Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt: VII Sab/Wa 135/19 odrzucił skargę Z.K.-H. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd wskazał, że Z.K.-H. wniosła skargę na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie wypłaty skarżącej należnych zasiłków chorobowych oraz zasiłku macierzyńskiego, tymczasem sprawy dotyczące zasiłku chorobowego oraz macierzyńskiego pozostają poza kognicją sądów administracyjnych. Skoro bowiem decyzja w sprawie ustalenia prawa do zasiłku chorobowego oraz macierzyńskiego podlega kontroli sądów powszechnych, to sądy administracyjne nie są uprawnione do oceny czy organ pozostawał bezczynny w sprawie wypłaty zasiłku chorobowego oraz macierzyńskiego.
Z.K.-H. wywiodła od powyższego postanowienia skargę kasacyjną, w której zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, zaskarżyła postanowienie w całości i wniosła o jego uchylenie oraz rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, tj.:
- - art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Niewłaściwość zastosowania przepisu art. 58 §1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi miała istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż skutkowała odrzuceniem skargi, bez jej rozpoznania w całości, tj. w zakresie wszystkich wniosków skarżącej, co nie znajduje podstaw prawnych i nie powinno było mieć miejsca,
- - art. 145 § 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez odrzucenie przez WSA skargi skarżącej, w sytuacji gdy wniosła ona o stwierdzenie nieważności: dwóch decyzji ZUS z dnia [..] maja 2019 r. i z dnia [..] września 2019 r., które zostały wydane z naruszeniem art. 130 k.p.a. oraz jednego postanowienia ZUS o zawieszeniu postępowania z dnia [..] czerwca 2019 r., które zostało wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 i § 2 k.p.a., co uzasadnia stwierdzenie ich nieważności zgodnie z art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a.,
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie:
- - art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa,
- - art. 83 ust. 1-4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń,
- - art. 4778 § 2 pkt 1 i art. 4779 § 4 k.p.c., które nie mają zastosowania do skargi skarżącej, gdyż skarga ta nie jest odwołaniem od meritum poszczególnych decyzji ZUS, co zostało w niej wyczerpująco wyjaśnione, a kwestionuje rażące pogwałcenie procedury administracyjnej przez ZUS, w toku wydawania konkretnych decyzji i postanowień, do której to przestrzegania ZUS jest zobowiązany m.in. na mocy art. 180 § 1 k.p.a. oraz przepisów szczególnych, jak art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie podniosła, że w ramach swojej skargi wniosła o uznanie (stwierdzenie) nieważności dwóch decyzji ZUS z dnia [..] maja i [..] maja 2019 r. jako wydanych z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 ust. (winno być pkt – przyp. NSA) 2 k.p.a., uznanie (stwierdzenie) nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania z dnia [..] czerwca 2019 r. jako wydanego z naruszeniem art. 156 § 1 ust. (winno być pkt- przyp. NSA) 2 k.p.a., tymczasem WSA całkowicie pominął, nie rozpoznając wniosków skarżącej w tym zakresie, czym uchybił art. 145 § 1 pkt 2 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie odniósł się do nich w swoim postanowieniu, czy uchybił art. 151 tej ustawy; tym samym naruszył przepisy postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, czym uchybił art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Jednocześnie WSA błędnie przyjął, że w odniesieniu do skargi właściwym będą ustawy szczególne oraz przepisy k.p.c., czym uchybił art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, jej skarga stanowi sprawę dotyczącą nieprawidłowości w wydaniu konkretnych aktów administracyjnych, co należy do wyłącznej właściwości i podlega rozstrzygnięciu przez sąd administracyjny, a nie przez sąd właściwy dla ubezpieczeń społecznych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu.
Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).
Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na treść art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może domyślać się intencji skarżącego kasacyjnie ani uściślać zarzutów czy korygować wad skargi kasacyjnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie podkreśla się, że do autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym podmiotem, należy precyzyjne wskazanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji.
Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie oparto na obu podstawach kasacyjnych, zauważyć jednak należy, że zarzuty zostały sformułowane w sposób, który nie mógł w ogóle skutecznie podważyć postanowienia o odrzuceniu skargi, co oznacza, że wadliwość postawionych zarzutów uniemożliwiała Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do ich podstaw merytorycznych.
Wskazać należy, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dla uznania za usprawiedliwioną tej podstawy kasacyjnej nie wystarczy samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.
W niniejszej sprawie przedmiotem zarzutu naruszenia przepisów postepowania skarżąca kasacyjnie uczyniła art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 151 p.p.s.a.
Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. nie mógł odnieść oczekiwanego skutku.
Przepis art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest przepisem kompetencyjnym uprawniającym Sąd do odrzucenia skargi, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Skarżąca kasacyjnie nie powiązała zarzutu naruszenia tego przepisu z żadnym przepisem, z którego wynikać miałaby w ogóle kompetencja sądu administracyjnego do rozpoznania skargi odrzuconej postanowieniem z dnia 15 stycznia 2020 r. Trudno zatem Sądowi I instancji zarzucić niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skoro uznał on, że nie zachodziły podstawy do przyjęcia skargi do rozpoznania i wobec czego skargę odrzucił. W takiej bowiem sytuacji zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. było właśnie prawidłowe. Skoro skarżąca kasacyjnie nie wskazała na treść przepisów, które zobowiązywałyby Sąd do rozpoznania jej skargi, zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie mógł być skuteczny.
Niezrozumiałym zaś okazał się zarzut naruszenia art. 58 § 3 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała zresztą w ogóle logicznego uzasadnienia dla naruszenia normy zawartej w tym przepisie. Trudno przyjąć, aby zarzutem błędnego odrzucenia skargi "bez jej rozpoznania w całości" mógł zostać objęty § 3 art. 58 p.p.s.a. konkretyzujący formę i sposób podjęcia rozstrzygnięcia o odrzuceniu skargi, a więc nakazujący Sądowi uczynienie tego postanowieniem, z możliwością podjęcia rozstrzygnięcia na posiedzeniu niejawnym.
Nie mógł być także skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. ani samodzielnie ani w związku z art. 151 p.p.s.a. Przepisy te także są przepisami określającymi kompetencje sądu w fazie orzekania – i to kompetencje przeciwstawne. W przypadku art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. kompetencje te zasadniczo dotyczą kontroli zaskarżonych, a podlegających ocenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, decyzji organów. Możliwość zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 lub 3 p.p.s.a. uzależniona jest od uwzględnienia skargi. Przepisu tego nie mógł naruszyć Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 stycznia 2020 r. ponieważ przepisu tego Sąd nie stosował, skargę odrzucając. Z tych samych przyczyn nie mógł Sąd naruszyć art. 151 p.p.s.a. stanowiącego podstawę oddalenia skargi.
Dodatkowo należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepisy mające charakter ogólny (blankietowy) i określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, a do takich należy zarówno przepis art. 145 § 1 (pkt 2, pkt 3), jak i art. 151 p.p.s.a., nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać zarzuty naruszenia tych przepisów z zarzutem naruszenia innych konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tego typu przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).
Nie mogły być również uwzględnione zarzuty naruszenia prawa materialnego. Rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. ma charakter formalny i jest równoznaczne z odmową poddania skargi pod merytoryczne rozpoznanie. Oznacza to, że Sąd nie prowadzi w ogóle kontroli legalności działań organów, a w konsekwencji nie może naruszyć przepisów prawa materialnego. Postanowienie o odrzuceniu skargi nie jest orzeczeniem o charakterze merytorycznym, czego skarżąca kasacyjnie zdaje się nie zauważać, skoro sformułowała zarzuty odnoszące się do naruszeń prawa materialnego. Zarzuty te nie mogły być skuteczne, stąd Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niecelowe poczynienie szczegółowych wyjaśnień wad konstrukcyjnych zarzutu naruszenia prawa materialnego. Skarżącej kasacyjnie przypomnieć jedynie można, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia, musi zatem spełniać wymogi formalne przewidziane w art. 176 p.p.s.a., a ponadto zostać oparta na podstawach ściśle określonych w art. 174 pkt 1 i 2 tej ustawy.
Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.
W świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest także dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie".
W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna, której zarzuty były nieskuteczne, podlegała oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a.