Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Bk 43/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe w związku ze zwolnieniem ze służby, zobowiązał Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku do załatwienia wniosku skarżącego A. B. z dnia 16 listopada 2018 roku w sposób przewidziany prawem, w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt organowi (pkt 1); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 2); stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3) oraz przyznał od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku na rzecz skarżącego A. B. sumę pieniężną w wysokości 1000 złotych (pkt 4).
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 16 listopada 2018 roku A. B. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku o naliczenie świadczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowy i dodatkowy oraz zarządzenie wypłaty należnej mu kwoty, poprzez wypłacenie różnicy między kwotą należną a wypłaconą. Skarżący przeszedł na policyjną emeryturę [...] 2011 roku i miał ówcześnie niewykorzystane urlopy wypoczynkowe oraz dodatkowe w latach 2009-2011 w wymiarze łącznym 97 dni. Z uwagi na powyższe, w związku z przejściem na emeryturę wypłacono A. B. ekwiwalent obliczony według wysokości 1/30 miesięcznego uposażenia za każdy dzień, zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dniu przejścia przez A. B. na emeryturę. Okoliczność ta nie jest między stronami sporna. Wystąpienie do Wojewódzkiego Komendanta Policji w Białymstoku o wypłacenie różnicy między kwotą należną a wypłaconą nastąpiło w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 roku (sygn. K 7/15), w następstwie którego za niezgodny z Konstytucją został uznany sposób ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za każdy dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego w wysokości 1/30 miesięcznego uposażenia.
W odpowiedzi z dnia 20 grudnia 2018 roku Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku uznał, że nie ma możliwości rozpoznania wniosku z uwagi na brak ku temu podstawy prawnej, która pozwalałaby właściwie obliczyć należną A.B. kwotę tytułem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy. Tym samym rozpoznanie jego wniosku z dnia 16 listopada 2018 roku nastąpi, gdy zostaną wprowadzone uregulowania prawne określające wskaźnik niezbędny do ustalenia wysokości należnego uposażenia za niewykorzystany urlop.
A. B. wystąpił do Komendanta Głównego Policji z ponagleniem w dniu 17 lutego 2020 roku w związku z nierozpoznaniem przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku jego wniosku z dnia 16 listopada 2018 roku. Komendant Główny Policji w drodze postanowienia wydanego 10 marca 2020 roku uznał, że Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku nie pozostawał w bezczynności z uwagi na brak materialnej podstawy prawnej dla rozstrzygnięcia wniosku A. B. A. B. w dniu 31 marca 2020 roku złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku w sprawie wniosku o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe należne w związku ze zwolnieniem ze służby z Policji.
A. B. podniósł, że przez piętnaście miesięcy od złożenia przezeń wniosku nie dokonano postępu w załatwieniu jego sprawy i organ nie podjął żadnych działań w kierunku jej załatwienia. Wskazał na brak wydania odmownej decyzji administracyjnej oraz niezawiadomienie o przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy oraz, że nie został pouczony o prawie do wniesienia ponaglenia. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty należności oraz stwierdzenie, że do bezczynności doszło z rażącym naruszeniem prawa oraz o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej.
Wojewódzki Komendant Policji w Białymstoku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z uwagi na brak podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego z uwagi na brak określenia w ustawie sposobu obliczania jego wysokości w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 7/15. Organ stwierdził, że w sprawie nie doszło do odmowy wypłaty skarżącemu A.B.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę A. B. Sąd I instancji wskazał, że z uwagi na treść art. 12 kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że nie załatwiono sprawy w terminach określonych w art. 35 lub 36 kodeksu postępowania administracyjnego. W wyroku uznano również, że odpowiedź Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku na wniosek skarżącego A. B. nie stanowiła załatwienia jego sprawy. W ten sposób Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przesądził, że w przedmiotowej sprawie doszło do bezczynności organu. Bezczynność ta miała, w ocenie Sądu, charakter rażący. W sprawie bowiem organ nie podejmował żadnych działań w okresie ponad roku.
Sąd przychylił się do oceny organu, iż nie było podstaw do merytorycznego rozpoznania wniosku z uwagi na brak podstawy prawnej do określenia wysokości należności. W ocenie sądu pierwszej instancji organ powinien był jednak wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W ten sposób nie można by uznać, że popadł w stan bezczynności.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie:
- I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
art. 1 oraz 3 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie kontroli oraz niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w szczególności z uwagi na nieskonfrontowanie zarzutów skargi ze stanowiskiem organu administracji oraz zgromadzonym materiałem dowodowym
- II. przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
art. 6 Kodeks postępowania administracyjnego w drodze przyjęcia, że organ nie jest zobowiązany do stosowania przyszłych zmienionych przepisów prawa w zakresie ustalenia wskaźnika niezbędnego do określenia wysokości należnego ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy i dodatkowy, a ich brak nie stanowi przeszkody do wydania decyzji w przedmiocie wyrównania skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby,
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzania rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.
Pismem z 4 grudnia 2020 r. strona skarżąca kasacyjnie poinformowała Sąd, że Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku wydał w dniu 22 października 2020 r. decyzję nr [...] odmawiającą A. B. wyrównania ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie, a strona przeciwna a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, zatem rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, na podstawie z art. 182 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.").
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia przepisów prawa materialnego oraz postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie podnieść należy, że całkowicie nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 1 oraz 3 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Otóż po pierwsze art.1 P.u.s.a. dzieli się na dalsze jednostki redakcyjne – dwa paragrafy. Jednak strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, naruszenia którego z nich zarzuca. Tymczasem przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10).
Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12).
Po drugie przepis art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik skarżących nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie.
Oczywiście bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.u.s.a. zgodnie, z którym sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne. W przedmiotowej sprawie zgodnie ze wskazaną kompetencją orzekał w pierwszej instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku.
Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku także nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08).
Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, naruszałoby prawo. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Dodać należy, że powyższe zarzuty nie zostały szerzej uargumentowane w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej.
Jako bezpodstawny ocenić należy także zrzut naruszenia art. 6 K.p.a. Sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego.
Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom P.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów K.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynił.
Ubocznie jedynie wskazać należy, że skład NSA orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ale także w końcowej części uzasadnienia wyroku Sądu I instancji (str. 7), iż brak jest podstawy prawnej wskazującej sposób procedowania organu w zakresie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy przez wnioskodawcę. Otóż wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność przepisu art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustalał on wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie dotyczy jednak, co istotne z punktu widzenia okoliczności przedmiotowej sprawy, przepisu art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji i wynikającego z jego treści uprawnienia zwalnianego policjanta do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe.
Co więcej z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wprost wynikał sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy (a nie jeden dzień kalendarzowy miesiąca), gdyż urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Zob. np. wyroki NSA z 13.10.2020 r., I OSK 557/20; z 17.11.2020, I OSK 1187/20 oraz wyrok WSA w Krakowie z 14.01.2020 r., III SA/Kr 1246/19.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia od powiada prawu, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.