Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w punkcie 1 wyroku z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 765/22 uchylił decyzję W. sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej także jako: Spółka) z dnia 2 sierpnia 2022 r., nr OZ/482/2022 o odmowie udostępnienia P. J. (dalej także jako: skarżący) informacji publicznej, a w punkcie 2 zasądził od Spółki na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Skarżący pismem z dnia 18 listopada 2021 r., na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w nawiązaniu do niepełnych informacji przedstawionych podczas omawiania części dokumentów pochodzących ze sprawozdania miejskiej spółki W. w trakcie posiedzenia Komisji Rewizyjnej Rady Miasta Z. w dniu 15 listopada 2021 r., zwrócił się do Spółki o przedstawienie kopii wszystkich faktur/rachunków, których wartość wynosi minimum 1000 złotych brutto, które składają się na pozycję "III Usługi obce" (kwota 2.924.150, 84 złotych) w rachunku zysków i strat Spółki.
Spółka w odpowiedzi na powyższy wniosek w piśmie z dnia 6 grudnia 2021 r. poinformowała skarżącego, że żądana przez niego informacja ma charakter przetworzony i wyjaśniła, że przygotowanie informacji zgodnie z wnioskiem skarżącego wymaga dokonania czynności analitycznych w celu jej wyselekcjonowania. Spółka wskazała, że oznacza to, że skarżący powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Spółka wyjaśniła, że w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ograniczono uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej poprzez wprowadzenie konieczności wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a z brzmienia tego przepisu wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania.
Spółka poinformowała jednocześnie, że w przypadku niewykazania istnienia szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji o charakterze przetworzonym, podmiot zobowiązany może jej nie udostępnić.
Wskutek wniesienia przez P. J. skargi na bezczynność W. sp. z o.o. z siedzibą w Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w punkcie 1 wyroku z dnia 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Łd 28/22 zobowiązał Spółkę do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 18 listopada 2021 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność Spółki miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, a w punkcie 3 zasądził od Spółki na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wykonując prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Łd 28/22 Spółka decyzją z dnia 2 sierpnia 2022 r., nr OZ/482/2022, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 104 k.p.a., odmówiła skarżącemu udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu decyzji Spółka wskazała, że w piśmie z dnia 6 grudnia 2021 r. szczegółowo wyjaśniono skarżącemu, że przygotowanie informacji do udostępnienia zgodnie z jego wnioskiem wymaga dokonania czynności analitycznych w celu jej wyselekcjonowania z bazy źródłowej, według żądanego przez skarżącego kryterium, spośród wszystkich operacji finansowych Spółki dokonywanych w 2020 roku w postaci zestawienia danych bazowych, a następnie fizycznej ich segregacji oraz powielenia. Spółka zwróciła uwagę, że na pozycję "III. Usługi obce" składa się kilkaset faktur, które należałoby dostosować do formy jakiej żąda skarżący. Dlatego w ocenie Spółki zakres żądanych przez skarżącego informacji świadczy o ich przetworzonym charakterze.
Spółka podkreśliła, że nakład pracy związany z przygotowaniem informacji przetworzonej dał ustawodawcy podstawę do stworzenia przesłanki udostępnienia takiej informacji tylko w zakresie, w jakim jest to "szczególnie istotne dla interesu publicznego", a pojęcie to oznacza, że chodzi o interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne, przy czym jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioskodawca powinien wykazać nie tylko, że informacja jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Następnie Spółka wskazała, że wykazując przetworzony charakter żądanej informacji była zobowiązana do uzasadnienia skarżącemu swojego stanowiska w tym przedmiocie i poinformowania go w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej o możliwości udostępnienia informacji pod warunkiem wykazania przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, co Spółka uczyniła w piśmie z dnia 6 grudnia 2021 r. Spółka podała, że w odpowiedzi na jej wezwanie skarżący w piśmie z dnia 22 grudnia 2021 r. stwierdził, że w jego ocenie informacja będąca przedmiotem jego wniosku ma charakter prosty, a nie przetworzony i wezwał do udostępnienia żądanej informacji lub do wydania decyzji odmownej w tym zakresie. W odpowiedzi na powyższe Spółka w piśmie z dnia 3 stycznia 2022 r. podtrzymała swoje stanowisko i ponownie wezwała skarżącego do wykazania, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, że żądana informacja jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.
W związku z powyższym Spółka podkreśliła, że dwukrotnie podejmowała działania, w których deklarowała skarżącemu możliwość udostępnienia żądanej informacji, tj. w pismach z dnia 6 grudnia 2021 r. oraz z dnia 3 stycznia 2022 r., warunkując to jedynie wskazaniem przez skarżącego szczególnego interesu publicznego w ich uzyskaniu, zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Natomiast skarżący, jak podkreśliła Spółka, nie uzasadnił potrzeby posiadania żądanej informacji publicznej przetworzonej, a więc w przypadku niewykazania przez skarżącego istnienia szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji o charakterze przetworzonym, możliwe było jej nieudostępnienie.
W piśmie z dnia 9 sierpnia 2022 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję z dnia 2 sierpnia 2022 r., nr OZ/482/2022 i zarzucając Spółce naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędne przyjęcie, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej oraz art. 19 ust. 3 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych i art. 10 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez bezpodstawne i nieproporcjonalne ograniczenie prawa do informacji, bowiem polegające na bezwarunkowej odmowie, w sytuacji, gdy przedmiotem wniosku jest informacja publiczna prosta, a nie przetworzona, a Spółka mogłaby wydłużyć termin odpowiedzi na wniosek, zamiast wydania decyzji odmownej, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wedle norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w jego ocenie Spółka błędnie przyjęła, że żądana w niniejszej sprawie informacja ma charakter informacji przetworzonej. Skarżący podkreślił, że wydobycie informacji, o które wnioskował, nie wymaga pracy kreatywnej, ani żadnego wytworzenia nowych danych przez Spółkę, a wyłącznie wyszukania określonych informacji i zestawienia ich – zupełnie jak w przypadku każdej innej informacji prostej. Skarżący, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Go 812/19, wskazał, że kwalifikowanie informacji publicznej jako przetworzonej tylko z uwagi na fakt, że jest ona przygotowywana dla wnioskującego podmiotu poprzez czynności polegające na odnalezieniu odpowiednich dokumentów, sporządzeniu ich kopii i anonimizacji, nawet jeżeli są one czasochłonne i wymagają zwiększonego nakładu środków osobowych, pozostaje w sprzeczności z zasadą dostępu do informacji publicznej.
W ocenie skarżącego, gdyby przyjąć interpretację Spółki, to praktycznie każda czynność wyszukania informacji byłaby równoznaczna z jej przetworzeniem, a podstawowa zasada ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którą od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, stałaby się fikcją.
Skarżący podniósł, że żadna z czynności wymienionych przez Spółkę, jakkolwiek pracochłonna by nie była, to nie stanowi o wytworzeniu jakościowo nowej informacji, a zaledwie o "przesuwaniu" informacji istniejącej. Zdaniem skarżącego słownictwo, jakiego używa Spółka, tj. czynności analityczne, wyselekcjonowanie wnioskowanych informacji z bazy źródłowej, segregacja, powielenie, w istocie opisuje proste procedury konieczne przy realizacji każdego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym w ocenie skarżącego ograniczenie zastosowane przez Spółkę jest nadmiernie restrykcyjne i nie spełnia wymogu proporcjonalności.
W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie w całości i podtrzymała wszystkie argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w punkcie 1 wyroku z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 765/22 uchylił decyzję Spółki z dnia 2 sierpnia 2022 r., nr OZ/482/2022 o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej, a w punkcie 2 zasądził od Spółki na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na wstępie, że w sprawie bezsporne jest, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym, w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej, zaś sporny pomiędzy stronami pozostaje charakter żądanej informacji publicznej, bowiem w ocenie skarżącego żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej prostej, a zdaniem Spółki informacja ta nosi znamiona informacji publicznej przetworzonej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, odwołując się do wypracowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, wskazał, że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada (z zachowaniem ograniczeń z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej), przy czym jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowania) nie jest związane z koniecznością ponoszenia kosztów osobowych lub finansowych, trudnych do pogodzenia z bieżącą działalnością podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 4893/21).
Natomiast charakter informacji przetworzonej mają dane przygotowane specjalnie dla wnioskodawcy przy zastosowaniu założonych przez niego kryteriów, przy czym przetworzenia informacji nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Sąd I instancji wyjaśnił bowiem, że przetworzenie może polegać na wydobyciu, zebraniu lub zsumowaniu, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Jak wskazał więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny (por. wyroki NSA z dnia 10 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 4603/21; z dnia 26 stycznia 2022 r., III OSK 1034/21; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 1113/21).
Sąd I instancji wyjaśnił, że o informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zbioru posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 928/21).
Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zwrócił uwagę na to, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w sytuacji, gdy objęte żądaniem informacje znajdują się w zasobach podmiotu i sposób ich wewnętrznego pozyskania nie jest na tyle czasochłonny i pracochłonny, aby uznać, iż dochodzi do wyprodukowania informacji przetworzonej to należy uznać, iż jest to informacja prosta, nawet jeżeli liczba elementów na to się składających jest znaczna. Takie czynności jak selekcja dokumentów, protokołów, ich analiza pod względem treści, sporządzenie ich kopii czy anonimizacja są zwykłymi czynnościami, które nie mają wpływu na prawidłowe funkcjonowanie organu, nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów jako informacji przetworzonej (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4058/21; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 1543/21).
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, dla możliwości uznania żądanej przez skarżącego informacji publicznej za informację przetworzoną, na którą składają się posiadane przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji informacje proste, cząstkowe, podlegające, w celu zaspokojenia żądania wniosku, jakiejkolwiek formie opracowania (odszukania, zebrania, selekcji, weryfikacji, czy też analizy) niezbędnym jest wykazanie, że wyżej wymienione czynności wymagają znacznego nakładu środków i zaangażowania pracowników, skutkującego uszczerbkiem dla prawidłowego toku funkcjonowania organu. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że dla realizacji powyższego obowiązku, organy nie mogą odwoływać się do ogólnych pojęć, a są zobowiązane przełożyć to, w każdej indywidualnej sprawie na konkretne czynności, które należałoby wykonać, aby żądaną informację przekazać.
W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zauważył, że Spółka uzasadniając negatywne rozstrzygnięcie wniosku skarżącego z dnia 18 listopada 2021 r., ograniczyła się jedynie do obszernego przytoczenia poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych, stwierdzając w konkluzji, że w pełni podziela ten pogląd i niezmiennie stoi na stanowisku, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej, a jej udzielenie wymaga wykazania przez wnioskodawcę szczególnego interesu publicznego. Spółka w ocenie Sądu I instancji nie przedstawiła natomiast jakiejkolwiek argumentacji, z której wynikałoby jakie konkretne czynności konieczne byłyby do podjęcia przygotowania żądanej przez skarżącego informacji publicznej, które to czynności wymagałyby znacznego nakładu pracy, zaangażowania pracowników, w sposób negatywnie wpływający na normalne funkcjonowanie spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił przy tym, że samo odwołanie się do konieczności odszukania kilkuset faktur, fizycznej ich segregacji, a następnie powielenia w formacie żądanym przez wnioskodawcę, nie jest jego zdaniem wystarczające do bezspornego uznania, że żądana przez skarżącego informacja publiczna ma charakter informacji publicznej przetworzonej.
Sąd I instancji zaznaczył jednocześnie, że ma na uwadze, że pomimo wezwania skarżący nie wykazał szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu przedmiotowej informacji publicznej, niemniej jednak z uwagi na niedostateczne wykazanie przez Spółkę, że w konkretnej sprawie żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, okoliczność powyższa pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka zaskarżając ten wyrok w całości i oświadczając, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ponadto o zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w niniejszej sprawie żądana przez stronę przeciwną w narzuconym zakresie i formie informacja publiczna jest informacją prostą;
- 2) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niezastosowanie jako podstawy w skarżonym wyroku WSA w Łodzi normy wyrażonej w tym przepisie w dalszej części zdania po przecinku, tj. normy dotyczącej informacji przetworzonej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że wniosek skarżącego z dnia 18 listopada 2021 r. w swej istocie stanowi żądanie przygotowania przez Spółkę zestawienia danych, którymi Spółka na co dzień nie dysponuje, tzn. takich które zostałyby przygotowane specjalnie dla wnioskodawcy, według wskazanych przez niego kryteriów. Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że nie posiada odrębnego zestawienia dla faktur, czy rachunków, których wartość wynosi minimum 1000 złotych brutto, jak i nie posiada e-kopii wszystkich faktur, czy rachunków, gdyż nie ma wprowadzonego elektronicznego obiegu dokumentów, zaś zdecydowana większość dokumentów zakupowych (faktur, rachunków, paragonów itp.) wpływa do Spółki w tradycyjnej formie papierowej.
Natomiast księgowaniem faktur, ich analizą i formalną kwalifikacją zajmują się w Spółce zaledwie dwie osoby i co najmniej jedna z nich musiałaby zostać obciążona dodatkowymi obowiązkami w celu spełnienia żądania skarżącego, tj. dokonania analizy wszystkich faktur lub rachunków z całego 2020 roku, według kryterium ich wartości, tj. min. 1000 zł brutto, z jednoczesnym wyseparowaniem faktur potwierdzających usługi niebędące usługami obcymi, następnie wyselekcjonowania spośród nich tylko tych, które zaksięgowane zostały pod pozycją "III. Usługi obce" w rachunku zysków i strat za rok 2020.
Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że biorąc pod uwagę dużą ilość faktur (ponad 400), dokonanie ich wyodrębnienia po przeprowadzeniu wcześniejszej analizy według ww. kryteriów selekcji, rozseparowanie poszczególnych stron faktur i wreszcie zeskanowanie każdej z osobna faktury i przetworzenie w elektroniczne pliki tak, by uzyskały formę e-kopii oczekiwanych przez skarżącego, wymaga od osoby przygotowującej tę informację dużego nakładu pracy i zaangażowania merytorycznego i czasowego. Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że według szacunkowych wyliczeń, aby przygotować wnioskowaną przez skarżącego informację, tj. e-kopię dokumentów finansowych, jeden pracownik Spółki będzie potrzebował około 18 dni pracy. Dlatego strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że z wyżej nakreślonego nakładu pracy oraz wyliczenia roboczogodzin, które pochłonęłoby przygotowanie odpowiedzi na wniosek skarżącego zgodnie z jego żądaniem, wynika, że oddelegowany do tego pracownik musiałby w zasadzie odłożyć wszystkie swoje inne obowiązki pracownicze i zająć się wyłącznie, przez okres prawie miesiąca, przygotowaniem informacji dla skarżącego.
Z kolei drugi pracownik musiałby wykonywać swoje obowiązki, a także przejąć wszystkie pozostałe obowiązki drugiego pracownika oddelegowanego do zebrania żądanych przez skarżącego informacji publicznych. Co istotne, powyższe wyliczenia zakładają, że pracownicy nie korzystaliby z urlopu, zwolnienia lekarskiego, ani innych usprawiedliwionych form zwolnienia z pracy, zaś w przypadku absencji któregokolwiek z tych pracowników doszłoby do paraliżu funkcjonowania Spółki.
W związku z tym w ocenie strony skarżącej kasacyjnie informacja publiczna, której domaga się skarżący ma charakter informacji publicznej przetworzonej, co wykazano zarówno w pismach kierowanych do skarżącego, jak i w niniejszej skardze kasacyjnej, zaś skarżący nie wykazał szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu dostępu do tych informacji, co potwierdził także Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku zaskarżonego niniejszą skargą kasacyjną.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została wyłącznie o pierwszą z podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. o zarzuty naruszenia prawa materialnego – art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a podkreślenia wymaga, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.
Na podstawie pierwszego z zarzutów sformułowanych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie wskazała na art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., którego naruszenia upatruje w dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej wykładni ww. przepisu polegającej na uznaniu, że w niniejszej sprawie żądana przez skarżącego w narzuconym zakresie i formie informacja publiczna jest informacją prostą.
W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.
Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
W odniesieniu do konstrukcji omawianego zarzutu sformułowanego jako zarzut błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. podkreślenia wymaga, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa należy wskazać, na czym polega błędna wykładnia tych przepisów i jaka, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała na czym polega w jej ocenie błędne rozumienie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez Sąd I instancji, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji.
Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianego zarzutu świadczy jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na jego podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 18 listopada 2021 r. Naruszenia ww. przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje bowiem w nieprzyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że wnioskowana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną przetworzoną. Strona skarżąca kasacyjnie próbuje zatem za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego zakwestionować poczynione przez Sąd I instancji ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy. Tymczasem dokonanie błędnych ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego mogących być następnie podstawą zastosowania norm prawa materialnego stanowi naruszenie przepisów postępowania.
Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137).
Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny.
Co więcej, zarzut ten jest nieskuteczny również z tego powodu, że Sąd I instancji nie wyraził powyższego, przypisywanego mu stanowiska, zgodnie z którym żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji prostej, a zatem nie mógł przez przypisywane mu zachowanie naruszyć jakichkolwiek przepisów prawa, w tym również tego, który jest objęty treścią omawianego zarzutu, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Sąd I instancji stwierdził niedostateczne wykazanie przez Spółkę, że w niniejszej sprawie żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej i zobowiązał spółkę do "wyczerpującego wykazania konkretnych czynności niezbędnych do przygotowania informacji publicznej w zakresie żądanym przez skarżącego, z uwzględnieniem koniecznego nakładu pracy oraz wpływu na prawidłowe funkcjonowanie organu. Dopiero tak przedstawiona, dokładna, odnosząca się do konkretnej sprawy argumentacja pozwoli na przeprowadzenie oceny, czy żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej" (str. 9 uzasadnienia wyroku).
Z wypowiedzi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi nie wynika zatem, że żądana przez skarżącego informacja publiczna ma charakter prosty, lecz to, że Spółka w realiach niniejszej sprawy niedostatecznie wyjaśniła przetworzony charakter żądanej informacji. Dlatego też omawiany zarzut okazał się nieskuteczny.
Nie mógł odnieść skutku także drugi z zarzutów naruszenia prawa materialnego, na podstawie którego strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Sądowi I instancji naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jednak tym razem poprzez "niezastosowanie jako podstawy w skarżonym wyroku WSA w Łodzi normy wyrażonej w tym przepisie w dalszej części zdania po przecinku, tj. normy dotyczącej informacji przetworzonej".
W związku z powyższym podkreślić należy, że już sama konstrukcja omawianego zarzutu wyklucza jego skuteczność. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie", czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15).
Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna jednak nie spełnia, bowiem w treści omawianego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie nie wskazuje na normy prawne, które Sąd I instancji wadliwie zastosował, a których nie powinien był stosować skoro w sprawie miałby mieć zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.