Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 295/21

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1574/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. Z. na uchwałę Rady Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie wyboru Burmistrza Dzielnicy [...] m. st. Warszawy.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem materiał sprawy nie potwierdził, aby uchybienia wskazywane przez skarżącego miały wpływ na ważność sesji nadzwyczajnej Rady Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2017 r i na ważność podjętych na tej sesji uchwał.

Za niezasadny uznano zarzut naruszenia art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.) dalej w skrócie u.s.g. oraz § 22 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik Nr [...] do uchwały Nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 420 z późn. zm.) zwanej dalej Statutem Dzielnicy [...], poprzez zwołanie przez Przewodniczącego Rady sesji na dzień [...] maja 2017 r. tj. w dniu złożenia wniosku przez grupę radnych, co nie mieści się w pojęciu "dnia przypadającego w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku". Podniesiono, że niewątpliwie z § 20 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...] wynika, że dzień zgłoszenia wniosku o zwołanie sesji nadzwyczajnej Rady Dzielnicy nie jest dniem pierwszym z siedmiodniowego terminu, o którym mowa w tym przepisie przewidzianego do zwołania takiej sesji.

Dniem pierwszym będzie dzień następny po dniu wpływu przedmiotowego wniosku do Przewodniczącego Rady. Jednakże wszelkie uchybienia terminowi do zwołania sesji nadzwyczajnej nie mogą same z siebie wpływać na ważność czynności zwołania sesji nadzwyczajnej, albowiem termin ten jest jedynie terminem instrukcyjnym a zatem jego przekroczenie nie pociąga za sobą żadnych skutków, chyba że uchybienie to miałoby wpływ na absencję członków Rady na sesji nadzwyczajnej.

W niniejszej sprawie sesja nadzwyczajna Rady Dzielnicy [...] zwołana na [...] maja 2017 r. odbyła się przy 100% obecności radnych – to jest 25 osób (okoliczność bezsporna i potwierdzona podpisami na liście obecności). Nadto radni zatwierdzili porządek obrad tej sesji, tym samym uznali, że zagadnienia stanowiące przedmiot sesji są im wystarczająco znane i mogą być procedowane. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie okoliczności te wskazują na ważność sesji nadzwyczajnej.

Sąd dostrzegł przy tym, nieposiadający żadnego prawnego usprawiedliwienia, pośpiech w zwoływaniu przedmiotowej sesji nadzwyczajnej, w kilka godzin po zgłoszeniu przez wymaganą liczbę członków Rady potrzeby zwołania takiej sesji (we wniosku zgłoszono także porządek obrad – przedmiot sesji i projektu uchwał). Jednak zastosowane przez Przewodniczącego Rady środki komunikacji w zakresie powiadomienia o terminie sesji oraz porządku obrad, okazały się skuteczne, bowiem na sesję nadzwyczajną stawili się wszyscy jej członkowie. Skoro potrzeba zwołania sesji nadzwyczajnej (wniosek) została prawidłowo zgłoszona (wymagana Statutem liczba radnych – tu 7 radnych – ¼ ustawowego składu Rady, którzy wystąpili z taką inicjatywą i wskazanie przez nich przedmiotu obrad oraz zgłoszenie projektów uchwał) i na sesji nadzwyczajnej byli obecni wszyscy członkowie Rady oraz przyjęli oni zaproponowany porządek obrad tej sesji, to zdaniem Sądu niezasadne jest twierdzenie o nieważności sesji nadzwyczajnej oraz nieważności podjętych uchwał z uwagi na uchybienie terminu do zwołania sesji nadzwyczajnej. Niezgodne z terminem statutowym zwołanie sesji Rady zostało sanowane poprzez pełną obecność wszystkich członków Rady na tej sesji i zatwierdzenie przez Radę porządku jej obrad.

Podkreślono nadto, że zaskarżona uchwała jest konsekwencją wcześniejszej uchwały nr [...] (o odwołaniu skarżącego z funkcji Burmistrza) i dlatego jej ważność uzależniona jest także od ważności uchwały nr [...].

Zgodnie ze Statutem Dzielnicy [...] (§ 22 ust.

5) do zawiadomienia o zwołaniu sesji nadzwyczajnej nie stosuje się zapisu § 22 ust. 2 Statutu, zatem nie ma tu obowiązku powiadamiania członków Zarządu Dzielnicy, Przewodniczącego Rady Miasta, Prezydenta Miasta. Treść § 22 ust. 5 uniemożliwia zastosowanie do sesji nadzwyczajnej sankcji wskazanej w § 22 ust. 8 Statutu, albowiem zapis § 22 ust. 2 Statutu nie ma tu odpowiedniego zastosowania. Tryb szczególny zwoływania sesji nadzwyczajnej umożliwia procedowanie nad zagadnieniem odwołania Zarządu Dzielnicy pod nieobecność Zarządu. Zarząd ten nie musi być o takiej sesji nadzwyczajnej powiadamiany.

W ocenie Sądu powyższe przepisy wprost stanowią o niezasadności pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia § 22 ust. 2 i ust. 3 Statutu Dzielnicy [...], albowiem zarzuty te odwołują się do przepisów niemających zastosowania do nadzwyczajnych sesji Rady Dzielnicy. Osoby sprawujące powyższe funkcje były zaś w większości obecne na przedmiotowej sesji rady.

Wskazano, że zaskarżona uchwała została podjęta bezwzględną większością głosów. Na 25 radnych za uchwałą głosowało 13, nikt się nie wstrzymał. Uchwała ta była konsekwencją uchwały wcześniejszej – o odwołaniu Burmistrza. Okoliczność odmowy wzięcia udziału w głosowaniu nad uchwałą przez 12 radnych nie może stanowić o jej nieważności. Radni ci sami pozbawili się możliwości głosowania.

Wobec przyznania przez organ okoliczności braku udzielenia na nadzwyczajnej sesji głosu skarżącemu oraz przebiegu sesji nadzwyczajnej jak wskazał skarżący w skardze za niezasadne uznano przeprowadzanie dowodu z nagrania dźwiękowego obrad przedmiotowej sesji.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) dalej w skrócie P.p.s.a., skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. Z., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. I) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie:
2. 1) art. 20 ust. 3 u.s.g. oraz analogicznie § 22 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...] poprzez błędne uznanie, że zwołanie przez Przewodniczącego Rady sesji na dzień [...] maja 2017 r. tj. w dniu złożenia wniosku przez grupę radnych, choć nie mieści się w ustawowym pojęciu "dnia przypadającego w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku", miałoby w konsekwencji nie rzutować na ważność podejmowanych w takim trybie uchwał (w tym tej skarżonej);
3. 2) § 22 ust. 2 pkt 2 w związku z ust. 8 Statutu Dzielnicy [...] poprzez błędne uznanie, że niezawiadomienie o sesji członków Zarządu Dzielnicy [...] (nie tylko nie w terminie, ale wcale) nie narusza przepisów o zwołaniu sesji i w konsekwencji miałoby nie rzutować na ważność podejmowanych uchwał;
4. 3) § 22 ust. 2 i 3 Statutu Dzielnicy [...] poprzez błędne uznanie, że zwoływanie sesji Rady Dzielnicy z godziny na godzinę na ten sam dzień w godzinach późno-wieczornych (21:00), stanowi wypełnienie prawnego obowiązku skutecznego zawiadomienia o zwołaniu sesji i w konsekwencji miałoby nie rzutować na ważność podejmowanych w takim trybie uchwał;
5. 4) § 22 ust. 5 Statutu Dzielnicy [...] poprzez błędne uznanie, że z przepisu wynika generalny brak obowiązku zawiadomienia o sesji członków zarządu dzielnicy, podczas gdy jego literalna treść nie wyłączna obowiązku zawiadomienia, o którym mowa w § 22 ust. 2 Statutu, a jedynie nakazuje zastosowanie innego terminu ("niezwłocznie" zamiast "najpóźniej 7 dni przed terminem sesji"), co w konsekwencji miałoby wyłączać sankcję z § 22 ust. 8 Statutu Dzielnicy [...];
6. 5) § 22 ust. 8 Statutu Dzielnicy [...] poprzez błędne uznanie, że w zakresie stwierdzenia braku ważności tzw. sesji nadzwyczajnej nie znajduje on zastosowania nawet w sytuacji (jak na sesji w dniu [...] maja 2017 r.) niezawiadomienia o obradach wszystkich członków zarządu dzielnicy;
7. 6) § 27 ust. 2 Statutu Dzielnicy [...] poprzez błędne uznanie, że nieudzielenie przez Przewodniczącego Rady głosu w dyskusji zgłaszającym się członkom Zarządu Dzielnicy [...] w osobie K. Z. oraz J. G., nie tylko poza kolejnością w punkcie dotyczącym podjęcia skarżonej uchwały, ale generalnie podczas całego przebiegu obrad sesji, w konsekwencji miałoby nie stanowić naruszenia procedury i tym samym nie rzutować na ważność podejmowanych uchwał;
8. 7) art. 11b ust. 1 i 2 u.s.g. w związku z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2020 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2015 r. poz. 1438) zwanej dalej ustawą o ustroju m.st. Warszawy poprzez błędne uznanie, że zwołanie sesji w trybie i sposób zastosowany przez Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...] w dniu [...] maja 2017 r. nie narusza zasady jawności, w tym prawa obywateli wstępu na sesje rady;
9. 8) art. 6 ustawy o ustroju m.st. Warszawy oraz § 47 Statutu Dzielnicy [...] poprzez błędne uznanie, że tryb szczególny zwoływania sesji nadzwyczajnej umożliwia procedowanie nad zagadnieniem odwołania Zarządu Dzielnicy pod nieobecność Zarządu, a nadto Zarząd ten nie musi być o takiej sesji nadzwyczajnej powiadamiany, skoro brak jest przepisu szczególnego wyłączającego obowiązek uczestnictwa dla Zarządu w jakimkolwiek trybie/przypadku, co stoi także w sprzeczności z ustawowo zagwarantowaną rolą zarządu jako organu wykonawczego dzielnicy;
10. 9) art. 10 ust. 1-5 ustawy o ustroju m.st. Warszawy oraz odpowiednio § 44 Statutu Dzielnicy [...] poprzez uznanie za legalne dokonania wyboru Burmistrza Dzielnicy [...] m.st. Warszawy mimo nieskutecznego podjęcia uchwały o odwołaniu Burmistrza nr [...] i tym samym obsadzenia podwójnie tego samego stanowiska;
11. II) naruszenie przepisów postępowania, stanowiących uchybienia mające istotny wpływ na wynik sprawy:
12. 1) art. 54 § 2 P.p.s.a. poprzez nieskompletowanie przez Sąd pełnych akt sprawy, nieprzekazanych należycie przez organ, w tym poprzez niezałączenie nagrania oraz stenogramu z sesji Rady Dzielnicy [...] z [...] maja 2017 r.;
13. 2) art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez oddalenie wniosków dowodowych strony skarżącej, które mógłby wyjaśnić zaistniałe wątpliwości w zakresie stanu faktycznego tj. rzeczywistego przebiegu sesji, w tym uporczywego uniemożliwiania przez Przewodniczącego zabierania głosu członkom Zarządu.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi, stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały oraz zasądzenie zwrotu kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Pismem z dnia 24 sierpnia 2018 r. Rada Dzielnicy [...] m.st. Warszawy wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Kolejnym pismem z dnia 8 lutego 2021 r. Rada Dzielnicy [...] m.st. Warszawy podtrzymała swój wniosek o oddalenie skargi kasacyjnej oraz wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych i w całości podtrzymała zajmowane dotychczas w sprawie stanowisko co do braku zasadności zarzutów i argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, wymagającym prawidłowego zredagowania zarzutów. Stąd prawo do sporządzenia tego środka zaskarżenia ustawodawca ograniczył, co do zasady, do profesjonalnych pełnomocników wykonujących zawód adwokata lub radcy prawnego (art. 175 § 1 P.p.s.a.). Zgodnie z powołanym już art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię prawa materialnego lub niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego. Przez "błędną wykładnię" należy rozumieć nieprawidłowe wyinterpretowanie treści normy prawnej zawartej w danym przepisie. Natomiast "niewłaściwe zastosowanie" polega na błędzie w subsumcji, czyli wadliwym uznaniu, że ustalony w danej sprawie stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej.

Stawiając zarzut błędnej wykładni strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać, jak dany przepis powinien być prawidłowo rozumiany i na czym polegał błąd Sądu przy jego interpretacji (por. wyrok NSA z 20 lipca 2011 r. sygn. akt III FSK 335/10). Natomiast zarzucając niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego należy wyjaśnić w skardze kasacyjnej dlaczego przepis przyjęty jako podstawa prawna do orzekania w danej sprawie nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis powinien Sąd zastosować (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r, sygn. akt I OSK 2053/19, opubl. w Lex nr 3095370; wyrok NSA z dnia 1 września 2020 r. sygn. akt II FSK 1166/18, opubl. w Lex nr 3064187). W tej zaś sprawie strona skarżąca kasacyjnie pod pojęciem błędnej wykładni prawa materialnego i niewłaściwym zastosowaniu tego prawa rozumie "błędne uznanie" nie precyzując, czy owo "błędne uznanie" to błędna wykładnia czy też niewłaściwe zastosowanie.

Tym niemniej nie chcąc pozbawić strony skarżącej prawa do sądu i kierując się poglądem wyrażonym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010/1/1), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie podlega merytorycznemu rozpoznaniu w takim zakresie, w jakim pozwalają na to zawarte w niej zarzuty.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia art. 20 ust. 3 u.s.g. oraz § 22 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...]. Art. 20 ust. 3 u.s.g. reguluje kompetencję przewodniczącego rady gminy do zwoływania, na wniosek m.in. co najmniej ¼ ustawowego składu rady gminy, sesji na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku. Analogiczną treść zawiera § 22 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...], zgodnie z którym na wniosek m.in. co najmniej ¼ ustawowego składu Rady Dzielnicy [...] Przewodniczący Rady Dzielnicy obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia tego wniosku. Wprawdzie nie budzi wątpliwości, że ww. siedmiodniowy termin na zwołanie sesji organu stanowiącego powinien być liczony od dnia następnego po dniu złożenia wniosku o zwołanie takiej sesji. Tym niemniej biorąc pod wagę także § 22 ust. 8 Statutu Dzielnicy [...] należy stwierdzić, że termin do zwołania sesji "nadzwyczajnej" nie miał charakteru terminu prawa materialnego i jego niedochowanie nie oznaczało pozbawienia czy to możliwości przeprowadzenia samej sesji, czy też podejmowania na tak zwołanej sesji uchwał.

Jest to termin o charakterze instrukcyjnym, ponieważ nie tylko, że ani ustawa o ustroju m.st. Warszawy, ani też ustawa o samorządzie gminnym, ale również Statut Dzielnicy [...] nie przewidział żadnej zależności pomiędzy niedochowaniem terminu zwołania sesji "nadzwyczajnej" a uprawnieniami przewodniczącego organu stanowiącego, radnych lub rady.

W tej zaś sprawie Przewodniczący Rady Dzielnicy [...] zwołał sesję na ten sam dzień, w którym złożono wniosek o jej zwołanie. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że skoro wniosek o zwołanie dotyczył sesji "nadzwyczajnej", która różni się od sesji "zwyczajnej" przede wszystkim znacznym skróceniem czasu od daty złożenia wniosku do jej przeprowadzenia, to w okolicznościach tej sprawy aż tak daleko idący pośpiech w zwoływaniu samej sesji nie był konieczny. Tym niemniej, skoro wszyscy radni zostali zawiadomieni o terminie sesji, a zarzutu dotyczącego nieprawidłowości zawiadomienia radnych nie zawiera skarga kasacyjna, to naruszenie prawa dotyczące zwołania sesji Rady Dzielnicy [...] nr [....]w dniu [...] maja 2017 r. na ten sam dzień (tj. [...] maja 2017 r.) było obarczone nieistotną wadą. Wadliwość ta samodzielnie nie mogła skutkować w okolicznościach tej sprawy istotnym naruszeniem procedury uchwałodawczej i w żaden sposób strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że zwołanie sesji w innym terminie przypadającym między [...] maja 2017 a [...] lipca 2017 r. mogłoby skutkować podjęciem uchwały o innej treści. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 4 u.s.g. wada nieistotna nie może powodować unieważnienia uchwały.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 22 ust. 2 pkt 2 w związku z § 22 ust. 8 Statutu Dzielnicy [...] polegającą na tym, że niezawiadomienie o sesji członków Zarządu Dzielnicy [...] mogło skutkować nieważnością uchwał podjętych na sesji "nadzwyczajnej".

Zgodnie z § 22 ust. 2 pkt 2 ww. Statutu o terminie, miejscu i porządku obrad sesji Przewodniczący Rady Dzielnicy zawiadamia najpóźniej na 7 dni przed terminem sesji członków Zarządu Dzielnicy. W przypadku sesji "zwyczajnej" sankcją niedochowania ww. terminu 7-dniowego wobec radnych i członków zarządu Dzielnicy [...] jest brak ważności zwołania sesji organu stanowiącego. Natomiast w przypadku sesji "nadzwyczajnej" zwoływanej na podstawie § 22 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...], do zawiadamiania radnych, członków Zarządu Dzielnicy, Przewodniczącego Rady Miasta st. Warszawy i Prezydenta m.st. Warszawy nie stosuje się terminu określonego w § 22 ust. 2 Statutu. Termin do zwołania sesji "nadzwyczajnej" określa § 22 ust. 5 Statutu Dzielnicy [...] i wynosi on "niezwłocznie".

Tym samym skoro § 22 ust. 8 Statutu Dzielnicy [...] określający skutek w postaci niedochowania terminu do zwoływania sesji dotyczy tylko terminu wynikającego z § 22 ust. 2, czyli tylko terminu do zwołania sesji "zwyczajnej", ale nie dotyczy odrębnego terminu określonego w § 22 ust. 5 Statutu dotyczącego zwoływania sesji "nadzwyczajnej", to także i skutek w postaci niedochowania terminu do zwołania sesji nadzwyczajnej nie został objęty ww. § 22 ust. 8 Statutu. Skutku niedochowania terminu nie można interpretować wbrew wyraźnej i jednoznacznej wykładni językowej, a skoro § 22 ust. 8 Statutu reguluje skutek w zakresie ważności sesji tylko w przypadku niedochowania terminu 7-dniowego, to nie można nim obejmować niedochowanie innego terminu, do którego ww. przepis nie odsyła.

Ponadto jak wynika z akt sprawy o terminie sesji zwołanej w dniu [...] maja 2017 r. na dzień [...] maja 2017 r. na godz. 21.00 zostały zawiadomione osoby wybrane wcześniej do obu Zarządów Dzielnicy [...], w tym także skarżący kasacyjnie (akta sprawy, notatka służbowa z poinformowania o terminie i przedmiocie obrad sesji zwoływanej na [...] maja 2017 r. oraz lista obecności na sesji). Tym samym skoro nie jest kwestionowany sposób zawiadamiania samych radnych i osób będących członkami organu wykonawczego Dzielnicy [...], to argumentacja strony skarżącej kasacyjnie co do braku zawiadamiania składu Zarządu tej Dzielnicy nie jest uzasadniona.

Ma rację strona skarżącą kasacyjnie zarzucając Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię § 22 ust. 5 Statutu Dzielnicy [...] poprzez przyjęcie, że w przypadku zwoływania sesji "nadzwyczajnej" nie ma obowiązku zawiadamiania członków Zarządu Dzielnicy. Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że powołany § 22 ust. 5 nakazuje stosowanie tylko innego terminu do zwołania sesji "nadzwyczajnej" w stosunku do zwoływania sesji "zwyczajnej". § 22 ust. 5 Statutu Dzielnicy [...] ma zastosowanie do zwoływania sesji wobec wszystkich uprawnionych wymienionych w § 22 ust. 2 tego Statutu, a więc i członków Zarządu Dzielnicy. Jednakże w tej sprawie członkowie Zarządu Dzielnicy zostali zawiadomieni o sesji zwołanej na dzień [...] maja 2017 r., a tym samym błędna wykładnia § 22 ust. 5 dokonana przez Sąd pierwszej instancji nie miała wpływu na prawidłowe rozstrzygniecie zawarte w zaskarżonym wyroku.

Nie może odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą kasacyjnie skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 22 ust. 2 i 3 Statutu Dzielnicy [...] poprzez błędne zastosowanie tych przepisów do uznania za prawidłowe zwoływanie sesji Rady Dzielnicy z godziny na godzinę na ten sam dzień w godzinach późno-wieczornych (21:00). Przede wszystkim § 22 ust. 2 Statutu Dzielnicy [...] reguluje termin zwołania sesji "zwyczajnej", a w tej sprawie została przez Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...] zwołana sesja "nadzwyczajna" w przypadku której nie ma zastosowania termin wynikający z ww. przepisu. Z kolei zgodnie z § 22 ust. 3 Statutu Dzielnicy o terminie, miejscu i porządku obrad sesji zawiadamia się również mieszkańców Dzielnicy, w sposób zwyczajowo przyjęty, w szczególności za pośrednictwem strony internetowej Dzielnicy.

Jak wynika z akt sprawy w Biuletynie Informacji Publicznej zostały zamieszczone informacje o miejscu i terminie samej sesji oraz materiały przygotowane na tę sesję. Tym samym został formalnie spełniony obowiązek wynikający z § 22 ust. 3 Statutu Dzielnicy [...]. Niewątpliwie zamieszczenie tych informacji na stronie internetowej z kilkugodzinnym wyprzedzeniem przed terminem rozpoczęcia samej sesji znacząco ograniczyło możliwości należytego przygotowania się samych radnych do obrad, jak i szerokiego udostepnienia tej informacji mieszkańcom Dzielnicy, tym niemniej skoro sami radni nie podjęli żadnej uchwały sprzeciwiającej się tak zwołanej sesji i wszyscy radni stawili się na sesję, to w okolicznościach tej sprawy dotyczącej kwestii personalnych wyłonienia składu Zarządu Dzielnicy [...] to uchybienie polegające na zamieszczeniu w Biuletynie Informacji Publicznej informacji o sesji i materiały przygotowane na tę sesję na kilka godzin przed rozpoczęciem jej obrad nie mogło być uznane za istotną wadę.

Także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego polegający na błędnej wykładni art. 11b ust. 1 i 2 u.s.g. w związku z art. 8 ust. 1 ustawy o ustroju m.st. Warszawy poprzez uznanie, że zwołanie sesji w trybie i sposób zastosowany przez Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...] w dniu [...] maja 2017 r. nie narusza zasady jawności, w tym prawa obywateli wstępu na sesje rady, nie może odnieść zamierzonego przez stronę skarżąca kasacyjnie skutku.

Art. 8 ust. 1 ustawy o ustroju m.st. Warszawy zawiera jedynie przepis odsyłający do odpowiedniego stosowania wobec radnych dzielnicy przepisów dotyczących radnych gminy. Przepis ten nie został poddany przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni, bo ani Sąd, ani też strona skarżąca kasacyjnie nie wskazują, które to przepisy dotyczące radnych gminy nie zostały prawidłowo zastosowane wobec radnych Dzielnicy [...].

Art. 11b ust. 1 u.s.g. reguluje zasadę jawności w działaniu organów gminy. Zasada jawności nie została w tej sprawie wyłączona ze stosowania przez Radę Dzielnicy [...] lub jej Przewodniczącego. Stosowanie do art. 11b ust. 2 u.s.g. jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Także i w tej sprawie zasada ta nie została naruszona. Obrady Rady Dzielnicy [...] w dniu [...] maja 2017 r. były jawne, mieszkańcy mieli zapewniony wstęp na samą sesję i z akt sprawy nic nie wynika, aby był utrudniony dostęp do dokumentów takich jak np. protokół z sesji Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2017 r. lub podjęte na tej sesji uchwały.

Nie można natomiast zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że uczestniczenie w sesji Rady Dzielnicy [...] przysługuje w praktyce wszystkim, a w tym także mieszkańcom tej Dzielnicy. Poprzez uczestniczenie danej osoby w sesji organu stanowiącego należy rozumieć jej uprawnienie do zabierania głosu, stawiania pytań a przede wszystkim do głosowania. Te uprawnienia przysługują tylko radnym i nikt poza radnymi nie ma uprawnienia np. do głosowania. Mieszkańcy mogą obserwować sam przebieg obrad i brak udziału mieszkańców jako obserwatorów sesji nie oznacza naruszenia zasady jawności, a tym bardziej nieważności podejmowanych na takiej sesji uchwał.

Tym samym dostrzegając w tej sprawie krótki okres czasu od chwili zamieszczenia informacji o sesji nr [...] w dniu [...] maja 2017 r. oraz materiałów przygotowanych na tę sesję - identyczny tak dla samych radnych jak i mieszkańców – do chwili rozpoczęcia obrad na samej sesji, nie można jednak uznać, że w okolicznościach tej sprawy miało miejsce istotne naruszenie przepisów prawa. Co najwyżej można mówić o nieistotnym naruszeniu, które nie powinno mieć miejsca, ale które nie może uzasadnić unieważnienia podjętej na tej sesji uchwały.

Podniesiona w skardze kasacyjnej okoliczność wskazująca na potrzebę powiadamiania mediów nie znajdowała uzasadnienia w treści Statutu obowiązującego na datę zwołania ww. sesji.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 27 ust. 2 Statutu Dzielnicy [...]. Zgodnie z tym przepisem w trakcie dyskusji nad danym punktem porządku obrad przewodniczący obrad udziela głosu w pierwszej kolejności przedstawicielom klubów, począwszy od największego do najmniejszego, a następnie pozostałym radnym, według kolejności ich zgłoszeń. Ponadto przewodniczący poza kolejnością udziela głosu m.in. członkom Zarządu Dzielnicy.

W czasie dyskusji nad projektem tej uchwały (uchwały [...]) oraz przed przystąpieniem do jej głosowania nic nie wynika z protokołu sesji, aby skarżący kasacyjnie zgłaszał wniosek o udzielenie mu głosu. Tym samym nie został naruszony § 27 ust. 2 Statutu Dzielnicy [...].

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6 ustawy o ustroju m.st. Warszawy oraz § 47 Statutu Dzielnicy [...].

Art. 6 ww. ustawy określa, że organem stanowiącym i kontrolnym dzielnicy jest rada dzielnicy, a organem wykonawczym - zarząd dzielnicy. Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni ww. przepisu i nie przyjął, że Zarząd Dzielnicy [...] nie jest organem wykonawczym tej Dzielnicy. Zgodnie zaś z § 47 Statutu Dzielnicy [...] w sesjach Rady Dzielnicy uczestniczy Burmistrz Dzielnicy lub jego Zastępcy. Przepis ten potwierdza obowiązek zawiadamiania o terminie sesji Zarządu Dzielnicy zgodnie z § 22 ust. 2 pkt 2 Statutu. Skoro skarżący kasacyjnie został zawiadomiony o terminie sesji zwołanej na dzień [...] maja 2017 r. i brał w niej udział (potwierdzając to własnym podpisem na liście obecności), to nie jest zasadnym twierdzenie, że był on nieobecny na sesji. Kwestia zaś opuszczenia przez skarżącego kasacyjnie obrad na ww. sesji stanowi o tym, że sam skarżący kasacyjnie pozbawił się prawa głosu.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 10 ust. 1-5 ustawy o ustroju m.st. Warszawy oraz odpowiednio § 44 Statutu Dzielnicy [...] poprzez uznanie za zgodną z prawem zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji uchwałę mimo nieskutecznego odwołania skarżącego kasacyjnie z funkcji Burmistrza Dzielnicy [...]. Ani ustawa o ustroju m.st. Warszawy, ani te ustawa o samorządzie gminnym nie zna instytucji uchwały "nieskutecznej" lub "nieistniejącej". Podjęta uchwała jest ważna do chwili jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Co najwyżej można uznać, że wyeliminowanie jednej uchwały może mieć wpływ na ocenę ważności innej uchwały, ale w każdym przypadku wymaga zbadania zależność między takimi uchwałami. W sprawie o sygn. akt III OSK 296/21 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził podjęcie uchwały Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] z naruszeniem prawa co oznacza, że uchwała ta traci byt prawny z dniem wydania tego wyroku (2 marca 2021 r.), a nie z dniem [...] maja 2017 r.

Art. 10 ust. 1-5 ustawy o ustroju m.st. Warszawy zawiera odrębne normy regulujące skład zarządu dzielnicy (art. 10 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy), sposób głosowania nad wyborem burmistrza dzielnicy (art. 10 ust. 3 ww. ustawy), termin do podjęcia uchwały w sprawie wyboru zarządu dzielnicy (art. 10 ust. 4 ww. ustawy) oraz określa podmioty uprawnione do złożenia wniosku o odwołanie burmistrza dzielnicy, sposób głosowania nad odwołaniem oraz skutek odwołania burmistrza dla funkcjonowania pozostałego składu zarządu dzielnicy (art. 10 ust. 5 ustawy). Przy czym ani zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, ani też z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, na czym miałoby polegać dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni lub niewłaściwe zastosowanie któregokolwiek ustępu art. 10 ustawy o ustroju m.st. Warszawy. Art. 10 ust. 1-5 ww. ustawy nie zawiera żadnej regulacji pozwalającej na ocenę legalności uchwały nr [...] w przedmiocie wyboru Burmistrza Dzielnicy [...].

Zarzut skargi kasacyjnej co do naruszenia § 47 Statutu Dzielnicy [...] nie poddaje się kontroli, ponieważ powołany przepis zawiera 6 ustępów i strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, który z tych przepisów został błędnie wyinterpretowany przez Sąd pierwszej instancji lub niewłaściwie zastosowany. Ponadto wbrew ogólnemu twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie § 47 Statutu nie reguluje uprawnień członka Zarządu Dzielnicy do udziału w sesji Rady Dzielnicy. § 47 reguluje tryb wyboru Burmistrza Dzielnicy [...] i pozostałych członków Zarządu Dzielnicy [...].

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowo zredagowany zarzut naruszenia przepisów postępowania powinien, zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zawierać nie tylko wskazanie na naruszenie konkretnego przepisu proceduralnego ale także zawierać uzasadnienie wykazujące, że następstwa zarzucanego uchybienia były na tyle znaczące, że miały istotny wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. Nie wystarczy zatem przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 29 października 2020 r. sygn. akt II FSK 1476/20, opubl. w Lex nr 3082109; wyrok NSA z 28 października 2020 r. sygn. akt I GSK 416/18, opubl. w Lex nr 3090529).

Strona skarżąca kasacyjnie zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 54 § 2 P.p.s.a. poprzez nieskompletowanie pełnych akt sprawy nie wykazała, jaki wpływ na wynik sprawy miałoby przekazanie nagrania i stenogramu z sesji nr [...] Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2017 r. Jak przy tym wynika z akt sprawy, sama strona skarżąca kasacyjnie dołączyła do skargi kasacyjnej nagranie przebiegu sesji nr [...]. Tym samym skoro strona skarżąca kasacyjnie uzupełniła materiał dowodowy to podnoszenie zarzutu nieskompletowania tego materiału o ten sam dowód, który został Sądowi przedłożony i znajduje się w aktach sprawy, nie uzasadnia takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 P.p.s.a. nie jest w okolicznościach tej sprawy zasadny, ponieważ przepis ten pozwala Sądowi na fakultatywne przeprowadzenie dowodu z dokumentu, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności. W tej zaś sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zapisany na nośniku CD przebieg sesji Rady Dzielnicy [...] w dniu [...] maja 2017 r. co do braku dopuszczenia skarżącego kasacyjnie do zabrania głosu został udowodniony w inny sposób poprzez potwierdzenie tego faktu przez stronę przeciwną i Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał tę okoliczność za udowodnioną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji jest w ww. zakresie trafne co do tego, że przed podjęciem uchwały [...] skarżący kasacyjnie nie wnosił o udzielenie mu głosu.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia co do braku obowiązku zawiadomienia członków Zarządu Dzielnicy [...] o sesji "nadzwyczajnej" Rady Dzielnicy [...] odpowiada prawu. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zasadzenia na rzecz strony przeciwnej do strony skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z tego powodu, że odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona po upływie 14 dni od daty otrzymania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 179 zd. 1 P.p.s.a. strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie czternastu dni od doręczenia jej skargi kasacyjnej. Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 P.p.s.a. powoduje, że pismo to traci ten przymiot i staje się zwykłym pismem procesowym (tak NSA w wyroku z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt I FSK 1377/17, opub. w Lex nr 2428632).

W tej zaś sprawie odpis skargi kasacyjnej strona przeciwna do strony ją wnoszącej otrzymała w dniu 23 lipca 2018 r., zaś wniosek o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Rady Dzielnicy [...] m.st. Warszawy został sporządzony w dniu 8 lutego 2021 r.