Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 2 września 2019 r. III SAB/Gl 54/19, oddalił skargę K. Z. na bezczynność Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. Z. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:
- 1. przepisów postępowania:
- a) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie;
- b) art. 107 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że nieudostępnienie informacji publicznej przetworzonej może nastąpić bez wydawania decyzji odmownej w tym zakresie;
- 2. prawa materialnego:
- a) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu wnioskowanej przez skarżącą informacji publicznej za przetworzoną, pomimo, iż organ jej za taką nie uważał;
- b) art. 10 ust. 1 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że to organ jest władny decydować o formie i zakresie udostępnienia informacji publicznej, chociaż jest to wyłączna kompetencja skarżącej.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze i orzeczenie o kosztach postępowania. Wniosła także o przeprowadzenie rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że WSA w Gliwicach w zaskarżonym wyroku orzekł w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy, wobec czego nie sposób uznać, iż sprostał wymogowi z art. 141 § 4 p.p.s.a. Absolutnie niezasadne i niezrozumiałe jest orzekanie o charakterze wnioskowanej przez skarżącą informacji jako przetworzonej w sytuacji, gdy takiego charakteru tej informacji nie podnosił organ, który jest do tego najbardziej uprawniony. Dalej niezrozumiałe jest uznanie, iż organ mógłby zwolnić się od wzywania do wykazania szczególnego interesu w udostępnianiu informacji, publicznej przetworzonej i wydawania decyzji odmownej w tym zakresie. Obowiązująca procedura nie przewiduje takiej możliwości. Jeśli WSA w Gliwicach uznał wnioskowaną przez skarżącą informację publiczną za przetworzoną to, widząc zaniechanie wzywania do wykazania szczególnego interesu, powinien był uwzględnić skargę i zobowiązać organ do uzupełnienia tego zaniechania a następnie do udostępnienia informacji przetworzonej lub wydania decyzji odmownej.
Ponadto, jeśli organ nie udostępnił jakiejkolwiek informacji, o którą wnioskowała skarżąca, to nie był uprawniony, co zdaje się sugerować WSA w Gliwicach w wyroku, do przekształcenia wniosku skarżącej, udostępnienia części informacji i twierdzenia, że pozostałe informacje są informacjami przetworzonymi, które nie zostaną udostępnione i to bez wydawania decyzji odmownej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Dąbrowa Górnicza wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W tej sprawie natomiast zarzuty zostały tak sprecyzowane, że muszą zostać ocenione całościowo.
Na początku poczynić należy spostrzeżenie natury ogólnej. "Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę kasacyjną pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji Sądu. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.
Do autora skargi kasacyjnej należy prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 174 pkt 1 i 2 i 176 p.p.s.a.)" – zob. wyrok NSA z 10.03.2023 r. III OSK 7372/21, LEX nr 3509287. Tym wymogom autor skargi kasacyjnej nie sprostał.
Naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarga kasacyjna upatruje w jego niewłaściwym zastosowaniu. W żaden sposób natomiast skarżący kasacyjnie nie wyjaśnia, na czym miałoby ono polegać. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jest na ten temat jedno zdanie: że WSA w Gliwicach w zaskarżonym wyroku orzekł w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy. Tego typu uzasadnienie niczego nie wyjaśnia. "Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zarzuty mają być uzasadnione, a to oznacza, że strona ma wyjaśnić na czym polega naruszenie przepisu, ma wskazać jak przepis powinien być rozumiany oraz wykazać, jak ten przepis należało zastosować, a w przypadku naruszenia przepisów procesowych ma dodatkowo wykazać wpływ - i to istotny - zarzucanych naruszeń na rozstrzygnięcie, bowiem tylko naruszenia istotne, w ramach procedury mogą być podstawą skutecznej skargi kasacyjnej" (wyrok NSA z 22.02.2023 r. III FSK 1683/21, LEX nr 3520967).
W odniesieniu do tego zarzutu wymóg ten nie został spełniony, a zatem zarzut ten nie mógł być skuteczny, bo Naczelny Sąd Administracyjny nie jest w stanie się do niego odnieść, a nie może się domyślać intencji autora skargi kasacyjnej.
Z kolei art. 10 ust. 1 u.d.i.p. miałby zostać naruszony przez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że to organ jest władny decydować o formie i zakresie udostępnienia informacji publicznej, chociaż jest to wyłączna kompetencja skarżącej. Nigdzie Sąd I instancji takiego stwierdzenia nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w odniesieniu do wskazanego przepisu, a uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, na podstawie czego autor skargi kasacyjnej wysnuł taki wniosek.
Natomiast zarzuty naruszenia art. 107 k.p.a., art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. pozostają ze sobą w związku i należy się do nich odnieść łącznie. Sąd I instancji rzeczywiście bezpodstawnie prowadził rozważania na temat tego, czy żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., skoro nie została w sprawie wydana decyzja w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a skarga dotyczyła bezczynności podmiotu zobowiązanego. Tym niemniej, mimo że w tym zakresie uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest błędne, to ostatecznie wyrok odpowiada prawu. Przed przywołanymi wyżej rozważaniami na temat tego, czy żądana informacja jest informacją przetworzoną, Sąd I instancji stwierdził bowiem, że w piśmie z 12 marca 2019 r. zawierającym 33 strony przesłano za poszczególne lata 2016, 2017 i 2018 wykaz wypłaconych wynagrodzeń z uwzględnieniem kwoty nagród w odniesieniu do każdej z osób.
Wykaz za 2016 r. zawierał kwoty wynagrodzeń wraz z nagrodami dla indywidualnych pracowników - funkcjonariuszy publicznych ujęte w pozycjach od 1 do 497, wykaz za 2017 r. zawierał kwoty wynagrodzeń wraz z nagrodami dla indywidualnych pracowników - funkcjonariuszy publicznych ujęte w pozycjach od 1 do 505 i wykaz za 2018 r. zawierał kwoty wynagrodzeń wraz z nagrodami dla indywidualnych pracowników - funkcjonariuszy publicznych ujęte w pozycjach od 1 do 545. Ponadto za poszczególne lata 2016, 2017 i 2018 organ podał także informację o łącznych kwotach wynagrodzeń i nagród dla pracowników nie pełniących funkcji publicznych.
W ocenie Sądu I instancji już informacja organu zawarta w piśmie liczącym 33 strony z 12 marca 2019 r. wyczerpywała złożony przez skarżącą wniosek z 14 stycznia 2019 r. niezależnie od jej dalej idących oczekiwań i żądań niewyrażonych i niesprecyzowanych w tym wniosku (str. 6 uzasadnienia). Skarga kasacyjna nie zawiera natomiast żadnych zarzutów, które mogłyby skutecznie podważyć przytoczone wyżej ustalenia Sądu I instancji. Skoro tak, to ustalenia te uznać należało za ostateczne.
Za zarzut, który mógłby podważyć ustalenia Sądu I instancji nie można bowiem uznać odwołania się przez autora skargi kasacyjnej do art. 10 ust. 1 u.d.i.p., który miałby zostać naruszony przez błędną wykładnię. Przez błędną wykładnię przepisu nie można zwalczać ustaleń faktycznych, a ponadto, jak wskazano już wyżej, Sąd nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenia, że to organ jest władny decydować o formie i zakresie udostępnienia informacji publicznej. Ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji skarga kasacyjna skutecznie więc nie podważa. Ustalenia te uzasadniały natomiast oddalenie skargi na bezczynność, a dalsze rozważania na temat charakteru żądanej informacji, mimo że bezzasadne, wyrażone zostały przez Sąd I instancji niejako "ponad" te zasadnicze ustalenia faktyczne.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, o czym strony zostały wcześniej poinformowane.