Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt: II SAB/Wa 52/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.P. na bezczynność [..] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 30 września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie pierwszym stwierdził, że [..] dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku w zakresie punktów 2 i 3, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim oddalił skargę w pozostałym zakresie, w punkcie czwartym zasądził od [..] na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Sąd I instancji wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Pismem z dnia 30 września 2019 r. wnioskodawczyni zwróciła się do Prezesa [..] o udostępnienie:
- 1) dokumentacji dotyczącej audytu zarządzania finansami [..] Kadencji [..], tj. w latach 2015-2018, przeprowadzonego na mocy uchwały [..] nr [..] z dnia [..] czerwca 2019 r., którego wyniki zostały zatwierdzone uchwałą nr [..] [..] podczas posiedzenia z dnia 13 września 2019 r. wraz z ww. uchwałą zatwierdzającą;
- 2) wszelkiej pozostałej dokumentacji dotyczącej przeprowadzanych od dnia 8 grudnia 2018 r. do dnia 30 września 2019 r. audytów, kontroli oraz badań prawidłowości funkcjonowania [..] w okresie od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 7 grudnia 2018 r.;
- 3) treści wszelkich skarg i zażaleń dotyczących sposobu prowadzenia spraw przez E.B. w okresie pełnienia przez nią funkcji [..], które wpłynęły do Biura [..], Sądów Dyscyplinarnych oraz Rzecznika Dyscyplinarnego.
Wnioskodawczyni zwróciła się o przekazanie skanów powyższych dokumentów na podany adres mailowy.
Pismem z dnia 31 października 2019 r. Prezes [..] poinformował wnioskodawczynię, że dokumenty określone we wniosku z dnia 30 września 2019 r. nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie organ przesłał wnioskodawczyni pełny tekst raportu z audytu finansów [..] za lata 2015-2018, tj. za okres, w którym wnioskodawczyni pełniła funkcję Prezesa [..]. Nadto poinformował, że teksty wszelkich uchwał dostępne są na stronie internetowej [..].
Pismem z dnia 13 stycznia 2020 r. E.P. wniosła skargę na bezczynność Prezesa [..] w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 30 września 2019 r. zarzucając organowi naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała w szczególności, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o diagnostyce laboratoryjnej (Dz.U. z 2019 r., poz. 849) - dalej: "u.d.l.", [..] jest podmiotem publicznym, na który ustawodawca nałożył obowiązek udostępniania informacji publicznej, natomiast przedmiot wniosku - w świetle art. 3 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 6 ust. 2 i 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej - stanowi informację publiczną.
W odpowiedzi na skargę Prezes [..] działając w imieniu [..] wniósł o oddalenie skargi w całości z uwagi na udostępnienie skarżącej wszelkich dokumentów, o które wnioskowała.
Odnośnie do punktu 1 wniosku organ wskazał, iż w dniu 18 października 2019 r. [..] zdecydowało o udostępnieniu i przesłaniu skarżącej na piśmie pełnego tekstu raportu (wszystkich materiałów) z audytu finansów [..] za lata 2015-2018 przeprowadzonego na mocy uchwały [..] nr [..] r. z dnia [..] czerwca 2019 r., którego wyniki zostały zatwierdzone uchwałą nr [..] z dnia [..] czerwca 2019 r. Skarżąca odebrała tekst audytu w dniu 13 listopada 2019 r. Organ zaznaczył, iż audyt finansowy został przeprowadzony przez biegłego rewidenta na zlecenie [..]. Całość materiałów przygotowanych przez biegłego rewidenta została przesłana skarżącej. W posiadaniu [..] nie znajdują się żadne dodatkowe dokumenty związane z ww. audytem finansowym. Natomiast wszystkie uchwały samorządu są podawane do publicznej wiadomości poprzez ich publikowanie na stronie internetowej [..] pod adresem: [..].
Odnośnie do punktu 2 ww. wniosku organ stwierdził, iż w okresie wskazanym przez skarżącą przeprowadzany był tylko jeden audyt, tj. audyt z zakresu finansów, którego całkowita treść została udostępniona skarżącej. [..] nie prowadziła jakichkolwiek badań dotyczących prawidłowości funkcjonowania [..] w okresie od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 7 grudnia 2018 r. Komisja Rewizyjna [..] została zobowiązana uchwałą nr [..] [..] Krajowego Zjazdu [..] z dnia [..] grudnia 2018 r. w sprawie programu działania [..] w latach 2019-2022 do sprawdzenia działalności finansowej [..] od dnia 12 października 2018 r. do dnia 7 grudnia 2018 r.
Jednocześnie organ wskazał, iż zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 3 u.d.l. organami samorządu (Krajowej Izby Diagnostów Laboratoryjnych) są: Krajowa Rada Diagnostów Laboratoryjnych, Komisja Rewizyjna, Sąd Dyscyplinarny i Wyższy Sąd Dyscyplinarny. Do zakresu działania Komisji Rewizyjnej należy kontrola działalności finansowej i gospodarczej KRDL. Pracami Komisji Rewizyjnej kieruje jej Przewodniczący (§ 29 ust. 3 Statutu Krajowej Izby Diagnostów Laboratoryjnych). Komisja Rewizyjna jest więc jednym z organów KIDL działającym niezależnie od innego ustawowego organu, tj. Krajowej Rady Diagnostów Laboratoryjnych, której pracami, zgodnie z § 23 Statutu, kieruje Prezes Krajowej Rady Diagnostów Laboratoryjnych. Prezes [..] nie jest uprawniony do udostępniania materiałów związanych z kontrolą przeprowadzaną przez Komisję Rewizyjną, która de facto kontroluje prace Krajowej Rady Diagnostów Laboratoryjnych i Prezesa Krajowej Rady Diagnostów Laboratoryjnych.
W oczekiwanym przez skarżącą zakresie Prezes [..] posiada wyłącznie protokół z posiedzenia Komisji Rewizyjnej z dnia [..] stycznia 2019 r., który został przesłany skarżącej w dniu 31 stycznia 2020 r. Prezes [..] nie jest osobą uprawnioną do udostępniania dokumentacji i materiałów z kontroli Komisji Rewizyjnej [..], ponieważ nie znajduje się w ich posiadaniu. Skarżąca powinna zwrócić się do Przewodniczącego [..] analogicznie, jak to uczyniła wobec [..] oraz [..] (pismo z dnia 3 grudnia 2019 r.). Ponadto, Prezes [..] nie posiada dostępu i nie jest uprawniony do zajmowania stanowiska i udostępniania informacji (dokumentacji znajdującej się aktach spraw) związanych z prowadzonymi postępowaniami przez organy dyscyplinarne samorządu zawodowego.
Odnośnie do punktu 3 wniosku organ stwierdził, iż zażalenia na prawidłowość postępowań prowadzonych przez Rzecznika [..] wnosi się do [..]. Nadto organ podał, że kwerenda dokumentacji za okres [..] Kadencji znajdującej się w biurze Prezesa [..] wykazała, że skargę na [..] kierowała jedna osoba, która w tym czasie była stroną w postępowaniu [..] prowadzonym przez [..] (zanonimizowana treść skargi została przesłana skarżącej w dniu 31 stycznia 2020 r.). Wszelkie zażalenia były przekazywane zgodnie z właściwością do [..] celem ich rozpatrzenia. Końcowo organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie skarżąca zwróciła się do [..], a jej wnioski są rozpatrywane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśniając na wstępie pojęcie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej oraz analizując strukturę samorządu zawodowego diagnostów laboratoryjnych, stwierdził, że [..] jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a informacje będące przedmiotem wniosku, dotyczące w istocie działalności samorządu zawodowego diagnostów laboratoryjnych są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f, pkt 3 lit. d, pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zarówno bowiem dokumentacja dotycząca audytów, przeprowadzonych kontroli, jak również pisma dotyczące działalności Rzecznika Dyscyplinarnego [..] posiadają walor informacji publicznej. Dokumenty te dotyczą bezpośrednio działalności organów [..], w tym: gospodarki budżetowej, organizacji, sposobu załatwiania spraw w zakresie skarg i zażaleń na działalność Rzecznika Dyscyplinarnego [..].
Na podstawie akt sprawy Sąd uznał, że w odpowiedzi na ww. wniosek, pismem z dnia 31 października 2019 r. [..] udostępniła informację publiczną obejmującą wyłącznie punkt 1 wniosku. Przekazała bowiem skarżącej pełny tekst raportu z audytu finansów [..] za lata 2015-2018. Dokument ten, jak dodatkowo wskazała [..] w odpowiedzi na skargę, obejmował wszystkie materiały związane z audytem finansowym, jakimi dysponowała [..]. Jednocześnie [..] poinformowała skarżącą, która w ww. okresie pełniła funkcję [..], że wszystkie uchwały tego organu są zamieszczone na stronie internetowej.
Z kolei w odniesieniu do punktów 2 i 3 wniosku Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności, bowiem w piśmie z dnia 31 października 2019 r. błędnie uznał, że wnioskowana w tym zakresie informacja nie stanowi informacji publicznej i z tego względu nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero przy piśmie z dnia 31 stycznia 2020 r. organ przesłał skarżącej dokumenty, znajdujące się w jego posiadaniu, odpowiadające zakresowi przedmiotowemu tej części wniosku. Zatem stan bezczynności organu, istniejący w dacie wniesienia skargi, ustał przed dniem wyrokowania w sprawie. Bezczynność, pomimo że ustała do dnia wydania przez Sąd rozstrzygnięcia w sprawie, to jednak istniała w dacie wniesienia skargi. Stwierdzona bezczynność organu nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, nie wynikała ona bowiem z celowego zaniechania organu, czy lekceważącego traktowania wnioskodawczyni, lecz z błędnej kwalifikacji żądanej informacji na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, które w istocie mogą nasuwać wątpliwości interpretacyjne. Dla oceny charakteru bezczynności istotny jest również fakt, że na datę wyrokowania dokumentacja znajdująca się w posiadaniu [..] została skarżącej udostępniona.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [..] zaskarżając ten wyrok w części, tj. w zakresie punktu pierwszego a w konsekwencji drugiego i czwartego, zrzekając się rozprawy, wnosząc o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zarzucając:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie:
- - art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w ten sposób, że Sąd I instancji uznał, że nieistniejący organ "Prezes [..]" (lub później również błędnie używany Prezes [..]) jest organem tożsamym z [..] oraz że wniosek skierowany do nieistniejącego organu spowodował, że [..] popadła w bezczynność, podczas gdy organ ten, jako nieistniejący nie mógł fizycznie posiadać informacji podlegających udostępnieniu, a tym samym nie mógł fizycznie popaść w bezczynność;
- - art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w ten sposób, że Sąd I instancji uznał, że nieistniejący organ "Prezes [..]" (lub później również błędnie używany Prezes [..]) jest organem tożsamym z [..] (więc organ jednoosobowy jest tożsamy z organem kolegialnym) oraz przypisał bezczynność [..], pomimo że nie była adresatem wniosku, zaś art. 65 § 1 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej;
- - art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez brak dogłębnej analizy wniosku skarżącej w kontekście definicji informacji publicznej, w związku z czym Sąd I instancji orzekł o bezczynności w udostępnianiu informacji, które nie noszą znamion informacji publicznej;
- - art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a to poprzez pominięcie przy dokonywaniu jego wykładni przepisów art. 36 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o diagnostyce laboratoryjnej oraz § 18 ust. 4, § 23 ust. 3, § 41 ust. 4, § 50 ust. 1, § 55 ust. 3, § 56 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania dyscyplinarnego w stosunku do diagnostów laboratoryjnych (Dz.U. 2004 Nr 226, poz. 2295), co doprowadziło do błędnego wniosku po stronie Sądu I instancji w przedmiocie orzeczenia o bezczynności [..] w zakresie udostępnienia danych, których dysponentem był inny organ oraz stwierdzenia bezczynności w przekazywaniu danych, których dysponentem nie była [..], a inny organ, jak również przypisaniu [..] kompetencji innych organów, co w konsekwencji doprowadziło do orzeczenia bezczynności [..]. Sąd I instancji nie dokonał rozdziału kompetencji między organy [..] zgodnie z ustawą o diagnostyce laboratoryjnej oraz rozporządzenia, błędnie przypisując kompetencje [..] oraz [..] – [..] (nawet pomimo skierowania pierwotnego wniosku przez skarżącą do innego, nieistniejącego organu);
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 53 § 2b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, w której skarga podlegała odrzuceniu już na etapie rozpoznawania przez Sąd I instancji, co spowodowało "uznanie bezczynności w sprawie, która powinna podlegać odrzuceniu". Ponieważ Sąd I instancji nie mógł orzec o bezczynności, zbędne też było określanie rażącego bądź nie charakteru ewentualnego naruszenia;
- - art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uwzględnienie skargi wobec podmiotu, który nie był w posiadaniu wnioskowanych informacji, tym samym nie był zobowiązany do ich przekazania, a naruszenie tego przepisu miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji uwzględnił skargę na bezczynność organu, który nie był zobowiązany ani nie posiadał wnioskowanych przez skarżącą informacji (w zakresie objętym niniejszą skargą), zaś skarga skierowana była nie do organu, wobec którego orzeczono bezczynność, a wobec organu nieistniejącego,
- - art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku niezawierającego rozważań odnośnie do: a) potwierdzenia charakteru żądanych informacji jako informacji publicznej oraz pominięcie odniesienia definicji informacji publicznej do konkretnej sprawy, w okolicznościach konkretnych wniosków skarżącej oraz uprawnień konkretnego organu, któremu skarżąca zarzuca bezczynność, b) przyjęcia terminu złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wobec skierowania wniosku do organu nieistniejącego (Prezesa [..] lub później również błędnie używany Prezes [..]), wobec czego brak jest możliwości ustalenia daty początkowej do liczenia terminu na udostępnienie informacji publicznej (o ile w sprawie niniejszym w ogóle jest mowa o dostępie do informacji publicznej), przez co uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia, gdyż analiza uzasadnienia orzeczenia nie daje jednoznacznej odpowiedzi, że żądane informacje były informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz w jaki sposób Sąd I instancji ustalił bezczynność organu, wobec zgłoszenia wniosku do organu nieistniejącego oraz w jaki sposób obliczył terminy, o którym mowa w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, skoro bezczynność orzekł wobec innego organu niż organ, do którego pierwotnie skierowano wniosek.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumentację na poparcie powyższych zarzutów, wskazując w pierwszej kolejności, że Sąd nie odniósł w stopniu wystarczającym rozważań dotyczących istoty informacji publicznej na tle niniejszej sprawy do kompetencji właściwych organów. Sąd nie wyjaśnił również w jaki sposób ustalił datę wpływu żądania skarżącej, skoro jak sam stwierdził w treści uzasadnienia, wniosek wpłynął do organu nieistniejącego, to jest "Prezesa [..]". Ponieważ brak uzasadnienia dotyczy daty początkowej obliczania terminu do udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy wniosek taki wpłynął do organu nieistniejącego, nie sposób uznać, że orzeczenie poddaje się kontroli instancyjnej, skoro przedmiotem sporu jest bezczynność, a Sąd I instancji nie wyjaśnił w jaki sposób ustalił termin złożenia wniosku do organu, któremu przypisał bezczynność, wobec złożenia wniosku do organu nieistniejącego.
Skoro zaś wniosek kierowany jest do organu nieistniejącego oraz zawiera treści wątpliwe w aspekcie definicji informacji publicznej, ustalenie daty początkowej terminu dla potrzeb ewentualnej bezczynności nie może być utożsamiane z datą złożenia wniosku do organu istniejącego oraz właściwego. W aktualnie obowiązującym systemie prawnym nie funkcjonuje niezależny organ w postaci Prezesa [..] (albo [..]), który miałby kierować pracami wszystkich organów [..]. [..] zrealizowała punkt pierwszy wniosku, zaś w odniesieniu do pozostałych punktów (2-3 wniosku) nie była w ogóle właściwa do udzielenia odpowiedzi. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie brak jest podstaw do twierdzenia, że organ nieistniejący mógł popaść w bezczynność oraz że bezczynność nieistniejącego organu może być przypisana organowi istniejącemu. Wskazano także, że [..], jako organ niewłaściwy do rozpoznania wszystkich punktów wniosku skarżącej nie mógł popaść w bezczynność w zakresie jego rozpoznania – w części, która nie mogła dotyczyć jego obowiązku informacyjnego.
Na podmiocie, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie spoczywa natomiast obowiązek przekazania takiego wniosku do podmiotu właściwego. Końcowo wskazano, że w sprawie nie zostało wniesione ponaglenie co powoduje, że pod rozwagę powinna zostać wzięta treść art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic skargi kasacyjnej, lecz jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Niemniej jednak, ważne jest podkreślenie, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340).
W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).
Oceniając w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania i mając na uwadze powołaną wyżej uchwałę NSA, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że ma ona częściowo usprawiedliwione podstawy. Zasadny bowiem okazał się postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zawiera unormowanie proceduralne, regulujące wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wskazać przy tym należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy naruszenie to jest na tyle istotne, że może mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w kontekście sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu sporządzenia uzasadnienia w sposób uniemożliwiający weryfikację zasadności zastosowania norm prawa materialnego w określonej sytuacji faktycznej i z uwzględnieniem uzasadnienia zarzutu stwierdzenia bezczynności wobec organu, który nie był adresatem wniosku.
Z akt niniejszej sprawy bezspornie wynika, że wnioskodawczyni skierowała swój wniosek do "Prezesa [..]". Odpowiedzi nań udzieliła zaś Prezes [..] pismem z dnia 31 października 2019 r. Organem, któremu skarżąca zarzuciła we wniesionej do sądu administracyjnego skardze bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej był Prezes [..] – i zgodnie z treścią wniesionej skargi - sprawa została zarejestrowana jako skarga na bezczynność Prezesa [..]. Odpowiedź na wniesioną skargę została udzielona w imieniu [..] przez Prezesa [..]. Przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu stała się natomiast bezczynność [..].
Powołany stan faktyczny wskazuje, że wnioskiem z dnia 30 września 2019 r. adresowanym do "Prezesa [..]" skarżąca bez wątpienia domagała się udzielenia "informacji publicznej w zakresie posiadanej przez [..]" dokumentacji wymienionej w treści wniosku. Z treści wniosku wynika, że wnioskodawczyni domagała się informacji dotyczących działalności różnych organów [..]. Powyższy stan faktyczny pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem Sądu I instancji, który w części historycznej uzasadnienia zaskarżonego wyroku (strona 2 uzasadnienia) wskazuje, że przedmiotem skargi jest "bezczynność [..]".
Ponadto Sąd I instancji przytaczając przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o diagnostyce laboratoryjnej (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 849) według ich brzmienia z daty wyrokowania, doszedł do wniosku, że "[..] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej" (strona 8 uzasadnienia wyroku) nie wyjaśniając jednak w żadnym miejscu powodów, dla których uznał – na co wskazuje sentencja wyroku – że skarga skierowana na bezczynność "Prezesa [..]" jest skargą na bezczynność jednego z organów samorządu diagnostów laboratoryjnych, tj. na bezczynność [..]. Z cytowanej ustawy wynika, że Krajowa Izba Diagnostów Laboratoryjnych stanowi samorząd diagnostów laboratoryjnych (art. 34 ust. 1 i 2), którego organami są: 1) Krajowy Zjazd Diagnostów Laboratoryjnych, 2) Krajowa Rada Diagnostów Laboratoryjnych, 3) Komisja Rewizyjna, 4) Wyższy Sąd Dyscyplinarny oraz 5) Sąd Dyscyplinarny (art. 36 ust. 1), przy czym reprezentowanie samorządu w ustawowym zakresie należy do zakresu działania Krajowej Rada Diagnostów Laboratoryjnych (art. 47 pkt 1), a Radę tę "stanowią Prezes Krajowej Rady i członkowie wybrani przez Krajowy Zjazd" (art. 46 ust. 1).
Przytoczone przepisy pozwalają ustalić sposób reprezentowania samorządu diagnostów laboratoryjnych, nie dają jednak podstaw do modyfikowania przez Sąd zakresu podmiotowego skargi, a pominięcie przez Sąd I instancji powyżej wskazanych okoliczności sprawy doprowadziło do sytuacji, w której skarga zarejestrowana jako skarga na bezczynność "Prezesa [..]" została rozpoznana jako skarga na bezczynność jednego z organów samorządu diagnostów laboratoryjnych, tj. [..] bez wyjaśnienia tak podstaw prawnych, jak i powodów zmiany przez Sąd zakresu podmiotowego skargi.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że kontrolowane orzeczenie wymyka się spod skutecznej kontroli instancyjnej. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14 funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku uniemożliwia jego kontrolę przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozstrzygnięcie w wyroku dotyczy bezczynności [..], podczas gdy skargą do sądu objęto bezczynność "Prezesa [..]". Nie jest w sprawie oczywiste czy ustaloną przez Sąd stroną postępowania pozostającą w bezczynności był "Prezes [..]" reprezentowany przez [..] bądź prezesa [..] (na co mogłaby wskazywać treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku), czy [..] (zgodnie z treścią sentencji wyroku).
Nie jest przy tym oczywiste, co legło u podstaw uznania, że to [..] była podmiotem, którego działania w zakresie udzielenia informacji publicznej domagała się skarżąca (a taka konkluzja płynie z sentencji wyroku). Z samego faktu struktury organów samorządu, przytoczonej przez Sąd w uzasadnieniu wyroku nie sposób wywieść podstaw zobowiązania do rozpoznania złożonego w realiach niniejszej sprawy wniosku przez jeden tylko z organów samorządu, tj. przez [..], skoro wniosek ten a potem skarga (sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika) niezależnie od tego, że dotyczyły bezczynności organu niewymienionego w ustawowym katalogu organów samorządu diagnostów laboratoryjnych, tj. "Prezesa [..]" nawiązują w swojej treści do zakresu działania samorządu diagnostów laboratoryjnych i jego różnych ustawowych organów, a w konsekwencji wywieść podstaw uznania za skuteczną skargi na bezczynność [..]. W wyniku rozpoznania skargi stwierdzono bezczynność innego podmiotu niż podmiot, którego bezczynność stanowiła przedmiot skargi (przy czym Naczelny Sąd Administracyjny nie odnosi się do trafności wskazania we wniosku Prezesa [..] jako organu zobowiązanego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do rozpoznania wniosku).
Powyżej wskazane przyczyny skutkowały uchyleniem zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a., co sprawia, że w odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wystarczające jest poprzestanie na stwierdzeniu, że zajęcie stanowiska wobec problemów prawnych objętych tymi zarzutami nie jest istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy, a w związku z charakterem uchybienia Sądu I instancji byłoby przedwczesne pozostając w kolizji z zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego i jako takie zbędne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę na brak potrzeby odnoszenia się do zarzutów skargi kasacyjnej, które są nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r., I GSK 878/09; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r., II OSK 615/15).
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie będzie miał na względzie zawartą w niniejszym wyroku ocenę prawną i zwróci uwagę na podmiot, którego bezczynność stała się przedmiotem wszczętego skargą postępowania, wyjaśniając równocześnie, czy intencją skarżącej mogła być skarga na bezczynność [..], a po dokonaniu ustaleń w tym zakresie szczegółowo ustosunkuje się do kwestii zdolności sądowej podmiotu, na którego skargę na bezczynność zakwalifikuje jako przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z tym przepisem "W przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części". Skład orzekający doszedł do przekonania, że jeżeli istotną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego była wadliwość orzeczenia sądu pierwszej instancji spowodowana wyłącznie uchybieniem tego Sądu, a nie wynikiem merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego orzeczenia, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.