Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 2893/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 386/19 w sprawie ze skargi P. W. na bezczynność Fundacji [...] z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z 4 marca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej: zobowiązał Fundację [...] z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku P. W. z dnia 4 marca 2019 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), a także zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (pkt 3).

P. W. (zwany dalej: "skarżący", "wnioskodawca") wnioskiem z 4 marca 2019 r. (data wpływu 8 marca 2019 r.), powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm., dalej: u.d.i.p.) zwrócił się do Fundacji [...] (zwana dalej: "Fundacja [...]") o udostępnienie informacji w zakresie odpowiedzi na następujące pytania:

1. 1. Czy Fundacja [...] poniosła koszty związane z ustanowieniem pełnomocnika dla J. O. w postępowaniu sygn. akt. II K 358/13, toczącym się przed Sądem Rejonowym w Złotoryi, a jeśli tak to proszę o przesłanie kopi dokumentu (faktura umowa) potwierdzającego wysokość poniesionych kosztów.
2. 2. Czy Fundacja [...] poniosła koszty związane z ustanowieniem pełnomocnika dla J. O. w postępowaniu sygn. akt. I C 439/14, toczącym się przed Sądem Okręgowym w Legnicy, a jeśli tak to proszę o przesłanie kopi dokumentu (faktura umowa) potwierdzającego wysokość poniesionych kosztów.
3. 3. Czy Fundacja [...] poniosła koszty związane z ustanowieniem pełnomocnika dla J. O. w postępowaniu sygn. akt. I C 14/15, toczącym się przed Sądem Okręgowym w Legnicy, a jeśli tak to proszę o przesłanie kopi dokumentu (faktura umowa) potwierdzającego wysokość poniesionych kosztów.
4. 4. Czy Fundacja [...] poniosła koszty związane z ustanowieniem pełnomocnika dla J. O. w postępowaniu sygn. akt. II K 310/15, toczącym się przed Sądem Rejonowym w Złotoryi, a jeśli tak to proszę o przesłanie kopi dokumentu (faktura umowa) potwierdzającego wysokość poniesionych kosztów.
5. 5. Czy Fundacja [...] poniosła koszty związane z ustanowieniem pełnomocnika dla J. O. w postępowaniu sygn. akt. I C 315/15, toczącym się przed Sądem Okręgowym w Legnicy, a jeśli tak to proszę o przesłanie kopi dokumentu (faktura umowa) potwierdzającego wysokość poniesionych kosztów.
6. 6. Czy Fundacja [...] poniosła koszty związane z ustanowieniem pełnomocnika dla J. O. w postępowaniu sygn. akt. IV Ka 29/15, toczącym się przed Sądem Okręgowym w Legnicy, a jeśli tak to proszę o przesłanie kopi dokumentu (faktura umowa) potwierdzającego wysokość poniesionych kosztów.
7. 7. Czy Fundacja [...] poniosła koszty związane z ustanowieniem pełnomocnika dla J. O. w postępowaniu sygn. akt. II K 389/16, toczącym się przed Sądem Rejonowym w Złotoryi, a jeśli tak to proszę o przesłanie kopi dokumentu (faktura umowa) potwierdzającego wysokość poniesionych kosztów.
8. 8. Czy Fundacja [...] poniosła koszty związane z ustanowieniem pełnomocnika dla J. O. w postępowaniu sygn. akt. IV Ka 220/16, toczącym się przed

Sądem Okręgowym w Legnicy, a jeśli tak to proszę o przesłanie kopi dokumentu (faktura umowa) potwierdzającego wysokość poniesionych kosztów.

9. Czy Fundacja [...] poniosła koszty związane z ustanowieniem pełnomocnika dla J. O. w postępowaniu sygn. akt. I C 9/16, toczącym się przed Sądem Okręgowym w Legnicy, a jeśli tak to proszę o przesłanie kopi dokumentu (faktura umowa) potwierdzającego wysokość poniesionych kosztów.

10. Czy Fundacja [...] poniosła koszty związane z ustanowieniem pełnomocnika dla J. O. w postępowaniu sygn. akt. I ACa 641/16, toczącym się przed Sądem Apelacyjnym we Wrocławiu, a jeśli tak to proszę o przesłanie kopi dokumentu (faktura umowa) potwierdzającego wysokość poniesionych kosztów.

11. Czy Fundacja [...] poniosła koszty związane z ustanowieniem pełnomocnika dla J. O. w postępowaniu sygn. akt. IV Ka 52/17, toczącym się przed Sądem Okręgowym w Legnicy, a jeśli tak to proszę o przesłanie kopi dokumentu (faktura umowa) potwierdzającego wysokość poniesionych kosztów.

12. Czy Fundacja [...] poniosła koszty związane z ustanowieniem pełnomocnika dla J. O. w postępowaniu sygn. akt. XXIV C 741/17, toczącym się przed Sądem Okręgowym w Warszawie, a jeśli tak to proszę o przesłanie kopi dokumentu (faktura umowa) potwierdzającego wysokość poniesionych kosztów.

13. Czy Fundacja [...] poniosła koszty związane z ustanowieniem pełnomocnika dla J. O. w postępowaniu sygn. akt. XXIV C 996/17, toczącym się przed Sądem Okręgowym w Warszawie, a jeśli tak to proszę o przesłanie kopi dokumentu (faktura umowa) potwierdzającego wysokość poniesionych kosztów.

14. Czy Fundacja [...] poniosła koszty związane z ustanowieniem pełnomocnika dla J. O. w postępowaniu sygn. akt. XXIV C 997/17, toczącym się przed Sądem Okręgowym w Warszawie, a jeśli tak to proszę o przesłanie kopi dokumentu (faktura umowa) potwierdzającego wysokość poniesionych kosztów.

15. Czy Fundacja [...] poniosła koszty związane z ustanowieniem pełnomocnika dla J. O. w postępowaniu sygn. akt. VIII K 356/18, toczącym się przed Sądem Rejonowym Warszawa-Mokotów, a jeśli tak to proszę o przesłanie kopi dokumentu (faktura umowa) potwierdzającego wysokość poniesionych kosztów.

16. Czy Fundacja [...] poniosła koszty związane z ustanowieniem pełnomocnika dla R. I. w postępowaniu sygn. akt. I C 14/15, toczącym się przed Sądem Okręgowym w Legnicy, a jeśli tak to proszę o przesłanie kopi dokumentu (faktura umowa) potwierdzającego wysokość poniesionych kosztów.

17. Czy Fundacja [...] poniosła koszty związane z ustanowieniem pełnomocnika dla R. I. w postępowaniu sygn. akt. XII K 528/15, toczącym się przed Sądem Rejonowym Wrocław Fabryczna we Wrocławiu, a jeśli tak to proszę o przesłanie kopi dokumentu (faktura umowa) potwierdzającego wysokość poniesionych kosztów.

18. Czy Fundacja [...] poniosła koszty związane z ustanowieniem pełnomocnika dla R. I. w postępowaniu sygn. akt. IV Ka 892/16, toczącym się przed Sądem Okręgowym we Wrocławiu, a jeśli tak to proszę o przesłanie kopi dokumentu (faktura umowa) potwierdzającego wysokość poniesionych kosztów.

19. Czy Fundacja [...] poniosła koszty związane z ustanowieniem pełnomocnika dla R. I. w postępowaniu sygn. akt. I ACa 191/17, toczącym się przed Sądem Apelacyjnym we Wrocławiu, a jeśli tak to proszę o przesłanie kopi dokumentu (faktura umowa) potwierdzającego wysokość poniesionych kosztów.

20. Czy Fundacja [...] poniosła koszty związane z ustanowieniem pełnomocnika dla R. I. w postępowaniu sygn. akt. XII K 234/17, toczącym się przed Sądem Rejonowym Wrocław Fabryczna we Wrocławiu, a jeśli tak to proszę o przesłanie kopi dokumentu (faktura umowa) potwierdzającego wysokość poniesionych kosztów.

21. Czy Fundacja [...] poniosła koszty związane z ustanowieniem pełnomocnika dla R. I. w postępowaniu sygn. akt. I C 2018/17, toczącym się przed Sądem Okręgowym we Wrocławiu, a jeśli tak to proszę o przesłanie kopi dokumentu (faktura umowa) potwierdzającego wysokość poniesionych kosztów.

22. Czy Fundacja [...] poniosła koszty związane z ustanowieniem pełnomocnika dla R. [...] w postępowaniu sygn. akt. IV Ka 84/18, toczącym się przed Sądem Okręgowy we Wrocławiu, a jeśli tak to proszę o przesłanie kopi dokumentu (faktura umowa) potwierdzającego wysokość poniesionych kosztów.

23. Czy Fundacja [...] poniosła koszty związane z ustanowieniem pełnomocnika dla R. I. w postępowaniu sygn. akt I ACa 216/19, toczącym się przed Sądem Apelacyjnym we Wrocławiu, a jeśli tak to proszę o przesłanie kopi dokumentu (faktura umowa) potwierdzającego wysokość poniesionych kosztów.

Wnioskodawca wskazał, że żądane informacje należy przekazać pocztą tradycyjną lub na wskazany adres mailowy.

Pismem z 22 marca 2019 r. Fundacja [...] w odpowiedzi na wniosek wskazała, że informacja objęta wnioskiem nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u. d. i p., gdyż nie dotyczy ona spraw publicznych.

Pismem z 29 marca 2019 r. P. W. zwrócił się do Fundacji [...] z wnioskiem o ponowne rozpoznanie wniosku z 4 marca 2019 r. o udostępnienie informacji w trybie ustawy, w całości podtrzymując wcześniejszy wniosek oraz wskazując, na nieprawidłową podstawę odmowy udostępnienia mu wnioskowanych informacji. [...] W odpowiedzi, pismem z 3 kwietnia 2019 r. Fundacja [...] podtrzymała swoje stanowisko.

P. W. pismem z 18 maja 2019 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Fundacja [...] z siedzibą w Warszawie, w odpowiedzi na skargę z 5 czerwca 2019 r. wniosła o jej odrzucenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku wskazał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że Fundacja jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Fundacja [...] jest organizacją pożytku publicznego, przy czym podlega rygorowi ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1118 ze zm.). Informacje żądane we wniosku z dnia 4 marca 2019 r. dotyczą kwestii finansowych w zakresie rozdysponowywania środków publicznych pozyskanych przez Fundację i jako takie stanowią informację publiczną. Nie zmienia tej oceny fakt, iż wniosek dotyczył informacji w zakresie ponoszenia przez Fundację kosztów związanych z ustanowieniem pełnomocnika w szeregu procesów dotyczących J. O. oraz R. I. Istotą sprawy jest bowiem prawo do informacji jaką winien uzyskać wnioskodawca w zakresie przeznaczenia środków publicznych przez Fundację.

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazał także, iż skuteczność wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zatem zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie wyżej wymienionej ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwana: "p.p.s.a.").

Zdaniem Sądu I instancji Fundacja w niniejszej sprawie pozostawała w bezczynności. Bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem Fundacja skierowała do skarżącego pismo, w którym odmówiła udzielania informacji. Wprawdzie stanowisko Fundacji w tym przedmiocie było błędne, tym nie mniej podjęła działania w sprawie, co wyklucza przyjęcie rażącego naruszenia prawa.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Fundacja [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów postępowania mające istotne znaczenie dla wyniku sprawy tj. art. 53 § 2b p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi na bezczynność bez spełnienia przesłanki do jej wniesienia - bez uprzedniego wniesienia ponaglenia przez P. W.
2. 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów postępowania mające istotne znaczenie dla wyniku sprawy tj. art. 53 § 2 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi na bezczynność wniesionej po upływie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o podjęciu innej czynności przez [...].
3. 3. naruszenie przepisów postępowania mające istotne znaczenie dla wyniku sprawy tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego oraz brak odniesienia się do stanowiska [...] zawartego w odpowiedzi na skargę, a następnie wydanie wyroku w treści niemającej pokrycia w aktach sprawy, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego - uznania, że informacje żądane we wniosku z dnia 4 marca 2019 r. dotyczą kwestii finansowych, w zakresie rozdysponowania środków publicznych pozyskanych przez [...].
4. 4. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4a ustawy o działalności pożytku publicznego w zw. z art. 5 ustawy o finansach publicznych poprzez uznanie, że pytania zawarte we wniosku z dnia 4 marca 2019 r. dotyczą informacji o sprawach publicznych, gdyż obejmują dysponowanie środkami publicznymi, a co za tym idzie podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w u.d.i.p., a w konsekwencji zobowiązanie [...] do rozpoznania powyższego wniosku oraz stwierdzenie, że doszło do bezczynności.

Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie Fundacja wniosła o odrzucenie skargi na bezczynność względnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca Fundacja wniosła o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. W. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Pismem z 24 marca 2023 r. Fundacja [...] podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i dodatkowo je argumentując.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) Przewodnicząca Wydziału III zarządzeniem z dnia 17 stycznia 2023 r. wyznaczyła posiedzenie niejawne w dniu 4 kwietnia 2023 r.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej - stronie skarżącej kasacyjnie należy wyjaśnić, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie wymaga jej poprzedzania żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Ponaglenie jest środkiem zaskarżenia wymaganym w przypadku zamiaru zaskarżania bezczynności lub przewlekłości postępowania jurysdykcyjnego, a więc postępowania, o którym mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., tj. postępowania prowadzonego w sprawie indywidualnej rozstrzyganego w drodze decyzji administracyjnej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do stosowania przepisów k.p.a. wyłącznie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji, co oznacza, że przepisy k.p.a. mają ograniczone zastosowanie w sprawach o udostępnienie informacji publicznej. Sama ustawa o dostępie do informacji publicznej środka zaskarżenia w postaci ponaglenia w przypadku nieudzielenia informacji w terminie nie przewiduje.

Przepisu art. 53 § 2b p.p.s.a. nie można odczytywać z pominięciem treści art. 52 § 2 p.p.s.a. O ile unormowania zawarte w art. 52 § 1-3 p.p.s.a. odnoszą się do kwestii wyczerpania środków zaskarżenia, to unormowania art. 53 § 1-4 p.p.s.a. dotyczą terminu do wniesienia skargi. Z art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym "skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu" wynika, poza wymogiem uprzedniego wniesienia ponaglenia, nieograniczony w czasie termin do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a nie odrębny w stosunku do treści art. 52 § 1-3 p.p.s.a. rodzaj środków zaskarżenia oraz tryb i wymóg składania takich środków. Ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych jednolicie i niezmiennie wskazuje, że art. 53 § 2b p.p.s.a. należy interpretować w ten sposób, że ponaglenie jest wymagane wtedy, gdy sprawa, której dotyczy skarga na bezczynność lub przewlekłość, prowadzona jest w oparciu o przepisy k.p.a. lub przy ich zastosowaniu.

Jeśli ponaglenie, zgodnie z art. 52 § 2 p.p.s.a., stronie nie przysługuje, to nie ma podstaw do jego wymagania w oparciu o art. 53 § 2b p.p.s.a., co oznacza, że w takich sytuacjach skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie, o ile nadal trwa stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 oraz uchwały NSA z dnia 7 marca 2022 r., II OPS 1/21).

Oczywiście bezzasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 53 § 2 p.p.s.a. Wydaje się, że pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie nie zauważył co jest przedmiotem niniejszego postępowania. Otóż przedmiotem skargi P. W. z 18 maja 2019 r. była bezczynność Fundacji [...] w rozpoznaniu jego wniosku z 4 marca 2019 r. i ona też była przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji, a w konsekwencji przedmiotem zaskarżonego wyroku z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 386/19. Zatem, wbrew błędnemu stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, przedmiotem postępowania nie jest sama odpowiedź Fundacji [...], która została udzielona na wniosek z 4 marca 2019 r. Fakt, że udzielona na wniosek o udostępnienie informacji publicznej odpowiedź (podobnie zresztą, jak i samo udostępnienie informacji publicznej) jest działaniem faktycznym (czynnością materialno-techniczną), a nie prawnym sprawia, że nie można jej kwalifikować jako innej czynności lub aktu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tym samym nie ma tu zastosowania art. 53 § 2 p.p.s.a.

Jako kolejny ocenie podlega zarzut naruszenia artykułu 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a.

W świetle przepisów p.p.s.a. sąd administracyjny zasadniczo w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy. Wprawdzie, przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, lecz dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu, a zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd administracyjny I instancji prowadził takie postępowanie dowodowe oraz jeżeli strona skarżąca wykazała, że zastosowane przez ten sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne. Zatem zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. jest bezzasadny.

Natomiast w tym miejscu wskazać należy, że w relacji do cech sądowoadministracyjnego wymiaru sprawiedliwości, w tym "weryfikacyjnego" trybu stosowania prawa przez sądy administracyjne i operowania przez nie metodyką kontroli wykładni prawa powodującego, że kontrola wykładni stanowi składnik funkcji sądu administracyjnego, jako sądu prawa – jego rolą jest bowiem kontrola działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem, która obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5 - 6, s. 267 i n.) – rezultat sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej powinien być rzetelnie odzwierciedlony w treści uzasadnienia orzeczenia sądowego, co wymaga wskazania przyjętych za podstawę wyrokowania faktów oraz wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Wykonanie przez wojewódzki sąd administracyjny wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązku wskazania w uzasadnieniu wyroku obok faktycznej, także prawnej podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia nie dość, że pozostaje w bezpośrednim związku z realizacją przez uzasadnienie orzeczenia sądowego funkcji perswazyjnej to również nie pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości realizacji przez to uzasadnienie funkcji kontroli trafności rozstrzygnięcia. Powinno być ono sporządzone w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę (zaskarżonego) wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia wówczas, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.

Ta zaś nie jest możliwa – lub istotnie ograniczona – gdy uzasadnienie orzeczenia sądowego nie zawiera określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementów, a mianowicie, gdy nie zawiera przedstawienia stanu sprawy, czy też, gdy nie wskazuje i nie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10), co odnosi się również do orzeczenia, którego uzasadnienie zawierając wymienione elementy, sformułowane jest jednak w sposób lakoniczny, niejasny, a tym samym uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11).

Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone działanie/zaniechanie organu administracji za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego w rozpatrywanej sprawie stwierdził lub nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. np.: wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. II FSK 1067/11; zob. również wyrok NSA z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt II GSK 3499/17 oraz przywołane tam orzecznictwo).

Wprawdzie jakkolwiek brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, to jednak pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia sąd ten mógłby inaczej orzec w sprawie, stanowi uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego I instancji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1824/10; 28 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 851/15; 21 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1084/13; 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15; 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 641/17).

Realizacji celów sądowej kontroli nie służy również ograniczenie się do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez którąkolwiek stronę postępowania lub jego prostą akceptację. Sąd powinien w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia dokonać stosownej weryfikacji i analizy obejmującej istotne dla sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego oraz ich wzajemnej relacji, a ich braku nie można ocenić inaczej, jak tylko, jako wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. np. wyroki NSA z dnia: 15 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 1832/09; 25 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 1215/09).

Przedstawione uwagi, nie mogą według Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostawać bez wpływu na wniosek odnośnie do zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zwłaszcza, gdy wynikające z nich konsekwencje skonfrontować z treścią uzasadniania kontrolowanego wyroku Sądu I instancji.

Strona skarżąca kasacyjnie zasadnie podniosła, iż WSA w Warszawie w żaden sposób nie wykazał i nie uzasadnił, iż żądana we wniosku z 4 marca 2019 r. informacja dotyczy dysponowania przez Fundację [...] środkami publicznymi. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, iż "Fundacja [...] jest organizacją pożytku publicznego, przy czym podlega rygorowi ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1118 ze zm.). Informacje żądane we wniosku z dnia 4 marca 2019 r. dotyczą kwestii finansowych w zakresie rozdysponowywania środków publicznych pozyskanych przez Fundację i jako takie stanowią informację publiczną. Nie zmienia tej oceny fakt, iż wniosek dotyczył informacji w zakresie ponoszenia przez Fundację kosztów związanych z ustanowieniem pełnomocnika w szeregu procesów dotyczących J. O. oraz R. I. Istotą sprawy jest bowiem prawo do informacji jaką winien uzyskać wnioskodawca w zakresie przeznaczenia środków publicznych przez Fundację." Tymczasem Fundacja w odpowiedzi na wniosek, a także w odpowiedzi na skargę wskazywała, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdyż koszty związane z ustanowieniem pełnomocnika dla J. O. i R. I. w szeregu wymienionych we wniosku z 4 marca 2019 r. postępowaniach nie były ponoszone ze środków publicznych, którymi dysponowała Fundacja [...].

O ile podzielić należy pogląd Sądu I instancji, że na podstawie art. 4 ust.1 pkt 5 u.d.i.p. oraz art. 4a ustawy o działalności pożytku publicznego Fundacja [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, to jednocześnie wskazać należy, że udostępnienie informacji publicznej przez taką organizację następuje poprzez ogłaszanie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie internetowej takiej organizacji oraz na wniosek na zasadach, o których mowa w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie informacji publicznej (art. 4b pkt 1-3 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie). Na podstawie zaś ustawy o informacji publicznej udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku tych podmiotów pochodzącym z zadysponowania majątkiem oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p.).

Fundacja [...] jest zatem zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej związanej z zadysponowaniem majątkiem publicznym oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach, a nie o całym swoim majątku, którym dysponuje oraz o sposobach jego wydatkowania. Istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy będzie więc ustalenie, czy wynagrodzenie pełnomocników dla J. O. i R. I. w szeregu wymienionych we wniosku z 4 marca 2019 r. postępowaniach było ponoszone ze środków publicznych, którymi dysponowała Fundacja [...], gdyż takich ustaleń w sprawie nie poczyniono. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z § 11 Statutu Fundacji "[...]" jej majątek stanowi m.in. Fundusz założycielski (20 000000 zł) oraz środki finansowe nabyte w toku jej działalności. Majątek mogą tworzyć darowizny, spadki, zapisy, subwencje osób prawnych, dochody z majątku nieruchomego i ruchomego, z działalności gospodarczej itd. (§ 13 ust. 1 Statutu).

Wskazać należy, że prawidłowo skonstruowane uzasadnienie daje rękojmię, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Motywy wyroku mają przekonywać o słuszności rozstrzygnięcia i to zarówno jeśli chodzi o przyjętą podstawę prawną, jak i w zakresie ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji.

Skoro zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to przedwczesne było wypowiadanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny co do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (zob. postanowienie NSA z 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 481/14 i wyrok NSA z 9 czerwca 2015 r., sygn. akt I GSK 465/15, CBOSA).

W konsekwencji należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W tym stanie rzeczy na podstawie art.185 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku)