parkingu – na naczepie którego stwierdzono odpady, w tym odpady niebezpieczne oraz na niepodjęciu działań mających na celu zastosowanie procedury wynikającej z treści przepisu art. 24a ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699 z późn. zm.), mogła zostać objęta kognicją tego sądu wojewódzkiego, czy też kontrola ta była niedopuszczalna. W skardze Prokurator zarzuca Wojewódzkiemu Inspektorowi, który po powiadomieniu 16 lutego 2022 r. przez funkcjonariuszy Dolnośląskiego Urzędu Celno-Skarbowego we Wrocławiu o ujawnieniu ładunku odpadów na naczepie zestawu ciężarowego zaparkowanego na parkingu, nie dokonał zatrzymania pojazdu wraz z odpadami i nie podjął działań mających na celu zastosowanie procedury wynikającej z treści art. 24a ust. 2 ustawy o odpadach, doprowadzając do pozostawienia pojazdu z ładunkiem odpadów niebezpiecznych na prywatnym parkingu dostępnym dla nieograniczonej liczby osób.
Dodatkowo Prokurator w skardze na bezczynność podniósł, że Wojewódzki Inspektor, kierując 8 marca 2022 r. wystąpienie do Wójta Gminy Bolesławiec i domagając się usunięcia odpadów niebezpiecznych znajdujących się na naczepie pojazdu ciężarowego, doprowadził do nierozstrzygniętego sporu kompetencyjnego i pozostawania na parkingu pojazdu z ładunkiem niebezpiecznym. W tej sytuacji, w skardze Prokurator wniósł o ustalenie, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska jest organem właściwym w sprawie do podjęcia działań oraz że ten organ dopuścił się bezczynności, nie zatrzymując zaparkowanego na parkingu pojazdu z odpadami.
Przechodząc do kontroli zaskarżonego postanowienia w granicach zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 1, art. 1 i 2, art. 3 § 1 i 2 pkt 9 w zw. z pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne uznanie, że przedmiotowa sprawa na bezczynność nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co skutkowało odrzuceniem skargi, w sytuacji, gdy była możliwość wydania orzeczenia merytorycznego w jej granicach. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji nie dokonał wadliwej wykładni zarzucanych przepisów i trafnie nie przyporządkował zarzucanej organowi bezczynności do normy prawnej art. 3 § 2 pkt 9 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Czynności, które mogą zostać objęte skargą wniesioną na podstawie wymienionego przepisu dotyczą tylko takich czynności, które kumulatywnie spełniają następujące cechy: czynność powinna być podjęta w sprawie indywidualnej, w stosunku do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo uprawnienie lub obowiązek, którego czynność dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Zaskarżona bezczynność nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje spraw zainicjowanych skargami na bezczynność organu zobowiązanego do podjęcia działań faktycznych, jak również w sprawach na bezczynność niedopuszczalne jest ustalanie organu właściwego do podjęcia działań. Wyjaśnianie wątpliwości co do właściwego organu, który powinien podjąć działania w sprawie, nie mieści się w granicach skargi na bezczynność.
Zgodnie z art. 32 powołanej ustawy, stronami w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Powołane przepisy nie nakładają na sąd administracyjny obowiązku ustalania właściwego organu w sprawie. To strona skarżąca, wnosząc skargę na bezczynność, ma obowiązek w pierwszej kolejności oznaczenia organu, którego bezczynności skarga dotyczy, a następnie jednoznaczne wskazanie treści żądania (art. 57 § 1 pkt 2 powołanej ustawy). Jeżeli natomiast pomiędzy organami występuje spór o właściwość lub spór kompetencyjny, to kompetencje do ich rozstrzygania ustawodawca przyznał wyłącznie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu (art. 15 ust. 1 pkt 4 i § 2 powołanej ustawy).
Także nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem przepis ten ma charakter przepisu ustrojowego i w powiązaniu z art. 3 § 2 tej ustawy dopiero wyznacza zakres sprawowania przez sądy administracyjne wymiaru sprawiedliwości poprzez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej na podstawie kryterium legalności. Nie oznacza to, że przepisy te pozwalają na objęcie kognicją sądu administracyjnego każdej bezczynności organów wykonujących administrację publiczną. O tym, czy dana bezczynność podlega zaskarżeniu rozstrzygają art. 3 § 2 i § 2a, art. 4 i art. 5 oraz poprzez odesłanie zawarte w art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – przepisy ustaw szczególnych. Żaden z powołanych przepisów nie pozwala na objęcie kontrolą sądu administracyjnego bezczynności, której dotyczy niniejsza sprawa. Zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania jest nietrafny.
Nie mógł odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie obejmującym art. 24a ust. 1 i 2 ustawy o odpadach. Przepisu tego Sąd I instancji w sprawie nie stosował, skoro trafnie uznał za niedopuszczalną skargę skarżącego. Podstawową przesłanką uzasadniającą dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny jest ustalenie, że dana sprawa podlega rozpoznaniu przed sądem administracyjnym, a stan faktyczny ustalony w sprawie nie budzi wątpliwości. Tym samym skoro prawidłowo Sąd I instancji skargę odrzucił jako niedopuszczalną, to niedopuszczalnym byłaby kontrola zaskarżonego postanowienia w zakresie oceny naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego związanych z kontrolą zaskarżonej bezczynności. Przepis ten nie mógł być w tej sprawie stosowany w związku z odrzuceniem samej skargi.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.