Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 986/19 oddalił skargę M.S. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe. Ustalono następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
M.S. - detektyw Zespołu Operacyjno-Rozpoznawczego Wydziału Kryminalnego Komisariatu Policji [...] Komendy Miejskiej Policji [...], pełniąca obowiązki służbowe na stanowisku detektywa Referatu Dochodzeniowo-Śledczego [...] Wydziału Kryminalnego Komisariatu Policji [...], rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia [...] maja 2019 r., wydanym na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 37 i art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm., dalej jako "ustawa o Policji"), została zwolniona z powierzonych obowiązków służbowych oraz z zajmowanego stanowiska i z dniem 1 lipca 2019 r. została mianowana na stanowisko detektywa Referatu Dochodzeniowo-Śledczego [...] Wydziału Kryminalnego Komisariatu Policji [...], z dotychczasowym uposażeniem. M.S. posiada ponad 20-letni staż służby, w tym 18 lat przepracowała w pionie operacyjnym.
W tym czasie prawidłowo wykonywała zadania, była dobrze oceniana przez przełożonych, co znajduje odzwierciedlenie w opiniach służbowych. Od dnia 1 kwietnia 2017 r. do dnia 10 września 2017 r. pełniła obowiązki służbowe na stanowisku zastępcy dyżurnego Komisariatu Policji [...], następnie od dnia 9 listopada 2017 r. powierzono jej pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku detektywa Referatu Dochodzeniowo-Śledczego [...] Wydziału Kryminalnego tego Komisariatu, a od dnia 16 listopada 2018 r. powierzono jej pełnienie obowiązków służbowych w Referacie Dochodzeniowo-Śledczym [...] Wydziału Kryminalnego KP [...].
Komendant Wojewódzki Policji [...], po rozpoznaniu odwołania, rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 127 § 2 k.p.a., uchylił rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia [...] maja 2019 r., w części dotyczącej daty zwolnienia z pełnienia obowiązków służbowych oraz zajmowanego stanowiska i mianowania na stanowisko i ustalił datę zwolnienia z pełnionych obowiązków służbowych i zajmowanego stanowiska na dzień 31 lipca 2019 r., a datę mianowania na stanowisko detektywa Referatu Dochodzeniowo-Śledczego [...] Wydziału Kryminalnego Komisariatu Policji [...] ustalił na dzień 1 sierpnia 2019 r. W pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.
Organ stwierdził, że zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni, w tym przypadku Komendant Miejski Policji [...]. Celowość, racjonalność i zasadność zmian stanowisk pracy poszczególnych funkcjonariuszy, tj. przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko pozostawiono właściwym przełożonym służbowym, dając im właśnie poprzez wprowadzenie uznania, swobodę w kształtowaniu polityki kadrowej. Uznaniowość decyzji polega na tym, że to do organu należy ostatecznie wybór postępowania w zakresie polityki kadrowej, a ramy tego uznania wyznacza art. 7 k.p.a.
W ocenie organu odwoławczego, Komendant Miejski Policji [...] wydając decyzję wziął pod uwagę interes społeczny, tożsamy w tym przypadku z interesem służby. Bowiem z racji charakteru służby w Policji, jej celu i zakresu działania, interes służby miał w sprawie niewątpliwy priorytet. Zdaniem Komendanta słuszny interes strony nie może sprowadzać się do subiektywnego poczucia krzywdy i odmiennej od organu oceny stanu faktycznego. Przenoszenie funkcjonariuszy Policji na nowe stanowiska mieści się w ramach stosunku służbowego nawiązywanego wskutek dobrowolnego zgłoszenia się do służby, którego charakter wyraża się przede wszystkim silnym podporządkowaniem i dyspozycyjnością funkcjonariuszy. Stosunek służbowy policjanta opiera się na administracyjnoprawnym stosunku zatrudnienia, którego cechami wyróżniającymi są między innymi: hierarchiczne podporządkowanie, ścisła podległość służbowa, dyspozycyjność i poddanie rozkazom. Komendant Policji jest uprawniony w drodze decyzji uznaniowej, na podstawie art. 32 ustawy o Policji, do przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko, bez jego zgody.
Następnie organ wskazał, że przeniesienie policjantki wynikało z konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Komisariatu Policji [...]. Istniała bowiem potrzeba uzupełnienia stanu osobowego tej jednostki, a odpowiednie kwalifikacje ogólne i doświadczenie zawodowe zdecydowały o wyborze konkretnego funkcjonariusza. Policjantka od 9 listopada 2017 r. do dnia 8 listopada 2018 r. oraz od dnia 16 listopada 2018 r. faktycznie pełniła obowiązki służbowe w Referacie Dochodzeniowo-Śledczym, czyli wykonywała konkretne zadania przypisane tej komórce organizacyjnej, stąd specyfika zadań służbowych tam realizowanych była jej znana. Została mianowana na równorzędne stanowisko służbowe. Stanowisko detektywa Referatu Dochodzeniowo-Śledczego oraz detektywa Zespołu Operacyjno-Rozpoznawczego są zaszeregowane w tej samej grupie uposażenia zasadniczego oraz odpowiada im jednakowy stopień etatowy.
Ponadto w przypadku obu stanowisk przepisy przewidują ten sam rodzaj dodatku, tj. dodatek służbowy. Wskazane wyżej zasadnicze elementy wyczerpują pojęcie równorzędności stanowiska służbowego dotychczas zajmowanego przez policjantkę i stanowiska, na które została mianowana.
Przy ocenie równorzędności stanowiska wzięto również pod uwagę warunki pełnienia służby. Warunki służby określa karta opisu stanowiska pracy. Wskazuje ona miejsce występowania oraz cel stanowiska, zakres zadań, uprawnień i odpowiedzialności na stanowisku, wymagania w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych, stażu służby lub pracy, doświadczenia zawodowego i umiejętności koniecznych do prawidłowej realizacji zadań, warunki służby lub pracy na stanowisku oraz kryteria oceny realizacji zadań. Z analizy kart opisu pracy wynika, że do zadań policjantki, zarówno na aktualnie zajmowanym stanowisku, jak i na stanowisku poprzednio zajmowanym, należy zwalczanie przestępczości kryminalnej. Przy czym karta opisu stanowiska nie określa zadań dla konkretnego policjanta, ale dla stanowiska, które dany policjant zajmuje.
Analizując argumenty dotyczące planowanego skierowania na szkolenie specjalistyczne oraz konieczność wdrażania się do pracy dochodzeniowo-śledczej, organ zwrócił uwagę, że policjant kształci się w ciągu całego okresu służby, aby poprzez doskonalenie zawodowe nabywać, rozszerzać i pogłębiać swoje umiejętności zawodowe czy też uzyskując dodatkowe uprawnienia. Tym samym poprawia jakość wykonywanych przez siebie zadań służbowych.
Charakter służby w Policji wymaga od funkcjonariuszy podporządkowania się decyzjom organizacyjnym przełożonych, uzasadnionych potrzebami służby. Jest to jedna z istotniejszych i z pewnością nieprzypadkowych różnic pomiędzy stosunkiem służbowym i stosunkiem pracy. Zmiana rodzaju powierzonych obowiązków i rozkładu czasu służby należy do kompetencji przełożonego właściwego w sprawach osobowych bez wymogu uzyskiwania zgody funkcjonariusza, poza przypadkiem mianowania na niższe stanowisko służbowe.
Mianując policjantkę na równorzędne stanowisko służbowe, uwzględniono jej wykształcenie, kwalifikacje zawodowe oraz staż służby. Bez zmian pozostały składniki jej uposażenia, dodatek służbowy, jak i stopień etatowy. Funkcjonariuszka nadal będzie pełniła służbę w pionie kryminalnym. Podejmując decyzję w zakresie mianowania na inne stanowisko służbowe rozważono też inne okoliczności sprawy, tj. potrzebę wzmocnienia struktur osobowych w podległej komórce organizacyjnej, w celu zapewnienia właściwej realizacji zadań i czynności służbowych w Referacie Dochodzeniowo-Śledczym [...] Wydziału Kryminalnego Komisariatu Policji [...]. Zatem mianowanie wymienionej podyktowane było potrzebami służby, determinowanymi realizacją ustawowych zadań Policji.
Odnosząc się do sposobu doręczenia zaskarżonego rozkazu personalnego (uwierzytelnionej kserokopii) i wynikających z tego skutków prawnych Komendant stwierdził, że policjantce doręczono poświadczony za zgodność z oryginałem rozkaz personalny organu pierwszej instancji. Rozkaz ten został podpisany przez Komendanta Miejskiego Policji [...] czyli przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Zatem doręczenie policjantce uwierzytelnionej na prawach oryginału kserokopii zaskarżonego rozkazu personalnego nie stanowi naruszenia prawa. Zaskarżony rozkaz personalny o przeniesieniu i mianowaniu na równorzędne stanowisko służbowe został wydany w dniu 28 maja 2019 r., a doręczony w dniu 4 czerwca 2019 r. Natomiast odwołanie wpłynęło do Komendy Miejskiej Policji [...] w dniu 18 czerwca 2019 r. Organ wyjaśnił, że art. 130 § 1 i 2 k.p.a. stanowi, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie podlega wykonaniu, a wniesienie odwołania wstrzymuje jej wykonanie.
W związku z powyższym koniecznym było przesunięcie terminu mianowania policjantki na stanowisko detektywa Referatu Dochodzeniowo-Śledczego [...] Wydziału Kryminalnego Komisariatu Policji [...] Komendy Miejskiej Policji [...], ponieważ organ I instancji nie nadał decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, nie podlegała ona wykonaniu z mocy ustawy, jak również nie była zgodna z żądaniem wszystkich stron.
Od powyższego rozkazu personalnego M.S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
W odpowiedzi na skargę, Komendant Wojewódzki Policji [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") uznał, że skarga nie jest zasadna.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że podstawę materialnoprawną zaskarżonych rozkazów personalnych stanowił art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, Komendant CBŚP, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Powołany przepis jest przepisem kompetencyjnym, określającym organ właściwy m.in. do mianowania, przenoszenia i zwalniania policjanta ze stanowiska służbowego. Nie zawiera on jednak przesłanek uzasadniających wydanie rozkazu personalnego w tym przedmiocie oraz nie precyzuje kryteriów, które powinny być brane pod uwagę przy ocenie równorzędności stanowisk służbowych. Art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji zawiera regulację dotyczącą m.in. przeniesienia policjanta do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej lub w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę oraz organ właściwy do wydania rozkazu personalnego w tym przedmiocie. Z kolei w art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji wymieniono w sposób wyczerpujący obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe.
Z powyższej regulacji wynika, że zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego połączone z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe, może nastąpić wyłącznie na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Decyzje o mianowaniu policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania mają charakter decyzji uznaniowych. Wydając taką decyzję organ powinien kierować się kryteriami potrzeb służby, jej interesu i koniecznością zapewnienia optymalnego wykonywania podstawowych zadań Policji. Z treści art. 1 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa oraz porządku publicznego. Jej hierarchiczność i dyspozycyjność, jako immanentne cechy tej służby, służą wykonaniu nałożonych na tę formację zadań i z tego też powodu obowiązujące w niej zasady zdyscyplinowania różnią się zasadniczo od innych grup zawodowych. Zatem służba w Policji charakteryzuje się stosunkiem administracyjnoprawnym i to na przełożonym spoczywa obowiązek jednostronnego i władczego kształtowania tzw. polityki kadrowej.
Dokonując zatem kontroli legalności decyzji o mianowaniu policjanta na stanowisko służbowe po przeniesieniu do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji, czyli w sytuacji jaka ma miejsce w niniejszej sprawie należy badać, czy na podstawie powyższych przepisów jej wydanie było dopuszczalne, tj. czy organ spełnił przesłanki ustawowe, w tym zwłaszcza dotyczące równorzędności stanowisk, czy nie przekroczył przy tym granic pozostawionej mu dyskrecjonalności oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Nie podlega natomiast badaniu przez sąd administracyjny w sprawie dotyczącej mianowania policjanta w nowej jednostce organizacyjnej Policji, zasadność i legalność decyzji o zwolnieniu policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska i przeniesieniu do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji.
Polityka kadrowa w formacjach Policji należy natomiast do jej kierownictwa, które w tym zakresie jest ograniczona jedynie zakazem mianowania funkcjonariusza na niższe stanowisko od tego, które do tej pory zajmował, z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 38 ustawy o Policji. Badaniu podlega również zawarta w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony. Zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanej mu kompetencji, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.
Istota sporu między stronami sprowadza się do dwóch kwestii, pierwszej do ustalenia, czy stanowisko służbowe, na które mianowano skarżącą, jest stanowiskiem równorzędnym z poprzednio zajmowanym i drugiej, a to prawnych konsekwencji braku doręczenia rozkazu personalnego stronie w oryginale, a więc czy decyzja (rozkaz personalny) wszedł do obrotu prawnego. Odnośnie do pierwszej kwestii, Sąd wskazał, że ustawa o Policji nie definiuje pojęcia "stanowisko równorzędne". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się natomiast pogląd, że "stanowisko równorzędne" oznacza stanowisko, które musi charakteryzować się przede wszystkim takimi samymi parametrami uposażenia zasadniczego, takim samym dodatkiem służbowym oraz takim samym stopniem etatowym. Wszystkie te warunki powinny być spełnione łącznie. Wskazuje się nadto, że dokonując analizy równorzędności stanowisk, uwzględnić należy jak najwięcej elementów pozwalających na ocenę równoważności, w tym warunki służby, które są jedną z cech charakterystycznych dla danego, określonego stanowiska służbowego.
W ocenie Sądu, Komendant Wojewódzki Policji w zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący wyjaśnił kwestię równorzędności stanowisk - poprzednio i obecnie zajmowanego przez skarżącą, oraz wykazał, że skarżąca została mianowana na stanowisko równorzędne w stosunku do dotychczas zajmowanego. Dodatkowo zwrócił też uwagę na aspekty prawne związane z istotą stosunku służbowego policjanta mające znaczenie w przypadku mianowania policjanta na równorzędne stanowisko służbowe w rozumieniu art. 32 ustawy o Policji.
W odniesieniu do obydwu stanowisk zajmowanych przez skarżącą (aktualnego i poprzednio zajmowanego) identyczne są elementy, które przesądzają o ich równorzędności, a mianowicie: grupa zaszeregowania uposażenia zasadniczego, stopień etatowy oraz rodzaj przyznanego dodatku. Zgodnie z tabelą zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych, stanowiącą załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, stanowisko detektywa Zespołu Operacyjno-Rozpoznawczego oraz stanowisko detektywa Referatu Dochodzeniowo-Śledczego są zaszeregowane do tej samej grupy uposażenia zasadniczego oraz odpowiada im taki sam stopień etatowy, oraz ten sam rodzaj dodatku.
Poza tym skarżąca nadal będzie pełniła służbę w pionie kryminalnym. Należy zauważyć, że skarżąca od 9 listopada 2017 r. faktycznie pełniła obowiązki służbowe w Referacie Dochodzeniowo-Śledczym czyli wykonywała zadania przypisane tej komórce organizacyjnej, stąd specyfika zadań służbowych tam realizowanych jest jej znana.
Nie poprzestając na stwierdzeniu, iż o równorzędności stanowisk decyduje identyczność parametrów uposażenia zasadniczego, dodatku służbowego oraz taki sam stopień etatowy, organ dokonał również oceny równorzędności stanowisk w drodze analizy warunków służby. W świetle § 2 pkt 14 lit. a-e wydanego na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2007 r. nr 1041 w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji (Dz. Urz. KGP z 2013 r. poz. 50 ze zm.), warunki służby określa dokument pn. karta opisu stanowiska pracy. Wskazuje ona miejsce występowania oraz cel stanowiska, zakres zadań, uprawnień i odpowiedzialności na stanowisku, wymagania w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych, stażu służby lub pracy, doświadczenia zawodowego i umiejętności koniecznych do prawidłowej realizacji zadań, warunki służby lub pracy na stanowisku oraz kryteria oceny realizacji zadań.
Ze znajdujących się w aktach spawy kart opisu stanowiska pracy skarżącej wynika, że tożsame są cele obydwu stanowisk, zwalczanie przestępczości kryminalnej. Sąd zauważył, że pewna odmienność szczegółowych zadań i obowiązków wynikająca z opisu zadań i obowiązków w czasie pełnienia służby na poprzednim stanowisku z zadaniami i obowiązkami na nowym stanowisku a także zmiana warunków pracy nie ma charakteru zasadniczego.
W orzeczeniu podkreślono, że równorzędność stanowiska służbowego nie oznacza tożsamości ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Równorzędność nie oznacza takich samych obowiązków, a ocena wykorzystania umiejętności funkcjonariusza należy do przełożonego służbowo, co jest typowe dla wszystkich służb, a zasadnicze znaczenie dla oceny równorzędności stanowisk ma charakter i rodzaj wykonywanej pracy, który zdaniem Sądu mieści się w granicach, w zakresie równorzędności stanowiska pracy detektywa w pionie dochodzeniowo - śledczym oraz detektywa w pionie operacyjnym. Organy w sposób dostateczny i szczegółowy wykazały w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć zasadność i celowość mianowania skarżącej na obecnie zajmowane stanowisko. Wynikają one z aktualnej sytuacji kadrowej oraz potrzeby zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Zespołu Operacyjno- Rozpoznawczego. Istniała, bowiem potrzeba uzupełnienia stanu osobowego tej jednostki, co organy wykazały stosowną analizą obsady osobowej.
Dotychczasowe doświadczenie zawodowe i wykształcenie skarżącej a także znajomość specyfiki zadań służbowych Referatu Dochodzeniowo-Śledczego dają bowiem gwarancję należytego wykonywania zadań służbowych, a także istotnego wkładu w prawidłowe funkcjonowanie jednostki, której stan osobowy wymagał uzupełnienia. Sąd zaznaczył, że nie jest władny do oceny celowości zmian strukturalnych i organizacyjnych w Policji, jak również nie może ingerować w prowadzoną tamże politykę kadrową. Skarżąca nie została mianowana na stanowisko niższe od dotychczas zajmowanego. Porównując inne warunki służby należy stwierdzić, że są one bardzo zbliżone. Zarówno w Karcie opisu stanowiska detektywa w Zespole Operacyjno-Rozpoznawczym Wydziału Kryminalnego, jak i w projekcie Karty opisu stanowiska detektywa Referatu Dochodzeniowo-Śledczego wskazano w rubryce 13 pracę w systemie zmianowym, nocnym, a także w terenie oraz dyspozycyjność.
W opisie stanowiska poprzednio zajmowanego wskazano dodatkowo zagrożenie dla życia i zdrowia, natomiast w opisie nowego stanowiska pracę przy monitorze ekranowym i sztucznym oświetleniu. W zakresie stanowiska dotychczasowego określono wymóg pełnej znajomości przepisów, w szczególności kodeksu karnego i kodeksu postępowania karnego. Analogicznie na nowym stanowisku określono wymóg znajomości przepisów niezbędnych do prawidłowej realizacji zadań, a więc praktycznie tych samych regulacji prawnych. Nie bez znaczenia dla sprawy, a zwłaszcza możliwości i warunków przygotowania skarżącej do służby na nowym stanowisku jest fakt, że przez okres ponad 18 miesięcy (z przerwami) powierzano jej pełnienie obowiązków na stanowisku detektywa referatu dochodzeniowo-śledczego. Wprowadzanie dodatkowych kryteriów, jak choćby podnoszonego w skardze poziomu dostępu do informacji niejawnych na poszczególnych stanowiskach, nie znajduje żadnego uzasadnienia.
Słuszne jest stanowisko organu, że funkcjonariusz Policji, podejmując decyzję o wstąpieniu do służby godzi się na możliwość władczego działania swojego przełożonego w sprawach wynikających z nawiązanego stosunku służbowego, którego cechami są m.in. hierarchiczne podporządkowanie, dyspozycyjność i poddanie poleceniom służbowym. Wobec zatem konieczności rozważania interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.) w stanie faktycznym sprawy należało uznać, że nad interesem strony, którego naruszenie upatruje skarżąca w pozbawieniu możliwości prowadzenia spraw z określonego katalogu przestępstw, czy też braku wykorzystania doświadczenia zawodowego i wszystkich form i metod pracy operacyjnej musi przeważać interes społeczny polegający na konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Komendy Miejskiej Policji poprzez wzmocnienie stanu osobowego, w której skarżąca obecnie pełni służbę.
Reasumując, należało uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, gdyż organ wykazał w sposób prawidłowy zasadność mianowania skarżącej na stanowisko detektywa Referatu Dochodzeniowo-Śledczego oraz fakt, że stanowisko na które skarżąca została mianowana jest stanowiskiem równorzędnym w stosunku do uprzednio zajmowanego. W toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania i decyzja ta nie narusza przepisów ustawy o Policji wskazanych przez skarżącą. Uzasadnienie kwestionowanej decyzji jest szczegółowe, obszerne, zawiera opis stanu faktycznego, przytacza stosowne przepisy ustawy podaje w sposób wyczerpujący motywy rozstrzygnięcia oraz odnosi się do zarzutów odwołania.
Odnośnie zarzutu niedoręczenia stronie oryginału decyzji Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a., decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Wobec tego, że w wymienionym przepisie nie określono formy doręczanej stronie decyzji, w orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że każdy egzemplarz decyzji doręczany stronom postępowania jest decyzją na prawach oryginału i nie ma podstaw do uznania, że w aktach sprawy można pozostawić oryginał wydanej decyzji, a stronie (stronom) doręczyć tylko odpis decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 27 października 1998 r. o sygn. akt II SA/Gd 1618/96; por. także: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2010, s. 422). Odnotować jednak należy, że w orzecznictwie wyrażono również pogląd przeciwny, zgodnie z którym doręczenie stronie decyzji w trybie art. 109 § 1 k.p.a. nie oznacza obowiązku doręczenie oryginału decyzji.
Oryginał decyzji – z natury rzeczy tylko jeden – powinien co do zasady pozostać w aktach sprawy. Dopuszczalne jest więc doręczenie stronie kopii decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 29 marca 2012 r. o sygn. akt II GSK 1012/11; z dnia 9 września 2010 r. o sygn. akt II OSK 1340/09; wyrok SN z dnia 12 grudnia 2003 r. o sygn. akt III RN135/03). Niezależnie jednak od tego, który z wyrażonych wyżej poglądów uznać wypada za wiodący, a tym samym niezależnie od tego, czy w kwestii skuteczności doręczenia w rozkazu personalnego rację przyznać skarżącej, czy też działającym w sprawie organom, to podnieść należy, iż zarzut doręczenia kopii rozkazu personalnego należy traktować jedynie jako uchybienie procesowe, które może być rozważane w połączeniu z wpływem tego naruszenia na wynik sprawy, a nie jako okoliczność skutkującą nieważnością aktu administracyjnego bądź jego niewejściem do obrotu prawnego (por. wyroki NSA: z dnia 3 kwietnia 2014 r. o sygn. akt II OSK 2641/12; z dnia 29 stycznia 2014 r. o sygn. akt II OSK 2058/12; z dnia 20 grudnia 2013 r. o sygn. akt II OSK1616/12).
W dniu 28 lutego 2020 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] maja 2019 r. Wniosła również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- 1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, tj. art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 i 80 k.p.a. oraz art. 109 § 1 k.p.a. i art. 134 k.p.a. poprzez nieuchylenie wydanych względem skarżącej rozkazów personalnych mimo niedoręczenia dokumentu rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] maja 2019 r. w oryginale i błędne uznanie, iż doręczenie decyzji administracyjnej w kserokopii może być oceniane co najwyżej jako naruszenie przepisów prawa procesowego, podczas gdy powszechnie przyjęta w orzecznictwie wykładnia przepisów k.p.a. wskazuje, iż o prawidłowym doręczeniu decyzji administracyjnej można mówić tylko i wyłącznie w sytuacji doręczenia stronie jej oryginału, w szczególności ze względu na konieczność umieszczenia na takiej decyzji oryginału podpisu osoby, która ją wydała, a brak doręczenia decyzji skutkuje brakiem wprowadzenia jej do obrotu prawnego, brakiem związania nią organu oraz koniecznością uznania, iż decyzja taka nie wywołuje skutków prawnych;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i poprzez poczynienie błędnych ustaleń faktycznych w zakresie równorzędności stanowiska pracy detektywa w pionie dochodzeniowo - śledczym oraz detektywa w pionie operacyjnym;
- 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art 36 ust. 1 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię pojęcia "równorzędnego stanowiska" i uznanie, iż praca skarżącej na stanowisku detektywa Referatu Dochodzeniowo-Śledczego [...] Wydziału Kryminalnego Komisariatu Policji [...] oraz praca na stanowisku detektywa w Zespole Operacyjno-Rozpoznawczym tego Wydziału jest pracą równorzędną albowiem na obu stanowiskach przewidziane jest takie samo uposażenie, dodatek stażowy i zaszeregowanie, podczas gdy przy ocenie równorzędności stanowisk winny być brane pod uwagę także, a nawet przede wszystkim warunki pracy i charakter powierzanych czynności, które niezasadnie przez Sąd pierwszej instancji zostały ocenione jako zbieżne, podczas gdy przy uwzględnieniu charakteru pracy funkcjonariusza operacyjnego i funkcjonariusza dochodzeniowo - śledczego wynikającej chociażby z ustawy o Policji czy Kodeksu postępowania karnego warunki i charakter pracy na obu tych stanowiskach są odmienne, a różnice te są dostrzegalne w sposób oczywisty.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
Tak rozpoznawana skarga kasacyjna jest niezasadna.
Wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował przepisy prawa materialnego w tym przytoczony w skardze kasacyjnej art. 36 ustawy o Policji uznając, że nowe stanowisko detektywa Referatu Dochodzeniowo-Śledczego [...] Wydziału Kryminalnego Komisariatu Policji [...] jest równorzędne ze stanowiskiem dotychczas przez skarżącą kasacyjnie zajmowanym, tj. detektywa Zespołu Operacyjno-Rozpoznawczego Wydziału Kryminalnego Komisariatu Policji [...] Komendy Miejskiej Policji [...].
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o Policji stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania, na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby i ma charakter administracyjnoprawny. Decyzja o przeniesieniu na inne stanowisko podejmowana jest władczo i jednostronnie w ramach uznania administracyjnego, przy czym "stanowisko równorzędne" oznacza stanowisko, które musi charakteryzować się takim samym stanowiskiem etatowym i takimi samymi parametrami uposażenia zasadniczego (grupa zaszeregowania i mnożnik kwoty bazowej). Wszystkie te warunki powinny być spełnione łącznie. Z akt sprawy wynika, że skarżąca kasacyjnie została mianowana na stanowisko detektywa Referatu Dochodzeniowo-Śledczego [...]Wydziału Kryminalnego Komisariatu Policji [...] z zachowaniem jej dotychczasowego stopnia etatowego (młodszy aspirant), który odzwierciedla jej rangę w strukturze Policji.
Z treści rozkazów personalnych wydanych w sprawie przez jej przełożonych wynika, że uposażenie funkcjonariuszki na nowym stanowisku jest takie same jak dotychczas otrzymywane. Podkreślić w tym miejscu należy, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, równorzędność stanowiska służbowego nie oznacza jego tożsamości z poprzednio zajmowanym. W języku potocznym "równorzędny" to mający taką samą wartość, jakość jak ktoś inny lub coś innego, taki sam pod względem wartości (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, red. S. Dubisz, Tom P-Ś, Warszawa 2008, s. 1079). Równorzędne są zatem takie stanowiska, które mają takie same elementy składowe (stopień etatowy, parametry uposażenia), natomiast nie są takie same. Równorzędność stanowisk nie oznacza więc takich samych zadań czy też godzin służby (por. wyroki NSA: z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1292/18 oraz z dnia 1 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3069/14).
Charakter stosunku służbowego policjanta powoduje, że spoczywa na nim obowiązek podporządkowania się szczególnym wymaganiom związanym ze służbą, także w sytuacji, w której, ze względu na potrzeby Policji, zmieniane są jego warunki służby. Policjant nie ma określonych warunków wykonywania służby raz na zawsze. Oczywistym jest bowiem, że zmieniające się otoczenie zewnętrzne Policji powoduje, iż ta musi dostosowywać się do nowych wyzwań. Tak więc gwarancje co to równorzędności zajmowanego stanowiska związane z przeniesieniem funkcjonariusza, nie obejmują warunków służby, a dotyczą przede wszystkim elementów związanych ze stopniem służbowym i uposażeniem zasadniczym.
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego niedoręczenia skarżącej kasacyjnie oryginału rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji [...], a jedynie jej kopii podnieść należy, że również nie jest on zasadny. Wskazać bowiem należy, że Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, iż rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia [...] maja 2019 r. został doręczony skarżącej prawidłowo. Ani bowiem art. 109 § 1 k.p.a., ani inny przepis prawa nie warunkuje skuteczności doręczenia decyzji od doręczenia jej oryginału (tak NSA m.in. w wyroku z dnia 10 października 2003 r., sygn. akt II SA 13/03, Lex nr 149501). Wydanie kopii decyzji jest więc w istocie jej doręczeniem, o którym mowa w art. 109 k.p.a., czyli czynnością o charakterze materialno-technicznym polegającą na przekazaniu rozstrzygnięcia w sprawie (por. także postanowienie NSA z dnia 28 września 2001 r., sygn. akt I SAB 2/01, Lex nr 75530).
Artykuł 109 § 1 k.p.a. należy więc rozumieć w ten sposób, iż doręcza się de facto kopię decyzji (postanowienia), ale na prawach oryginału (tak: NSA w wyroku z dnia 9 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1578/08, dostępnym w CBOSA; por. też wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1304/17, CBOSA). Nadto podnieść należy, że skarżąca kasacyjnie mimo doręczenia jej kopii rozkazu personalnego w pełni wykonała swoje uprawnienia składając w ustawowym terminie odwołanie od niego i podnosząc argumentację odnoszącą się do treści rozkazu personalnego. Doręczenie jej zatem kopii rozkazu a nie oryginału nie miało wpływu na przebieg postępowania (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 718/12, CBOSA).
Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.