Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 3 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 2117/19) po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. S. uchylił zaskarżoną decyzję Komisji rozpatrującej wnioski o wyrażenie zgody na zatrudnienie osób, które pełniły funkcje publiczne z [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na zatrudnienie osoby pełniącej funkcję publiczną oraz orzekł o zasądzeniu od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, skarżący – Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w P. zwrócił się na podstawie art. 7 ust. 2 w związku z art. 7 ust. 1 i art. 2 pkt 6a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1393 ze zm. – zwanej dalej również ustawą) do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o wyrażenie zgody na zatrudnienie w Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w S., na stanowisku zastępcy kierownika osiedla. Wnioskodawca podał, że zamierza podjąć zatrudnienie w tej Spółdzielni i z racji zajmowanego stanowiska, wielokrotnie podpisywał (z upoważnienia Starosty P.) decyzje administracyjne dotyczące tego przedsiębiorcy.
Skarżący dodał, że ostatnie rozstrzygnięcie podpisał ponad trzy lata temu (w marcu 2016 r.), w związku z tym zasadne jest zwolnienie go z zakazu zatrudnienia zaraz po rozwiązaniu dotychczasowego stosunku pracy (upływie okresu wypowiedzenia).
Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. Komisja rozpatrująca wnioski o wyrażenie zgody na zatrudnienie osób, które pełniły funkcje publiczne na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 ustawy umorzyła postępowanie w sprawie. Organ stwierdził, że z wnioskiem o wyrażenie zgody na zatrudnienie u przedsiębiorcy może wystąpić osoba, która zaprzestała zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji, o których mowa w art. 1 oraz art. 2 pkt 1-3 i 6-6c ustawy, a która w związku z zajmowanym stanowiskiem (pełnioną funkcją publiczną), brała udział w wydaniu rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych dotyczących tego przedsiębiorcy. Ponieważ skarżący jest zatrudniony na stanowisku Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w P., to nie posiada obecnie legitymacji do złożenia wniosku o wyrażenie zgody na zatrudnienie u przedsiębiorcy, o którym mowa w art. 7 ust. 2 ustawy. Oznacza to, że jego wniosek nie może być merytorycznie rozpoznany, a postępowanie w tej sprawie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe.
Skargę na powyższą decyzję złożył S. S., zarzucając jej naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 7a § 1 i art. 8 K.p.a. w związku z art. 7 ust. 1, 2 i 4 ustawy. Zdaniem skarżącego, przyjęcie, że z wnioskiem można wystąpić dopiero po ustaniu stosunku pracy, oznacza dla strony "ogromne ryzyko życiowe". Skarżący wyjaśnił, że przyszły pracodawca jest "gotowy" go zatrudnić, jeżeli po upływie okresu wypowiedzenia umowy o pracę, zostanie zwolniony z zakazu zatrudnienia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Uchylając zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organ oparł zaskarżoną decyzję na stwierdzeniu wywiedzionym z treści art. 7 ust. 1 ustawy, że skarżący może wystąpić z wnioskiem o zwolnienie z zakazu zatrudnienia najwcześniej po ustaniu dotychczasowego stosunku zatrudnienia. Zdaniem Sądu powołany przepis nie daje podstawy do wyrażenia takiego stanowiska. Przepis ten nie określa bowiem żadnego terminu do złożenia wniosku o wyrażenie zgody na podjęcie zatrudnienia. Wynika z niego jedynie, że zgoda może dotyczyć przyszłego zatrudnienia, następującego po zakończeniu pełnienia funkcji publicznej, objętej ustawą o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Termin do złożenia wniosku o zgodę na zatrudnienie na warunkach określonych w art. 7 ust. 2 i termin dopuszczający możliwość takiego zatrudnienia to dwie różne kwestie pod względem prawnym. Inaczej mówiąc, przepis stanowiący, że w uzasadnionych przypadkach zgodę na zatrudnienie przed upływem roku może wyrazić Komisja (art. 7 ust.
2) nie daje podstaw do przyjęcia, że wniosek o taką zgodę może być złożony dopiero wtedy, gdy takie zatrudnienie jest dopuszczalne (po zakończeniu pełnienia określonej funkcji publicznej). W przypadku rozpatrywania wniosku o wyrażenie zgody na wcześniejsze zatrudnienie istnieje możliwość określenia przez organ terminu, od którego wnioskodawca może podjąć takie zatrudnienie. Złożenie zatem wniosku na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy przed zaprzestaniem zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji nie czyni takiej sprawy bezprzedmiotową. Co najwyżej może wpłynąć na ocenę Komisji co do tego, czy na tym etapie istnieją dostateczne przesłanki do rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie wyrażenia zgody.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił także stanowiska organu o możliwości umorzenia postępowania. Jak wyjaśnił, organ powołuje się na niemożność zbadania aktywności decyzyjnej wnioskodawcy w całym okresie pełnienia przez niego funkcji publicznej. Odwołuje się zatem do kwestii merytorycznych sprawy, a nie do wymagań albo ograniczeń formalnych dotyczących wniosku, które mogłyby być ewentualnie podstawą do oceny niedopuszczalności wniosku. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy natomiast do czynienia, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni natomiast postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone.
Jeżeli strona domaga się rozstrzygnięcia organu, opierając swój wniosek na obowiązujących przepisach prawa materialnego, to organ administracji nie może uchylać się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Czym innym jest kwestia zasadności takiego wniosku, która powinna zostać rozstrzygnięta merytorycznie po przeprowadzeniu postępowania.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Komisja rozpatrująca wnioski o wyrażenie zgody na zatrudnienie osób, które pełniły funkcję publiczną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uchyleniu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z przyjęciem przez Sąd, że organ nie miał podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. z powodu braku przymiotu strony wnioskodawcy;
- 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uwzględnieniu skargi pomimo braku podstaw do tego, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2019 r., poz. 2399) poprzez przyjęcie przez Sąd, że złożenie wniosku o wyrażenie zgody na zatrudnienie przed zaprzestaniem zajmowania stanowiska lub funkcji, o których mowa w art. 1 oraz art. 2 pkt 1-3 i 6-6c nie czyni sprawy bezprzedmiotowej z powodu braku przymiotu strony wnioskodawcy, a organ winien rozpatrzyć sprawę merytorycznie;
- 3. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 7 ust. 1 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne poprzez przyjęcie przez Sąd, że przepis ten nie określa żadnego terminu do złożenia wniosku o wyrażenie zgody na zatrudnienie osób, które pełniły funkcje publiczne, a wniosek może zostać złożony przed zaprzestaniem zajmowania określonego stanowiska lub pełnienia funkcji;
- 4. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 7 ust. 2 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, poprzez przyjęcie przez Sąd, że złożenie wniosku o zgodę na zatrudnienie na warunkach określonych w art. 7 ust. 2 przed zaprzestaniem zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji nie czyni sprawy bezprzedmiotowej.
Mając powyższe na uwadze, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ewentualnie w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona o uchylenie wyroku i oddalenie skargi. Organ wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych na jego rzecz.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że możliwość uzyskania zgody na zatrudnienie dotyczy wyłączenie osób, które przestały zajmować stanowisko lub funkcje wymienione w ustawie. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący natomiast jest nadal zatrudniony na stanowisku Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego.
Skarżący, w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Podstawowy problem w sprawie sprowadzał się do odpowiedzi na pytanie, czy w świetle art. 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, wniosek o wyrażenie przez Komisję, o której mowa w ust. 2 tego przepisu, zgody na zatrudnienie osoby pełniącej funkcję publiczną przed upływem roku od zaprzestania pełnienia tej funkcji, może być złożony jeszcze w czasie jej sprawowania, czy też powinien być złożony dopiero po zaprzestaniu wykonywania funkcji.
Odpowiadając na tak postawione pytanie, zauważyć trzeba, że jako zasadę przepis art. 7 ust. 1 ustawy przewiduje roczny zakaz zatrudnienia lub wykonywania innych zajęć u przedsiębiorcy osób wymienionych w przepisie, przy czym ten roczny termin rozpoczyna bieg od zaprzestania zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji. Zgodnie z tym przepisem: "[o]soby wymienione w art. 1 oraz w art. 2 pkt 1-3 i 6-6c nie mogą przed upływem roku od zaprzestania zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji być zatrudnione lub wykonywać innych zajęć u przedsiębiorcy, jeżeli brały udział w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych dotyczących tego przedsiębiorcy; nie dotyczy to decyzji administracyjnych w sprawie ustalenia wymiaru podatków i opłat lokalnych na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem decyzji dotyczących ulg i zwolnień w tych podatkach lub opłatach". Przepis ten zatem wyraźnie wskazuje, od jakiego momentu należy liczyć roczny termin zakazu zatrudniania, tj. od zaprzestania zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji.
I choć zakaz ten nie ma charakteru bezwzględnego, a termin ten może zostać skrócony "w uzasadnionych przypadkach", to nie można jednak przyjąć, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, że wniosek taki można złożyć w dowolnym momencie, a więc jeszcze w czasie zajmowania stanowiska czy pełnienia funkcji publicznej, czyli niejako "na zaś" tj. po ustaniu w przyszłości zajmowania stanowiska czy pełnienia funkcji. Podstawa prawna wymieniona w art. 7 ust. 2 ustawy wyraźnie w swojej treści nawiązuje do ust. 1 tego przepisu, a więc do sytuacji zakończenia zatrudnienia osoby pełniącej funkcję publiczną i wyrażenia zgody w trakcie trwania rocznego zakazu. Przepis stanowi, że "[w] uzasadnionych przypadkach zgodę na zatrudnienie przed upływem roku może wyrazić komisja powołana przez Prezesa Rady Ministrów (...)". Jako błędną tym samym należało ocenić przedstawioną przez Sąd pierwszej instancji konkluzję, że zgoda taka może być również udzielona w trakcie trwania zatrudnienia osoby pełniącej funkcję publiczną.
Jak trafnie zauważył Sąd Najwyższy w uchwale z 7 czerwca 2001 r. sygn. akt III CZP 29/01 (opubl. OSNC z 2001 r., nr 12, poz. 171): "[w] art. 7 ust. 1 ustawy nie chodzi więc o limitowanie równoczesnego dodatkowego zatrudnienia osoby nadal pełniącej funkcję publiczną, (...) lecz o zakaz przejawiania jakiejkolwiek późniejszej aktywności zawodowej u określonych pracodawców przez osobę, która zaprzestała pełnienia funkcji publicznej (...). Celem takiej nowelizacji była z pewnością potrzeba wyraźnego wyeliminowania sytuacji mogących kolidować z pracą wykonywaną w czasie pełnienia funkcji publicznych, a nawet wręcz zapobieżenie angażowaniu się osób pełniących takie funkcje w sytuacje mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania.
Jednocześnie przepis art. 7 ust. 1 ustawy ma chronić funkcjonariuszy publicznych przed podejrzeniami ich o stronniczość i chęć zapewnienia sobie korzyści na przyszłość, już po zakończeniu pełnienia funkcji publicznej (...)".
Podzielając w pełni powyżej przestawiony pogląd, zauważyć trzeba, że wykładnia przepisu art. 7 ust. 2 ustawy zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji wprost niweczyłaby powyżej przedstawione cele ustawy, jak również podważałaby ich antykorupcyjny charakter. Ponadto jest ona sprzeczna z jednoznaczną wykładnią gramatyczną tego przepisu, która nie pozwala na przyjęcie, że zgoda na zatrudnienie mogłaby być udzielona warunkowo lub ze wskazaniem terminu i to przy założeniu, że wnioskodawca nadal pełni i będzie pełnić swoją funkcję, chociażby z uwagi na okres wypowiedzenia stosunku pracy. Ustęp 2 artykułu 7 ustawy nie może być interpretowany z pominięciem ustępu 1. Myśl zawarta w tych jednostkach redakcyjnych jest bowiem jedna. Sprowadza się ona do ustanowienia rocznego zakazu zatrudnienia "od zaprzestania zajmowania stanowiska" i możliwości jego uchylenia "w uzasadnionych przypadkach".
Zauważyć należy, że stosownie do § 55 zasad techniki prawodawczej (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. – Dz. U. z 2016, poz. 283) artykuł w tekście ustawy wyraża samodzielną myśl, a pomiędzy jego ustępami występują powiązania treściowe, co oznacza, że zwolnienia od rocznego zakazu zatrudnienia, o którym mowa w art. 7 ust. 2 nie można interpretować z pominięciem, że zakaz ten konkretyzuje się dopiero w chwili "zaprzestania zajmowania stanowiska".
Jakichkolwiek wątpliwości nie budzi restrykcyjny charakter ww. regulacji, jednak zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną nie ma on charakteru nadmiernego. Motywy i cel społeczny dopuszczalnego ustawowego ograniczenia, i to w niezbędnym tylko zakresie, konstytucyjnej zasady wolności pracy nie powodują naruszenia samej zasady konstytucyjnej. Zagadnienie to było zresztą przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego sformułowanej w wyroku z 23 czerwca 1999 r. sygn. akt K 30/98 (opubl. OTK z 1999 r., nr 5, poz. 101), który również wskazywał, że przepis ten "odnosi się do osób, które zakończyły już służbę publiczną. W ciągu roku od zaprzestania zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji nie mogą one być zatrudnione lub wykonywać innych zajęć u przedsiębiorcy, jeżeli brały udział w wydawaniu rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych dotyczących tego przedsiębiorcy". Ratio legis przepisu art. 7 ustawy sprowadza się do uniemożliwienia wykorzystywania pełnionej funkcji czy zajmowanego stanowiska do załatwiania swoich prywatnych interesów.
Sytuacja regulowana w art. 7 ust. 1 może dowodzić, że funkcjonariusz zapewnił sobie korzyści na przyszłość, Jak podkreślał Trybunał Konstytucyjny, w każdym razie fakt nadużycia funkcji ujawni się dopiero po jej zakończeniu. "Postawa wysokich urzędników publicznych polegająca na zagwarantowaniu sobie pozycji na przyszłość, w praktyce może być bardziej naganna niż <> nadużywanie funkcji".
Z przyczyn powyżej wskazanych jako zasadny należało ocenić zarzut błędnej wykładni art. 7 ust. 1 i 2 ustawy (zarzut 3 i 4). Przyjęcie z kolei, że skarżący mógł się zwrócić z wnioskiem o wyrażenie zgody na zatrudnienie dopiero po zaprzestaniu zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji, słusznie doprowadziła organ do konkluzji o konieczności umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zauważyć trzeba, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Innymi słowy, bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy nie istnieje sprawa administracyjna podlegająca rozpoznaniu w tym postępowaniu. Bezprzedmiotowym może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy.
Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 105 § 1 K.p.a. zwrotem "organ (...) wydaje decyzję" oznacza, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne w razie stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Na gruncie niniejszej sprawy postępowanie było bezprzedmiotowe z uwagi na niemożność merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Z tych też powodów na uwzględnienie zasługiwały również zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. (zarzut 1) oraz w związku z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy (zarzut 2).
Mając powyższe na uwadze, ponieważ stan sprawy został dostatecznie wyjaśniony Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę, oddalając ją z przyczyn powyżej wskazanych. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 tej ustawy.