Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2946/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt: II SAB/Ol 99/19 w punkcie pierwszym zobowiązał Burmistrza Miasta O. do rozpoznania wniosku J.P. z dnia 14 sierpnia 2019 r. w terminie 14 dni, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 14 sierpnia 2019 r. wniesionym drogą elektroniczną J.P. wystąpił o udostępnienie kopii wszystkich protokołów z posiedzeń wszystkich komisji Rady Miejskiej w O., które odbyły się od rozpoczęcia obecnej kadencji do dnia 14 sierpnia 2019 r. i zwrócił się o przesłanie ww. danych na podany adres e-mail. Jednocześnie wniósł o umieszczenie protokołów w Biuletynie Informacji Publicznej.

Burmistrz Miasta O. pismem z dnia 20 sierpnia 2019 r. poinformował, że protokoły znajdują się w Biurze Obsługi Rady Urzędu Miejskiego w O. oraz zaznaczył, że dostęp do nich jest zapewniony w wyżej wskazany sposób, tj. przez pracowników Biura, co wynika z unormowań Statutu Miasta O., w godzinach pracy Urzędu po wcześniejszym umówieniu telefonicznym.

W dniu 21 sierpnia J.P. ponownie zwrócił się o przesłanie żądanych protokołów i zaznaczył, że uzyskana odpowiedź nie stanowi odpowiedzi na jego wniosek z dnia 14 sierpnia 2019 r.

Następnie pismem z dnia 3 grudnia 2019 r. J.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, domagając się stwierdzenia zaistnienia bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny, zobowiązania organu do załatwienia wniosku oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta O. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, stwierdzając w pierwszej kolejności, że przed wniesieniem skargi nie zostało złożone ponaglenie. Organ podniósł także, że udzielił skarżącemu odpowiedzi w terminie i wskazał w jaki sposób może on zapoznać się z żądanymi dokumentami, co oznacza, że nie pozostawał on w bezczynności, a obowiązku przesłania protokołów nie miał, skoro wskazał miejsce i czas, w których skarżący mógł uzyskać dostęp do informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględniając skargę stwierdził, że to wnioskodawca określa w jaki sposób i w jakiej formie chce otrzymać informację publiczną, co wynika z treści art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Burmistrz nie mógł więc dowolnie zmodyfikować żądania wniosku w zakresie formy udostępnienia informacji publicznej, lecz zobowiązany był udostępnić informację w sposób i w formie wskazanej we wniosku bądź odmówić jej udostępnienia. Zdaniem Sądu informacja o możliwości zapoznania się z protokołami w siedzibie Urzędu nie wyczerpuje żądania wniosku.

Odnosząc się do wskazywanej przez organ, zawartej w Statucie Miasta O. regulacji dotyczącej dostępu do dokumentów, Sąd wskazał, że są to wyłącznie dyrektywy proceduralne, o charakterze techniczno-organizacyjnym i nie dotyczą kwestii udostępniania informacji publicznej. Sąd stwierdził, że norma kolizyjna zawarta w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza stosowanie jej przepisów w przypadku istnienia regulacji szczególnych o dostępie do informacji publicznej. Skoro przepisy ustawy o samorządzie gminnym w żadnym miejscu nie wyłączają stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, to zastosowane musiały być przepisy tej ustawy, a nie przepisy Statutu. Z tych przyczyn Sąd uznał, że zaszły podstawy do zobowiązania organu do załatwienia wniosku, który nie został rozpoznany w sposób prawidłowy. Oceniając zaistniałą bezczynność Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Burmistrz Miasta O. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zarzucając:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. - art. 53 § 2b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 17 ust. 1 i 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż przed wniesieniem skargi na bezczynność organu wyczerpane zostały przez skarżącego wszelkie środki zaskarżenia w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje odmiennie, a tym samym skarga winna zostać oddalona jako wniesiona przedwcześnie,
3. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
4. - art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera przepisu kolizyjnego, który w zakresie udostępnienia informacji publicznej wyłączałby stosowanie zapisów ustawy o dostępie do informacji publicznej,
5. - art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności, pomimo tego, iż organ udzielił odpowiedzi skarżącemu w ustawowym terminie wraz ze wskazaniem możliwości zapoznania się z wnioskowanymi danymi, co tym samym nie stanowi o bezczynności organu, gdyż zgodnie z ustalonym orzecznictwem i doktryną, organ pozostaje w bezczynności w przypadku, gdy nie dokona czynności materialno-technicznej polegającej na udostępnieniu danych, dokumentów wymaganych przez skarżącego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono w pierwszym rzędzie, że skarga powinna zostać odrzucona, skoro przed jej wniesieniem nie skierowano ponaglenia do właściwego organu. Następnie wskazano, że organ nie dopuścił się bezczynności, skoro udzielono odpowiedzi w wymaganym terminie. Skarżący miał możliwość zapoznania się z dokumentami zgodnie z regulacjami wewnętrznymi. Wynikająca z ustawy o samorządzie gminnym (art. 11b) jawność działalności organów gminy obejmuje prawo obywateli do uzyskiwania informacji – w tym dostępu do dokumentów, przy czym zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w świetle art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy Statutu Miasta O. kompleksowo regulują kwestię udostępniania protokołów posiedzeń komisji Rady Miejskiej i ich udostępnianie powinno odbywać się na zasadach i w trybie przewidzianym w Statucie.

W piśmie z dnia 21 maja 2020 r. skarżący kasacyjnie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Sformułowany przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczył art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 i 2 k.p.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie istniały bowiem podstawy do odrzucenia skargi, skoro jej wniesienia nie poprzedzono wymaganym ponagleniem do właściwego organu. Zarzut ten należało w realiach niniejszej sprawy uznać za nieskuteczny.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu.

Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Skarżący kasacyjnie podstawę błędnego, w jego ocenie, rozstrzygnięcia Sądu, który skargi nie odrzucił, wywodzi z brzmienia art. 53 § 2b p.p.s.a. wskazującego na konieczność poprzedzenia skargi na bezczynność organu ponagleniem. W tym zakresie w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 17 ust. 1 i 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Zarzut ten został wadliwie skonstruowany. Przede wszystkim wskazać należy, że w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano poprawności zastosowania przez Sąd I instancji art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. przepisu, w oparciu o który Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego, z jednoczesnym wskazaniem przepisu zawierającego normę prawną, która w ocenie strony skarżącej kasacyjnie powinna być zastosowana, tj. podstawy normatywnej odrzucenia skargi. Samoistnej podstawy odrzucenia skargi nie mógłby bowiem stanowić art. 53 § 2b p.p.s.a., który nie określa kompetencji sądu administracyjnego w fazie orzekania.

Konstrukcja zarzutu zawartego w petitum skargi prowadzi zresztą do konkluzji, że istotą zarzutu jest niezastosowanie przez Sąd I instancji art. 17 ust. 1 i 2 k.p.a. Zaznaczyć należy, że sąd administracyjny w ogóle nie stosuje przepisów k.p.a., lecz jedynie ocenia prawidłowość ich zastosowania przez organ administracji, co oznacza, że nie mógłby ich naruszyć podczas orzekania. Co więcej, art. 17 k.p.a. wskazuje organy wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym i w ogóle nie zawiera ustępów 1 i 2 (składa się z czterech punktów).

Niezależnie od powyższego warto wyjaśnić, że możliwość wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia środka zaskarżania. Pogląd ten nie był kwestionowany przed nowelizacją p.p.s.a. dokonaną w dniu 1 czerwca 2017 r. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) – dalej: ustawa zmieniająca, i zachowuje aktualność. Przepisem art. 9 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej dodano m.in. art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Na podstawie art. 1 pkt 9 ustawy zmieniającej, nowe brzmienie otrzymał również art. 37 § 1 k.p.a. poprzez wprowadzenie środka zaskarżenia w postaci ponaglenia, które zastąpiło dotychczasowe zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej podano, że nowa regulacja art. 53 § 2b p.p.s.a. dotycząca obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi na bezczynność, wprowadzona została w związku ze zmienionym brzmieniem art. 37 k.p.a. Wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. stanowi warunek formalny do wywiedzenia skargi na bezczynność organu, co znalazło wyraz w nowym brzmieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. stanowi ogólną zasadę, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Ponaglenie, do którego odwołuje się art. 53 § 2b p.p.s.a., jest przewidzianym na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego środkiem zwalczania bezczynności organów administracji oraz przewlekłego prowadzenia postępowania. Stanowi o tym wprost art. 37 § 1 k.p.a. Ponaglenie wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia na gruncie k.p.a. Niewątpliwie zatem przewidziany w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnosi się do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie k.p.a. Jednakże tego rodzaju środek zaskarżenia nie jest wymagany w sprawach, których przedmiotem jest bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej.

Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się, poza wyjątkami wyraźnie wskazanymi w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 2176) – dalej: u.d.i.p., w trybie unormowanym w k.p.a., który w art. 37 reguluje instytucję ponaglenia. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, która jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej, tego rodzaju środka zaskarżenia nie przewiduje. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

W związku z tym przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie przepisów u.d.i.p. Trafnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "Sprawa o dostęp do informacji publicznej nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Tryb udostępniania informacji w całości reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zawarte w niej odesłanie do przepisów kodeksu jest bardzo wąskie i dotyczy wyłącznie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji i decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Stąd w sprawach z zakresu informacji publicznych nie może mieć zastosowania ta część art. 53 § 2b p.p.s.a. w której mowa, że skarga na bezczynność lub przewlekłość "może być wniesiona (...) po wniesieniu ponaglenia". Przepis ten należy interpretować tak, że ponaglenie jest wymagane wtedy, gdy sprawa, której dotyczy skarga na bezczynność lub przewlekłość, prowadzona jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego lub przy ich zastosowaniu" (zob. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2020 r., I OSK 2433/18; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2019 r., I OSK 4287/18; wyrok NSA z dnia 19 września 2019 r., I OSK 525/18)

Niezasadne okazały się również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Skarżący kasacyjnie wskazał na wadliwe zastosowanie art. 11b ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. poprzez uznanie, że ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera przepisu kolizyjnego, który w zakresie udostępnienia informacji publicznej wyłączyłby stosowanie przepisów u.d.i.p.

W odniesieniu do powyższego zarzutu przypomnieć należy, że zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przede wszystkim przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, która stanowi jednocześnie w art. 61 ust. 3, że "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa", a w art. 61 ust. 4, że "Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy". Oznacza to, że o ile unormowania dotyczące ograniczenia prawa do informacji publicznej w granicach i według kryteriów wskazanych w Konstytucji RP oraz dotyczące trybu jej udzielania stanowią materię ustawową, o tyle zakres tego prawa został wyznaczony przez prawodawcę w tekście samej Konstytucji RP.

Zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne.

Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz prawo do informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP.

Z kolei art. 61 ust. 2 Konstytucji RP nie wskazuje czego dotyczy informacja publiczna, lecz określa formy dostępu do niej stanowiąc, że "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Przepis ten odczytywany łącznie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie modyfikuje przedmiotu informacji publicznej, a prowadzi do wniosku, że zarówno dostęp do dokumentów, jak i wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są formami uzyskiwania informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Regulacja art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. bezpośrednio koresponduje z powyższymi unormowaniami Konstytucji RP i należy ją odczytywać jako unormowanie wskazujące na formy uzyskiwania informacji o działalności podmiotów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., tj. działalności kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów realizowanej w czasie ich posiedzeń. Informacją publiczną jest zatem informacja o działalności kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów realizowanej w czasie ich posiedzeń, a formami dostępu do takiej informacji są: wstęp na posiedzenia powyższych organów oraz dostęp do materiałów dokumentujących te posiedzenia.

Prawo dostępu do informacji publicznej o działalności kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów realizowanej w czasie ich posiedzeń jest zrealizowane w sytuacji, gdy zainteresowany podmiot uzyskuje wiedzę na temat tej działalności w jakikolwiek ze sposobów przewidzianych w ustawie. Oznacza to, że udostępnienie konkretnemu wnioskodawcy informacji w którejś z form przewidzianych prawem jest zrealizowaniem roszczenia tego wnioskodawcy w tym zakresie i zwalnia organ od obowiązku udostępniania tej samej informacji w innej formie.

Przepis art. 18 u.d.i.p. wskazuje, że posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne.

Należy jednocześnie zwrócić uwagę na treść art. 19 u.d.i.p, który stanowi, że "Organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady". Z przepisu tego wynika co do zasady obowiązek udostępnienia protokołów lub stenogramów obrad organów kolegialnych. Z obowiązku tego organ jest zwolniony jedynie w przypadku "sporządzenia i udostępnienia materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych rejestrujących w pełni te obrady", przy czym "sporządzenie i udostępnienie materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych" nie jest obowiązkiem organów wynikającym z powyższego przepisu. O ile bowiem w przypadku protokołów lub stenogramów ustawodawca wypowiada się kategorycznie – "organy sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad", o tyle co do "materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych rejestrujących obrady" ustawodawca posłużył się formułą "chyba że" odniesioną do ich sporządzenia i udostępnienia.

Oznacza to, że z obowiązku udostępnienia protokołów lub stenogramów swoich obrad organ jest zwolniony wtedy, gdy zdecyduje się na "sporządzenie i udostępnienie" materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych, przy czym nie ma obowiązku – z mocy omawianego przepisu – podjęcia takiej decyzji.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest słuszne stanowisko, zgodnie z którym "zasadą jest, iż organy kolegialne sporządzają z przebiegu obrad protokół, który na żądanie wnioskującego powinien być udostępniony, natomiast materiały audiowizualne lub teleinformatyczne organ ma obowiązek udostępnić, o ile nie został sporządzony protokół i o ile materiały te w pełni rejestrują obrady. Realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej następuje przez dostęp do protokołów" (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r., I OSK 852/09 dostępny w CBOSA). Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przebiegu posiedzenia organu kolegialnego wypełnia zatem obowiązek udzielenia takiej informacji poprzez udostępnienie protokołu z posiedzenia.

Realizacja konstytucyjnego prawa do informacji rodzi po stronie podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej obowiązek zapewnienia dostępu do informacji w sposób określony przepisami u.d.i.p. Obowiązek ten może być wykonywany w różny, przewidziany ustawą sposób, także na wniosek zainteresowanego (art. 10 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy).

Jawność działalności organów gminy (art. 11b ustawy o samorządzie gminnym) i wynikające z niej uprawnienie dostępu do dokumentów, w tym protokołów posiedzeń organów gminy nie zwalnia z wynikającego z u.d.i.p. (art.

19) obowiązku udostępnienia dokumentów – protokołów na wniosek złożony w trybie u.d.i.p. Wyrażony w art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nakaz dotyczy określenia zasad dostępu do dokumentów, nie konkretyzuje natomiast konstytucyjnego prawa dostępu do informacji, którego realizacja, co do zasady, odbywa się w oparciu o przepisy u.d.i.p., gwarantującej dostęp do informacji publicznej. Przepisy tej ustawy kompleksowo regulują kwestie dostępu do informacji publicznej. Norma kolizyjna ujęta w art. 1 ust 2 u.d.i.p. wyklucza jej zastosowanie wyłącznie w sytuacji innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Nie dotyczy to zatem sytuacji, w której odmiennie regulowane są wyłącznie zasady dostępu i to wyłącznie do dokumentów. Dlatego też nie sposób zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że przepisy aktu podustawowego, tj. Statutu Gminy określające zasady dostępu do protokołów poprzez zapewnienie możliwości ich udostępnienia w obecności pracownika Urzędu Miasta w godzinach pracy Urzędu Miasta w terminie wskazanym przez Burmistrza stanowić mogą "odmienne zasady i tryb dostępu", o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Słuszność miał Sąd I instancji uznając, że przepisy te mają wyłącznie charakter techniczny i nie mogą zaprzeczać realizacji prawa do informacji publicznej w sposób określony w art. 10 ust. 1 u.d.i.p.

Relacje pomiędzy treścią art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym "Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy" a treścią normatywnego znaczenia zwrotu "odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi", jakim posłużono się w treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p., należy również oceniać w kontekście treści, jaką ustawodawca nadał pojęciu "zasad" użytemu w art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Kwestie te były już analizowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2019 r., I OSK 1428/18 i cytowane tam poglądy doktryny i orzecznictwa), wystarczy zatem jedynie zasygnalizować, że najczęściej pod pojęciem zasad rozumie się wartości i merytoryczne wymogi określonego działania, chociaż pojęcie to używane jest w doktrynie, jak i orzecznictwie, a także w tekstach prawnych w różnych kontekstach, które należy uwzględniać w procesie odczytywania treści tego pojęcia. Właśnie na konieczność uwzględniania kontekstu użycia pojęcia zasad zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2002 r., K 38/01 (publ. OTK-A z 2002 r., nr 5, poz.

59) dokonując wykładni zwrotu "zasady dostępu do dokumentów" użytego w art. 11b ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 506) na tle regulacji art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy". Trybunał stwierdził, że zakres materialny prawa do informacji publicznej i jego granice wyznaczają art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP oraz przepisy ustawowe "określające jakie uprawnienia wiążą się z obowiązywaniem tego prawa oraz wskazują, na jakie podmioty nałożony jest obowiązek podjęcia takich działań, aby to prawo obywatelskie mogło być zrealizowane", zwłaszcza art. 1-5 u.d.i.p. Trybunał wyraźnie odróżnił zakres regulacji objęty art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP od zakresu regulacji objętego treścią art. 61 ust. 4 Konstytucji, przeciwstawiając użyte w nim pojęcie "trybu dostępu do informacji publicznej" kwestiom zakresu materialnego prawa dostępu do informacji publicznej, a tym samym kwestiom granic tego prawa. Trybunał nie kwestionując stanowiska, zgodnie z którym Konstytucja RP w art. 61 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 określa we własnym zakresie zasady dostępu do informacji, przyjął, że użyte w art. 11b ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym pojęcie "zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich" nie dotyczy zakresu materialnego i prawa do informacji publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji, lecz trybu, o którym mowa w art. 61 ust. 4 Konstytucji. Podkreślając "niefortunne" posłużenie się przez ustawodawcę wyrażeniem "zasady" w treści art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, Trybunał zwrócił uwagę na organizacyjno-techniczny charakter regulacji dotyczącej "zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich" i wskazał, że "czym innym jest (...) samo prawo do informacji publicznej oraz kwestia jego zakresu, czym innym zaś zagadnienie dostępu do dokumentów i korzystania z nich oraz wyznaczenie odpowiednich zasad regulujących te kwestie" stwierdzając w konkluzji, że "zakres regulacji objętej upoważnieniem zawartym w art. 61 ust. 4 Konstytucji dotyczy ustalenia metody postępowania, sposobu załatwiania określonych spraw, a także bazy organizacyjno-technicznej, w oparciu o którą sprawy takie będą załatwiane", a tym samym pojęcie "trybu udzielania informacji" zawiera w sobie konkretyzację zasad dostępu oraz zasad korzystania z dokumentów. W ocenie Trybunału przepisy art. 15a ust. 3 ustawy o samorządzie województwa, art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 8a ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym rozumiane być winny jako dotyczące aspektów organizacyjno-technicznych o charakterze lokalnym, właściwym dla danej jednostki samorządu terytorialnego, a związanych z dostępem do dokumentów i korzystaniem z nich, a co za tym idzie nieuprawnione jest stanowisko, że "zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich" nie mogą być dyrektywami organizacyjno-technicznymi, uzupełniającymi postanowienia proceduralne, o których mowa w art. 61 ust. 4 Konstytucji – "użyte w wymienionych wyżej przepisach ustaw samorządowych wyrażenie "zasady" odnosić się może jedynie do tych dyrektyw proceduralnych, które mają wyłącznie charakter techniczno-organizacyjny, a zarazem wskazują na sposób urzeczywistniania materialnej treści prawa do informacji". Pod pojęciem "zasad dostępu do informacji publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. należy rozumieć normy prawne o charakterze materialnym kształtujące zakres publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej oraz kompetencje podmiotów w zakresie realizacji tego publicznego prawa podmiotowego. Z kolei pod pojęciem "trybu dostępu do informacji publicznej" należy rozumieć wyznaczony normami prawnymi o charakterze procesowym określony sposób postępowania i załatwiania spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej. Normy procesowe są normami, które uzupełniają normy materialnoprawne poprzez to, że "pomagają" w podjęciu określonego rozstrzygnięcia. Normy te nie modyfikują treści norm materialnych. Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 16 września 2002 r., K 38/01 podkreślał, że ""tryb udzielania informacji", o którym jest mowa w art. 61 ust. 4 Konstytucji, to dyrektywy proceduralne, wskazujące sposób urzeczywistniania materialnej treści tego prawa. Poza dyrektywami proceduralnymi uzupełniające, lecz istotne znaczenie mają uregulowania zagadnień organizacyjno-technicznych; bez nich urzeczywistnienie prawa do informacji byłoby utrudnione, a nawet czasami niemożliwe (...) Delegacja zawarta w art. 61 ust. 4 Konstytucji stanowi zatem upoważnienie, a zarazem zobowiązanie do skonkretyzowania elementów metody postępowania, tak ażeby poprzez uregulowanie kwestii o charakterze proceduralnym i organizacyjno-technicznym, realizacja prawa do informacji, określonego w art. 61 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 3 Konstytucji była wykonalna w praktyce".

Wszystkie powyższe argumenty prowadzą do wniosku, że nie jest dopuszczalne, w drodze powoływania się na treść statutu gminy, ograniczanie materialnoprawnych podstaw dostępu do informacji publicznej.

Jako nieskuteczny należy ocenić również zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności. Zarzut ten uzasadniono stwierdzeniem, że organ udzielił odpowiedzi w ustawowym terminie, wskazując na możliwość zapoznania się z wnioskowanymi danymi, a o bezczynności organu można mówić wyłącznie, gdy organ nie dokona czynności materialno-technicznej polegającej na udostępnieniu informacji.

W odniesieniu do powyższego zarzutu przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Naruszenie prawa materialnego może zatem polegać również na jego niewłaściwym zastosowaniu będącym konsekwencją błędnej wykładni tego prawa.

Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., I OSK 250/15; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r., I OSK 721/15).

Treść postawionego zarzutu prowadzi do wniosku, że skarżący kasacyjnie kwestionując zastosowanie art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. (przy czym zarzut dotyczący naruszenia ust. 2 jest w niniejszej sprawie niezrozumiały) w istocie zakwestionował ustalenia Sądu I instancji dotyczące stanu faktycznego podnosząc, że wbrew stanowisku Sądu "organ udzielił odpowiedzi skarżącemu w ustawowym terminie wraz ze wskazaniem możliwości zapoznania się z wnioskowanymi danymi". Formułując zatem zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. skarżący kasacyjnie w istocie twierdzi, że zrealizował obowiązek udostępnienia informacji publicznej na wniosek, ponieważ "organ pozostaje w bezczynności w przypadku, gdy nie dokona czynności materialno-technicznej polegającej na udostępnieniu danych, dokumentów wymaganych przez skarżącego".

Powyższa treść omawianego zarzutu wymaga przypomnienia, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonych pism i oświadczeń, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie mógłby osiągnąć skutku (nawet gdyby w taki sposób oceniać omawiany zarzut), a zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny.

Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy – jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy - zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami zasadniczo bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Z powyższych przyczyn, uznając skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 184 p.p.s.a.