Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. III SAB/Gl 289/19 po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. M. – redaktora naczelnego portalu "[...]" na bezczynność Dyrektora K. – Instytucji Kultury im. [...] w K. w przedmiocie udostępnienie informacji publicznej zobowiązał Dyrektora K. – Instytucję Kultury im. [...] w K. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2018 r. w zaskarżonej części w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt.1), stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), zasądził od Dyrektora K. – Instytucji Kultury im. [...] w K. na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 3).
W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
W dniu [...] maja 2018 r. A. M. (dalej: skarżący) skierował w drodze mailowej wniosek o udzielenie informacji, jakiego rodzaju umową związany był/jest J. O. z K. – Instytucja Kultury im. [...] w K. (dalej: organ, KMO) w latach 2015-2016-2017 i w 2018 roku – czy jest to etat, umowa o dzieło, zlecenie. Jednocześnie wniósł o udostępnienie umów. Ponadto wniósł o informację czy w latach 2015-2018 KMO wysyłało pracowników zatrudnionych na umowy o dzieło/zlecenie na delegacje krajowe i zagraniczne? Jeżeli tak to wniósł o wykaz ilu i dlaczego, a także jakie były koszty tych wyjazdów.
Na skutek rozpoznania powyższego wniosku organ na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.) oraz art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe, wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2018 r., w której odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie udostępnienia umów zawartych przez KMO z J. O. w latach 2015-2018.
Organ argumentował swoją decyzję tym, że J. O. nie pełni funkcji publicznych, jest osobą fizyczną i nie wyraził zgody na ujawnianie treści zawartych przez niego umów. W związku z tym zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej korzysta on z ochrony prywatności osoby fizycznej.
A. M. złożył skargę na powyższą decyzję, w skutek której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w dniu 11 marca 2019 r. wydał wyrok sygn. akt IV SA/Gl 1063/18, w którym uchylił tę decyzję z przyczyn formalnych – bez merytorycznego badania zawartych w jej treści twierdzeń. Wyrok ten uprawomocnił się 8 czerwca 2019 r.
W dniu [...] sierpnia 2019 r. organ po ponownym rozpatrzeniu wniosku odpowiedział A. M., że nie może zrealizować wniosku w zakresie udostępnienia umów, ponieważ nie stanowią one informacji publicznej i jako takie nie podlegają udostepnieniu. Organ uznał tak, ponieważ J. O. nie pełnił żadnych funkcji publicznych, a wyłącznie usługowe. Oświadczył również, że zrealizował wniosek w zakresie informacji związanych ze sposobem dysponowania majątkiem publicznym i nawiązywania współpracy z osobami trzecimi, czym wykonał w pełni swoje obowiązki wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W dniu [...] października 2019 r. strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Dyrektora KMO w udostępnieniu informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie jej przez organ umów zawartych z J. O., o których udostępnienie wnosiła na podstawie wniosku z dnia [...] maja 2018 r.
W odpowiedzi na powyższą skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę. Sąd I instancji stwierdził, że organ błędnie przyjął, iż umowy, o których udostępnienie wnosiła strona, nie stanowią informacji publicznej. Uzasadnił to, przyjętym przez orzecznictwo sądów administracyjnych i opartym na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12, poglądem, zgodnie z którym ujawnienie przez jednostkę samorządu terytorialnego imienia i nazwiska osoby, która zawarła z nią umowę, nie narusza jej prawa do prywatności. Taka sytuacja ma miejsce, kiedy na podstawie takiej umowy, osoba otrzymała wynagrodzenie ze środków publicznych lub będzie czerpać korzyści z rozporządzania majątkiem publicznym lub będzie realizować zadania publiczne. Tę kwestię organ powinien był zbadać podczas rozpatrywania wniosku strony a ewentualne ograniczenie dostępu do informacji publicznej mogło mieć zastosowanie jedynie w odniesieniu do danych osobowych osób, które nie pełnią funkcji publicznej i nie mają związku z pełnieniem tych funkcji.
Organ powinien był udzielić informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż 14 dni od dnia złożenia wniosku. W przedmiotowej sprawie termin ten ponownie jest liczony od momentu uprawomocnienia się wyroku WSA uchylającego pierwszą decyzję organu, a więc od [...] czerwca 2019 r. Organ udzielił stronie błędnej informacji w piśmie z [...] sierpnia 2019 r., co świadczy o bezczynności organu w załatwieniu wniosku co do sposobu i w terminie przewidzianym ustawą.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor K. – Instytucji Kultury im. [...] zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." - zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę, dotyczącej oceny charakteru zapytania wniesionego przez A. M. jako skierowanego ad personam
- b) art. 133 §1 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia z pominięciem analizy dowodów załączonych przez organ do odpowiedzi na skargę, a to negatywnych artykułów prasowych autorstwa wnoszącego zapytanie o udzielenie informacji publicznej
- c) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia z pominięciem istoty wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz skargi wniesionej w sprawie tj. z przekroczeniem granic sprawy
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania oraz oświadczając, że zrzeka się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, A. M. wniósł o jej oddalenie jako całkowicie bezzasadnej i nie posiadającej usprawiedliwionych podstaw oraz z zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Nie wniósł także o rozpoznanie tej skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie, a strona przeciwna w odpowiedzi na skargę wniosła o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzania rozprawy, dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności za całkowicie bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, iż zarzut ten w żaden sposób nie został uzasadniony, a już zwłaszcza nie został wykazany istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jak wynika z informacji zawartych na k.26 akt sądowych w kontrolce uzasadnień odnotowano przekazanie akt sprawy Sędziemu sprawozdawcy w dniu [...] grudnia 2019 r. a ich zwrot wraz z uzasadnieniem w dniu [...] grudnia 2019 r. Wprawdzie uzasadnienie to podlegało jeszcze korekcie, ale w całości zostało ono podpisane i zwrócone przez ostatniego sędziego w dniu [...] stycznia 2020 r., a już za pismem z [...] stycznia 2020 r. doręczono je stronom postępowania.
Określony we wskazanym przepisie termin instrukcyjny dla sądu nie może stanowić podstawy skargi kasacyjnej również w sytuacji, kiedy doszłoby do jego naruszenia przez sąd (zob. np. wyrok NSA z 22 listopada 2007r., sygn. akt II OSK 573/07). Być może podniesiony zarzut został błędnie sformułowany, co sugerować może treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, gdzie nawiązuje się do art. 141 § 4 p.p.s.a., lecz Naczelny Sąd Administracyjny nie może poprawiać, ani modyfikować podstaw kasacyjnych. Zresztą uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Tymczasem wszystkie te elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza naruszenia tego przepisu.
Odnosząc się do zarzutu naruszania art. 133 § 1 p.p.s.a., to uznać należy go za bezpodstawny. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji na przykład przesłuchał świadków lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Tymczasem podstawą orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie był materiał dowodowy zgromadzony i przedstawiony przez organ administracyjny w ramach przedmiotowego postępowania. Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji, że orzekł w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Fakt, iż wnioskujący o informację publiczną publikuje negatywne artykuły prasowe o organie zobowiązanym do udzielenia takiej informacji publicznej w żadnym stopniu nie wpływa na ocenę dopuszczalności złożenia takiego wniosku oraz ocenę żądanych informacji jako informacji publicznych.
Nie mógł odnieść zamierzonego skutku także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Wbrew bowiem stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie wykroczył poza granice rozpoznawanej sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.
Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Przedmiotem skargi z [...] września 2019 r. była bezczynność Dyrektora K. – Instytucji Kultury im. [...] w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej pismem skarżącego z dnia [...] maja 2018 r. w zakresie udostępnienia umów cywilnoprawnych zawartych z J. O. W takim też zakresie orzekał Sąd I instancji zobowiązując Dyrektora K. – Instytucję Kultury im. [...] K. do załatwienia wniosku z dnia [...] maja 2018 r. w zaskarżonej części, a nie co do całości tego wniosku – gdyż pozostała część wniosku została już załatwiona pismem organu z [...] sierpnia 2018 r. Tymczasem w zakresie udostępnienia umów zlecenia zawartych z J. O. strona skarżąca kasacyjnie ani ich nie udostępniła w sposób zanonimizowany wnioskodawcy, ani też nie wydała nowej decyzji odmawiającej ich udostępnienia.
Tym samym nie budzi wątpliwości, że organ pozostaje w tym zakresie w bezczynności względem wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2018 r. Dodatkowo wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż zawierane przez podmiot publiczny umowy zlecenia w przeciwieństwie np. do umów o pracę, stanowią informację publiczną.
Końcowo wskazać należy, że na podstawie uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia 21 listopada 2019 r. nastąpiło z dniem [...] lutego 2020 r. połączenie instytucji K. – Instytucji Kultury im. [...] w K. z Instytucją [...] "[...]". Od tej daty nowopowstała samorządowa instytucja kultury nosi nazwę: K. – Instytucji Kultury im. [...] w K. Powyższe miało miejsce pomiędzy wydaniem zaskarżonego wyroku przez Sąd I instancji a wniesieniem skargi kasacyjnej. Na mocy ww. uchwały oraz art.25 a ust. 1 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. t.j. z 2020 poz.194), nowopowstała instytucja wstąpiła we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem była poprzednio K. prawny tych stosunków. Przyjąć zatem należy, że Dyrektor instytucji K. – Instytucji Kultury im. [...] w K. (działającej od [...] lutego 2020 r.) wstąpił także w prawa i obowiązki (także w aspekcie procesowym) swojego poprzednika Dyrektora K. – Instytucji Kultury im. [...] w K. (działającej do [...] stycznia 2020 r.), który był adresatem wniosku o udzielenie przedmiotowej informacji publicznej oraz wyroku WSA w Gliwicach z 10 grudnia 2019 r., sygn. III SAB/Gl 289/19.
Występujący ze skargą kasacyjną Dyrektor K. – Instytucji Kultury im. [...] w K. jest więc podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej z wniosku A. M. w zakresie umów zlecenia zawartych z J. O. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. tj. 2018, poz.265), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt: II FPS 4/12.