Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 796/19 oddalił skargę W. P. na bezczynność Naczelnej Rady Lekarskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 16 czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej – kopii dokumentacji procedowania samorządu lekarskiego o udostępnieniu Centralnego Rejestru Lekarzy w celach komercyjnych.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z dnia 16 czerwca 2019 r. (data wpływu do Naczelnej Rady Lekarskiej - 19 czerwca 2019 r.), skierowanym do Prezesa Naczelnej Rady Lekarskiej, W. P. (wnioskodawca, skarżący) zwrócił się o udostępnienie, na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. z 2019 r. poz. 965), dalej: "u.i.l.", "kopii dokumentacji procedowania samorządu lekarskiego o udostępnieniu Centralnego Rejestru Lekarzy w celach komercyjnych".
Pismem z dnia 28 lipca 2019 r. wnioskodawca wezwał Naczelną Radę Lekarską do zaprzestania naruszenia prawa, tj.: art. 9 ust. 2 u.i.l. oraz art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429), dalej: "u.d.i.p.". Wskazał, że dokumentacja, o której udostępnienie wnioskował w piśmie z dnia 16 czerwca 2019 r., stanowi informację publiczną, która powinna być przekazana bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni. Mimo upływu ponad miesiąca od dnia złożenia wniosku nie otrzymał jednak odpowiedzi na ww. wniosek.
Pismem z dnia 5 sierpnia 2019 r. znak: NRL/ZRP/MBK/558/1453/2019 NRL, reprezentowana przez Prezesa Naczelna Rada Lekarska, poinformowała wnioskodawcę, że zgodnie z art. 9 ust. 2 u.i.l., prawidłowo powołanym w piśmie z dnia 16 czerwca 2019 r., członek samorządu lekarskiego ma prawo być informowany o działalności izb lekarskich. W takim przypadku nie stosuje się jednak przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli zainteresowana osoba ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie, wyłączone jest stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Naczelna Rada Lekarska zaznaczyła, że wnioskodawca jest członkiem Okręgowej Izby Lekarskiej w Warszawie, zatem wszelkich informacji, nie tylko bezpośrednio odnoszących się do jego osoby, ale w ogóle dotyczących funkcjonowania samorządu zawodowego i jego organów, wnioskodawca może domagać się w trybie ustawy o izbach lekarskich.
Jednocześnie Naczelna Rada Lekarska zwróciła się do skarżącego o jednoznaczne wskazanie co należy rozumieć pod pojęciem "dokumentacja procedowania samorządu lekarskiego o udostępnieniu Centralnego Rejestru Lekarzy w celach komercyjnych", o której mowa w piśmie z dnia 16 czerwca 2019 r.
Pismem z dnia 16 sierpnia 2019 r. wnioskodawca ponownie wezwał Naczelną Radę Lekarską do "zaprzestania bezczynności w udzieleniu informacji publicznej i realizacji uprawnienia z ustawy o izbach lekarskich (...)".
Pismem z dnia 27 października 2019 r. W. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę Naczelna Rada Lekarska wniosła o oddalenie skargi.
W piśmie procesowym z dnia 1 grudnia 2019 r. skarżący ustosunkował się do odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę W. P. uznając, że skarga nie była zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że Naczelna Rada Lekarska jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.), a informacje dotyczące zakresu jej działalności obejmującej wykonywanie ww. zadań publicznych, są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W tym kontekście, w ocenie Sądu, wnioskowana informacja w postaci kopii dokumentacji procedowania samorządu lekarskiego o udostępnieniu Centralnego Rejestru Lekarzy w celach komercyjnych - stanowi informację publiczną. Dotyczy bowiem dokumentów wytworzonych (na co wskazuje treść wniosku) przez samorząd zawodowy lekarzy w związku z podejmowaniem decyzji (np. w formie uchwały) o udostępnieniu ww. Rejestru w celach komercyjnych, a więc dokumentów odnoszących się do działalności Naczelnej Rady Lekarskiej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że do rozpoznania wniosku nie mają jednak zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Przepis ten zawiera normę kolizyjną wyłączającą stosowanie przepisów u.d.i.p. w sytuacji, gdy tryb i zasady dostępu do informacji publicznej zostały w innych aktach uregulowane odmiennie. Oznacza to, że przepisów u.d.i.p. nie stosuje się jeżeli informacja publiczna dostępna jest dla osoby zainteresowanej w innym trybie. W niniejszej sprawie egzekwowanie obowiązku informacyjnego przez zainteresowanego lekarza na temat działalności samorządu lekarskiego (izb lekarskich ich organów) powinno odbywać się w trybie ustawy o izbach lekarskich, nie zaś w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Skarżący jest członkiem samorządu zawodowego lekarzy, a zatem jego wniosek o udostępnienie kopii dokumentacji procedowania samorządu lekarskiego o udostępnieniu Centralnego Rejestru Lekarzy w celach komercyjnych, jako odnoszący się do działalności samorządu lekarskiego, nie podlegał rozpoznaniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł W. P., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 9 pkt 2 u.i.l. i błędne przyjęcie, że wobec członków izb lekarskich żądających informacji o działalności organów samorządu zawodowego lekarzy wyłączone jest stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, mimo że ustawa o izbach lekarskich ustalając jedynie ogólnie prawo członków izb lekarskich do bycia informowanymi o działalności izb lekarskich, nie określa zasad i trybu dostępu do informacji publicznej, i przez to nieprawidłowe przyjęcie, że organ nie dopuścił się bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 a to w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na bezczynność oraz w wyniku rozpoznania tej skargi stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie organu do udostępnienia zażądanej we wniosku skarżącego z dnia 16 czerwca 2019 r. informacji publicznej - kopii dokumentacji procedowania samorządu lekarskiego o udostępnieniu Centralnego Rejestru Lekarzy w celach komercyjnych w terminie 14 dni od dnia wydania wyroku. Skarżący kasacyjnie wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Naczelna Rada Lekarska wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) Przewodnicząca Wydziału III zarządzeniem z dnia 17 stycznia 2023 r. wyznaczyła posiedzenie niejawne w dniu 6 kwietnia 2023 r.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 9 pkt 2 u.i.l. ocenić należy jako uzasadniony.
Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium".
Powoływany w skardze kasacyjnej art. 9 pkt. 2 ustawy o izbach lekarskich, według którego członkowie izb lekarskich mają prawo do informacji o działalności izb lekarskich w ogóle nie określa zasad i trybu dostępu do informacji publicznej. W przepisie nie uregulowano trybu dostępu ani też sposobu udzielania informacji. Nie przewidziano również prawa członka izby lekarskiej do skutecznego domagania się określonej informacji w przypadku nie udzielenia jej przez izbę lekarską. W tej sytuacji nie można uznać, że ustawa o izbach lekarskich zawiera odmienną od u.d.i.p. regulację prawną w zakresie dostępu do informacji publicznej.
Nadto zawarte w art. 9 pkt.2 ustawy sformułowanie "być informowanymi o działalności izb lekarskich", należy wykładać z uwzględnieniem treści art. 5 ustawy o izbach lekarskich, który określa zadania realizowane przez izby lekarskie.
Tak więc w ustawie o izbach lekarskich brak jest szczegółowego uregulowania, o jakim mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Ustawa o izbach lekarskich nie określa odmiennych zasad i nie przewiduje innego trybu dostępu do informacji publicznej. W takim wypadku należy zatem stosować zasady i tryb przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 264/19, LEX nr 2785937).
Przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Inaczej mówiąc, stosowanie przepisów ustawy z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jest niedopuszczalne wówczas, gdy żądane informację mające charakter informacji publicznych mogą być udostępnione w innym trybie.
Treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. może skutkować niestosowaniem przepisów u.d.i.p. tylko w takim zakresie, w jakim ze względu na zbieg przepisów u.d.i.p. oraz innego aktu prawnego występuje konkurencja norm regulujących dostęp do tej samej informacji publicznej. W przeciwnym wypadku przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. byłby zupełnie zbędny, ponieważ w przypadku równoległego obowiązywania u.d.i.p. i innego reżimu dostępu do informacji publicznej, które nie wywołują konkurencji norm (bowiem z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych nie jest możliwe ich jednoczesne zastosowanie do tej samej informacji publicznej) nie ma żadnej potrzeby niestosowania przepisów u.d.i.p. Jeżeli jednak przepis taki został zamieszczony w u.d.i.p. przez ustawodawcę, którego racjonalność należy założyć, to jego celem i skutkiem może być wyłącznie rozstrzygnięcie konfliktu regulacji zawartej w u.d.i.p. z inną regulacją ustawową o krzyżującym się z u.d.i.p. zakresie zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2018 r. I OSK 1973/16 LEX nr 2564656).
W konsekwencji należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt l sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust.1 pkt 1 lit. c i ust.1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Na koszty postępowania kasacyjnego składają się: opłata za wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku – 100 zł., wpis od skargi kasacyjnej – 100 zł, koszty zastępstwa procesowego za II instancję – 360 zł, opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa - 17 zł. Łącznie stanowi to kwotę 577 zł.