Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 809/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę G. B. na czynność Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] lipca 2019 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia naboru na wolne stanowisko urzędnicze.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że informacja Prezydenta Miasta Szczecin o wynikach naboru na wolne stanowisko podinspektora ds. wymiaru podatków w Wydziale Podatków i Opłat Lokalnych w Urzędzie Miasta Szczecin nie mieści się w katalogu decyzji, postanowień ani innych aktów lub czynności określonych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) dalej w skrócie P.p.s.a., objętych kontrolą sprawowaną przez sąd administracyjny.
Wyjaśniono, że nabór na wolne stanowisko urzędnicze został przeprowadzony w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282) dalej w skrócie u.p.s. i wewnętrznej regulacji Prezydenta Miasta Szczecin, tj. zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] lipca 2013 r. w sprawie ustalenia procedury naboru na wolne kierownicze stanowiska urzędnicze oraz wolne stanowiska urzędnicze w Urzędzie Miasta Szczecin. Zasady naboru, wyłonienia kandydatów i informacje o wyniku naboru określone zostały w przepisach rozdziału 2 u.p.s. zatytułowanym "Nawiązanie z pracownikiem samorządowym zatrudnianym na podstawie umowy o pracę stosunku pracy i zmiana tego stosunku pracy". Tytuł rozdziału wskazuje, że przepisy w nim zamieszczone regulują zasady nawiązania i zmiany stosunku pracy, a więc stosunku o charakterze stricte cywilnoprawnym.
W ocenie Sądu czynności podejmowane w ramach przeprowadzonego konkursu mają charakter wyłącznie pomocniczy do przyszłego nawiązania stosunku pracy, wspomagające kierownika jednostki. Procedura wyłonienia spośród kandydatów danej osoby na stanowisko urzędnicze zakończona informacją (czynnością) o wyborze albo o nierozstrzygnięciu naboru, tak jak i czynności mogące poprzedzać rozwiązanie takiego stosunku pracy nie stanowią czynności o charakterze publicznoprawnym i nie rozstrzygają żadnej indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej.
Zgodnie z art. 43 ust. 1 i 2 u.p.s. w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu pracy, a spory ze stosunku pracy pracowników samorządowych rozpoznają właściwe sądy pracy. Uzasadnionym jest przyjęcie, że nabór na wolne stanowisko samorządowe to zespół niewładczych czynności z zakresu prawa pracy (cywilnych sensu largo), a nie z zakresu administracji publicznej. Przepisy powołanej ustawy nie przewidują wydawania w toku naboru na stanowisko pracownika samorządowego aktów z zakresu administracji publicznej, które mogłyby zostać poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Sam fakt umieszczenia informacji o wynikach naboru w Biuletynie Informacji Publicznej nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a, a jedynie informację publiczną o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2010 r. poz. 1429).
Zdaniem Sądu wszystkie czynności, które dokonywane są w ramach naboru na pracownika samorządowego mają charakter wewnętrznego postępowania pracodawcy, nawet jeżeli są regulowane przez prawo powszechnie obowiązujące.
Z uwagi na powyższe Sąd uznał skargę na zaskarżoną czynność Prezydenta Miasta Szczecin za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. orzekł o jej odrzuceniu.
Skargę kasacyjną od opisanego na wstępie postanowienia wniósł G. B., zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) zwanej dalej w skrócie P.u.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji niezasadne odrzucenie skargi G. B. na czynność Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] lipca 2019 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia naboru na wolne stanowisko urzędnicze Podinspektora ds. wymiaru podatków w Wydziale Podatków i Opłat Lokalowych w Urzędzie Miasta Szczecin (numer ogłoszenia [...]).
W oparciu o wskazaną podstawę kasacyjną wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego ustanowionego z urzędu według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Szczecin wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a w związku z art. 1 § 1 P.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a skutkujące odrzuceniem skargi G. B. na czynność Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] lipca 2019 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia naboru na wolne stanowisko urzędnicze Podinspektora ds. wymiaru podatków w Wydziale Podatków i Opłat Lokalowych w Urzędzie Miasta Szczecin.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być akty lub czynności inne niż decyzje i postanowienia, jeżeli spełniają następujące kryteria: 1) mają charakter władczy, chociaż nie są decyzjami lub postanowieniami;
- 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych;
- 3) mają charakter publicznoprawny;
- 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (por. postanowienie NSA z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1375/20, opubl. w Lex nr 3087963; J. Drachal, J. Jagielski, R.Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3.wydanie, Warszawa 2015, s. 61-72).
Objęta przedmiotem skargi czynność w zakresie rozstrzygnięcia o naborze na stanowisko urzędnicze spełnia ww. przesłanki, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Ma ona charakter władczy, ponieważ rozstrzyga o tym, że żaden z kandydatów nie spełnia kryteriów pozwalających na zatrudnienie w administracji publicznej. Czynność ta została podjęta w sprawie indywidulanej, ponieważ wprost wskazuje ona na konkretną osobę niezakwalifikowaną do zatrudnienia. Nie budzi również wątpliwości, że ma ona charakter publicznoprawny, gdyż jest podejmowana w sprawie publicznej przez organ wykonujący administrację publiczną. Czynność w zakresie rozstrzygnięcia o postępowaniu konkursowym w przedmiocie naboru na wolne stanowisko urzędnicze dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa, bowiem wskazanie wybranego kandydata daje podstawę do zawarcia z nim stosunku pracy i jednocześnie oznacza, że kolejny kandydat na liście naboru może być potencjalnie zatrudniony, jeżeli w ciągu 3 miesięcy od dnia nawiązania stosunku pracy z osobą wyłonioną w drodze naboru istnieje konieczność ponownego obsadzenia tego samego stanowiska (art. 15 ust. 3 u.p.s.). Natomiast brak wyłonienia kandydata na dane stanowisko nie pozwala na zatrudnienie osoby lub osób biorących udział w takim konkursie na dane stanowisko w oparciu o jego wyniki.
Nie budzi również wątpliwości, że zgodnie z utrwalonym już w tym względzie stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego informacja uprawnionego organu o wyniku naboru na wolne stanowisko urzędnicze, która kończy postępowanie rekrutacyjne i która rozstrzyga o prawach kandydata, stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. np.: postanowienie NSA z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1375/20, opubl. w Lex nr 3087963; wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2966/15, opubl. w Lex nr 2293633; wyrok NSA z 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3006/15, opubl. w Lex nr 2600350; wyrok NSA z 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1626/14, opubl. w Lex nr 2064166).
Tym samym informacja o wyniku naboru na wolne stanowiska urzędnicze podjęta na podstawie art. 15 ust. 1 u.p.s. podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, ponieważ jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (tak również NSA z postanowieniu z 1 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1386/20, opubl. w Lex nr 3087998). Nie było podstaw do odrzucania w tej sprawie skargi skarżącego w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. jako niedopuszczalnej na czynność nie podlegającą kognicji sądów administracyjnych.
Nieuzasadnione przyjęcie braku kompetencji Sądu pierwszej instancji do przeprowadzenia w tej sprawie kontroli stanowiło również naruszenie podniesionego w skardze kasacyjnej art. 1 § 1 P.u.s.a. Przepis ten ma charakter ustrojowy i określa kompetencję sądów administracyjnych do wykonywania kontroli działalności organów administracji publicznej. Brak przeprowadzenia kontroli mimo obowiązku w tym zakresie stanowi o naruszeniu tego przepisu.
Na informację o wynikach postępowania konkursowego zmierzającego do wyłonienia kandydata na wolne stanowisko urzędnicze podinspektora ds. wymiaru podatków w Wydziale Podatków i Opłat Lokalnych w Urzędzie Miasta Szczecin (numer ogłoszenia [...]), wydaną na podstawie art. 15 ust. 1 i 2 u.p.s., przysługiwała skarga do sądu administracyjnego.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za zasadną i na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie w całości.
Odnosząc się do wniosku zawartego w skardze kasacyjnej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania należy wskazać, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące przed tym sądem postępowanie, w tym także odrzucające skargę (por. uchwałę NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, opubl. w ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23).
Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu należy podnieść, że zgodnie z art. 254 § 1 P.p.s.a, wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tym samym taki wniosek zawarty w skardze kasacyjnej nie mógł zostać rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny.