Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt III SAB/Gl 306/19, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia 20 września 2019 r. skarżący wystąpił do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
- 1. formularzy zgłoszenia projektów w ramach budżetu obywatelskiego w [...], które wpłynęły do organu w 2019 r.;
- 2. kart oceny projektów, o których mowa w pkt 1 lub innych dokumentów poświadczających wykonanie oraz wynik weryfikacji, o której mowa w art. 8 uchwały IX/83/2019 Rady Miejskiej Mikołowa z 21 maja 2019 r., zawierających co najmniej wynik weryfikacji formalnej, zgodności z prawem, wykonalności technicznej oraz właściwego oszacowania kosztów;
- 3. wezwań do usunięcia braków formalnych projektów, o których mowa w pkt 1 tegoż wniosku;
- 4. wezwań do złożenia wyjaśnień, o których mowa w § 8 ust. 5 uchwały nr IX/83/2019 Rady Miejskiej Mikołowa z 21 maja 2019 r.;
- 5. korespondencji z wnioskodawcami w sprawie złożonych przez nich projektów;
- 6. pisemnych decyzji o niedopuszczeniu projektów, o których mowa w pkt 1 tegoż wniosku, do głosowania w bieżącej edycji budżetu obywatelskiego w [...];
- 7. korespondencji Zespołu ds. budżetu obywatelskiego z jednostkami organizacyjnymi, komórkami merytorycznymi (def. za § 8 ust. 9 uchwały IX/83/2019 Rady Miejskiej Mikołowa z 21 maja 2019 roku) oraz innymi osobami dokonującymi weryfikacji projektów obecnej edycji budżetu obywatelskiego;
- 8. otrzymywanych przez organ opinii Straży Miejskiej w [...] dotyczących projektów bieżącej edycji budżetu partycypacyjnego;
- 9. planów i programów gminy związanych z "kompleksową realizacją parku", o których to planach i programach mowa w uzasadnieniu negatywnie zweryfikowanego projektu nr [...];
- 10. planów remontowo-inwestycyjnych gminy, o których mowa w uzasadnieniu negatywnie zweryfikowanego projektu nr [...], kopii korespondencji organu z dyrekcją [...] w tej sprawie.
W odpowiedzi na wniosek z dnia 4 października 2019 r. Organ poinformował wnioskodawcę:
- a) odnośnie pkt 1 wniosku, iż projekty złożone w ramach V edycji Budżetu Obywatelskiego zostały zweryfikowane negatywnie i nie dopuszczone do głosowania, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Jednocześnie organ przesłał wnioskodawcy skany projektów zweryfikowanych pozytywnie i dopuszczonych do głosowania;
- b) odnośnie pkt 2-8 wniosku, że żadne z dokumentów nie stanowiły informacji publicznej na dzień realizacji wniosku, ponieważ postępowanie związane z V edycją Budżetu Obywatelskiego było niezakończone, wobec czego nie było wiadome, które z projektów zostaną ostatecznie wybrane przez mieszkańców Mikołowa, a zatem zostaną zrealizowane, a w konsekwencji, na które z nich będą przeznaczone środki publiczne i staną się przedmiotem władczych działań organu, co warunkuje uznanie ich za informację publiczną;
- c) odnośnie pkt 9-10 wniosku, iż wnioskowane informacje nie zostały utrwalone w formie dokumentu, a więc nie zostały zmaterializowane i nie stanowią informacji publicznej.
Skarżący w pismach z 6 i 18 października 2019 r. nie zgodził się ze stanowiskiem organu. Natomiast organ w odpowiedziach na te pisma z 21 i 28 października 2019 r. podtrzymał swoje stanowisko.
Dnia 27 listopada 2019 r. wnioskodawca złożył skargę na bezczynność organu, w której zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2016 poz. 1764 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.) poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w terminie oraz wniósł o stwierdzenie bezczynności, zobowiązanie organu do wykonania wyroku i zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego błędne jest stanowisko organu, iż w zakresie informacji publicznej mieszczą się tylko dokumenty, które skutkują podjęciem działań w zakresie realizacji zadań publicznych, gdyż w ocenie skarżącego wyklucza to inne dokumenty, a także stanowisko według którego utrwalenie informacji w formie innej niż dokumentowa wykluczało uznanie jej za informację publiczną.
Ponadto Skarżący uznał za błędne stanowisko organu, iż projekty stanowią informację publiczną dopiero po ich realizacji, podnosząc że publiczną jest każda informacja będąca w dyspozycji organu, której nie można zakwalifikować jako prywatnej (tj. konkretnej, indywidualnej sprawy danej osoby lub podmiotu niebędącego władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołanym na wstępie wyrokiem skargę tę oddalił, stwierdzając, że żądana we wniosku informacja nie stanowi informacji publicznej. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu uznając, iż formularze zgłoszenia projektów, które nie zostały zaopiniowane pozytywnie nie doprowadziły do wydatkowania środków publicznych, a zatem nie służyły do realizacji zadań publicznych i – tym samym – nie można ich uznać za informację publiczną. Ponadto WSA uznał, że za informację publiczną nie można uznać dokumentów żądanych w pkt 2-8 wniosku (dokumentów i informacji wytworzonych lub przygotowanych w związku z oceną projektów złożonych w ramach Budżetu Obywatelskiego).
W ocenie Sądu stanowiły one pewne stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Służyły realizacji pewnego celu publicznego, ale nie przesądziły o kierunkach działania organu, a ich udostępnienie mogłoby osłabiać funkcję ich wytworzenia. Sąd przyznał rację organowi w zakresie tego, iż informacją publiczną nie może być sfera świadomości, zwłaszcza taka, która nie zaistniała i nie została utrwalona w danym organie administracji publicznej, stąd też plany i programy wymienione w pkt 9 i 10 nią nie są, tak samo jak, mająca charakter wewnętrzny, kopia korespondencji z wnioskodawcą. W odniesieniu do zarzutów skargi Sąd I instancji zgodził się ze skarżącym, iż zakresie informacji publicznej nie mieszczą się jedynie dokumenty, które służą do realizacji zadań publicznych, jednakże każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci określonej dokumentacji jest indywidualnie oceniany z uwzględnieniem jego treści.
W tym świetle formularze zgłoszenia projektów, które nie zostały zaopiniowane pozytywnie i nie doprowadziły do wydatkowania środków publicznych (a zatem nie służyły do realizacji zadań publicznych), w ocenie Sądu, nie mogą zostać uznane za informację publiczną.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł skarżący zarzucając mu naruszenie:
- a) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 151 p.p.s.a. - przez błędne uznanie, iż organ nie popadł w bezczynność w udostępnianiu informacji pomimo upływu ustawowego terminu i nieudostępnienia wnioskowanej przez Skarżącego informacji, a co za tym idzie oddalenie skargi wniesionej przez Skarżącego;
- b) prawa materialnego, a to: art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dokumenty, które nie doprowadziły do wydatkowania środków publicznych, nie służyły realizacji zadań publicznych, a zatem nie stanowią informacji publicznej, a także na przyjęciu, że dokumenty wewnętrzne nie mają waloru informacji publicznej;
- c) prawa materialnego, a to: art. 1 ust. 1 w. zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. – przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż informacje nieutrwalone w formie dokumentu nie mają waloru informacji publicznej.
Skarżący zarzucił WSA w Gliwicach błędne uznanie, że dokumenty, które nie doprowadziły do wydatkowania środków publicznych, nie służyły realizacji zadań publicznych, a zatem nie stanowią informacji publicznej. Podniósł, iż art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Stwierdził, że prawo do informacji jest, wynikającym z art. 61 Konstytucji RP, prawem obywatela, które wykonywa się na zasadach skonkretyzowanych w u.d.i.p., wobec czego jest ono zasadą, od której wyjątki powinny być interpretowane ścieśniająco.
Skarżący, powołując się na orzecznictwo, stwierdził, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji, a w razie wątpliwości co do charakteru wnioskowanej informacji, należy - respektując zasadę powszechnego dostępu - interpretować przepisy na korzyść wykonującego prawo do takiej informacji. Zatem okoliczność, że wnioskowane informacje nie doprowadziły do wydatkowania środków publicznych, nie stanowi o tym, że nie są informacją publiczną. W swej, bowiem, treści i charakterze odnosiły się do spraw publicznych.
Nadto okoliczność, że dane informacje miały służyć zgromadzeniu informacji, materiałów i uzgodnieniu stanowisk w celu realizacji zadania publicznego (tj. miały charakter dokumentu wewnętrznego) wprost wskazuje na charakter informacji jako publicznej oraz, że nie ma przesłanek, które uprawniałyby do ścieśniającej wykładni konstytucyjnego prawa do informacji publicznej w tym zakresie.
Skarżący przywołał także przepis art. 10 ust. 2 u.d.i.p, w którym ustawodawca dopuszcza udostępnienie informacji publicznej w formie ustnej, co jest jego zdaniem ustawowym przesądzeniem tego, iż informacja publiczna może być utrwalana na różnych nośnikach, nie zaś tylko w dokumencie urzędowym. Według skarżącego oznacza to, że także nieutrwalenie informacji na trwałym nośniku (a zatem pozostawanie jej jedynie w umyśle ludzkim) nie stanowi przeszkody w jej udostępnieniu.
Odnosząc się do pkt 9-10 wniosku o udostępnienie informacji publicznej, Skarżący podniósł, iż informacjom w nich żądanym nie można przypisać charakteru wewnętrznego, skoro bezpośrednio wpłynęły na sytuację innych podmiotów, i stanowiły wyraz "zewnętrznej" polityki organu. Dotyczą one bowiem jego zdaniem w niezaprzeczalny sposób zasad funkcjonowania podmiotu wykonującego zadania publiczne i tym samym podlegają udostępnieniu. Wobec tych argumentów skarżący uznał, iż organ popadł w bezczynność, nie udostępniając informacji publicznej w pełnym zakresie, a także niezasadnie nie dostrzegł tego WSA w Gliwicach, wydając zaskarżony wyrok i tym samym naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do oddalenia skargi.
Skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o charakterze tej bezczynności oraz nakazanie organowi rozpoznania wniosku w terminie przez Sąd określonym, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się jednocześnie przeprowadzenia rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 14 lipca 2020r. organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skoro w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 P.p.s.a., przedstawianych jako skutek przyjęcia przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe
Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej istotne znaczenie ma ustalenie, czy dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust.1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. oraz czy jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. Poza sporem pozostaje, że Burmistrz Miasta [...] jest podmiotem, który do zasady, zobowiązany jest do udzielenia informacji publicznej. Ustalenia wymaga natomiast, czy zwracając się do Burmistrza Miasta [...] skarżący kasacyjnie wystąpił o udzielnie informacji publicznej.
Po pierwsze zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, zgodnie z którymi "obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu
Zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne.
Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest zatem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Przyjęte w języku polskim rozumienie pojęcia działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności takich podmiotów, jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.
Tego rodzaju aktywność jest niewątpliwie powiązana z organizacją pracy określonych podmiotów, a także organizacją pracy wewnątrz struktur danego podmiotu, planowaniem i przyjmowaniem strategii wypełniania zadań i realizacji celów publicznych, determinującymi często szybkość i efektywność ich wykonywania i osiągania. Brak jednak podstaw do przyjęcia, że aktywność tego rodzaju stanowi istotę działania wskazanych podmiotów w zakresie wypełniania zadań i realizacji celów publicznych. Gdyby intencją prawodawcy konstytucyjnego było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności wskazanych wyżej podmiotów, która w jakikolwiek sposób wiązałaby się z realizowaniem przez nie zadań i celów publicznych, w tym również aktywności o charakterze wewnętrznym, czy "technicznym", dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej. Tymczasem w Konstytucji odróżnia się kategorię "działalności organów" od kwestii wewnętrznej organizacji ich prac.
Rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą zatem do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów.
Istnieje wobec tego sfera działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne, która nie podlega prawu do informacji publicznej.
Charakter prawa podmiotowego do informacji publicznej jako prawa, z którego wynika roszczenie o ściśle określone zachowanie Państwa, a nie roszczenie o nieingerencję w sferę uprzednio przyznanego lub uznanego stanu prawnego potwierdzają również unormowania u.d.i.p., a w szczególności jej art. 3, który precyzuje przedmiot roszczenia o udostępnienie takiej informacji. W świetle tej regulacji ustawowej roszczenie o udostępnienie informacji publicznej może zatem przybrać postać roszczenia o uzyskanie informacji publicznej, roszczenia o wgląd do dokumentów urzędowych oraz roszczenia o dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.
Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.
Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14).
Skoro ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to przyjąć należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów.
Tak też należy rozumieć informację w zakresie danych publicznych w tym treść i postać dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 4 lit. a u.d.i.p.). Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10).
Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z dnia 31 maja 2004 r., OSK 205/04, WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1542/08, z dnia 12 października 2010 r., II SA/Wa 933/10, z dnia 10 listopada 2010 r., II SAB/Wa 117/09).
Odnosząc powyższe uwagi do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 w. zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. stwierdzić należy, że jest on nieuzasadniony. Nie mogą być przedmiotem informacji publicznej, które nie zostały utrwalone w jakiejkolwiek formie (np. dokumentu, w tym formie elektronicznej, nagrania audio lub wideo). Nie można się zgodzić ze skarżącym kasacyjnie, że "skoro możliwe jest udostępnienie informacji w sposób ustny, to fakt nieutrwalenia informacji nie stanowi przeszkody w utrwaleniu informacji. Należy oddzielić sam fakt istnienia informacji publicznej, która musi być w jakiś sposób utrwalona od formy jej udostępnienia (ustnie, pisemnie, poprzez dostęp do dokumentów itp.). Skoro żądana informacja nie została utrwalona, to nie sposób jej udostępnić, przekazać wnoszącemu o nią. Informacją taką nie może być sfera zamiarów, świadomości, jeżeli nie zaistniała i nie została utrwalona w danym organie administracji publicznej.
Odwołując się do wyżej poczynionych uwag należy przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które – na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy – dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania;
- 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia;
- 3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. W piśmiennictwie trafnie zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej "daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. (...) Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. W tym kontekście brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez uznanie, iż dokumenty wewnętrzne mają walor informacji publicznej. Podzielić należy stanowisko skarżącego kasacyjnie, że dokumenty, które nie doprowadziły do wydatkowania środków publicznych, także mogą służyć realizacji zadań publicznych, stanowiąc tym samym informację publiczną. Jednak zwrócić należy uwagę, że Sąd I instancji stwierdził, iż "formularze zgłoszenia projektów, które nie zostały zaopiniowane pozytywnie nie doprowadziły do wydatkowania środków publicznych, a zatem nie służyły do realizacji zadań publicznych." Otóż niewątpliwie formularze zgłoszeń projektów do budżetu obywatelskiego nie zostały wytworzone przez organ administracyjny, nie przesądzają o kierunkach jego działania, ani też nie zawierają żadnego jego rozstrzygnięcia. Tym samym nie stanowią one skutku działalności organu administracyjnego, lecz są przejawem aktywności mieszkańców, ich grup i innych podmiotów składających takie zgłoszenia projektów do budżetu obywatelskiego. W konsekwencji sam fakt, że niektóre ze zgłoszeń nie zostały zaopiniowane pozytywnie i nie doprowadziły do wydatkowania środków publicznych, nie ma znaczenia dla oceny, czy są to informacje publiczne.
Dlatego też, skoro Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni prawa materialnego, to także niezasadny jest zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 151 p.p.s.a.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.