Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1098/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. S. (dalej: "skarżący") na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych, w pkt: 1. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] Dyrektora Zakładu Karnego w [...];
- 2. zasądził od Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w [...] na rzecz skarżącego kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Decyzją personalną nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. Dyrektor Zakładu Karnego w [...], zawiesił skarżącego w czynnościach służbowych na okres od [...] sierpnia 2019 r. do [...] maja 2020 r. oraz zawiesił mu od najbliższego terminu płatności wypłatę 50 % uposażenia. Powodem zawieszenia w czynnościach było wszczęcie przez dyrektora jednostki [...] maja 2019 r. postępowania dyscyplinarnego wobec skarżącego, któremu zarzucono niehumanitarne traktowanie uwłaczające godności ludzkiej, naruszenie nietykalności cielesnej osadzonego, niewłaściwe odnotowanie zdarzeń w książce przebiegu służby, nieprzekazywanie istotnych informacji współpracownikom oraz niewykonanie polecenia przełożonego w zakresie używania kamery do dokumentowania użycia środków przymusu bezpośredniego.
W ocenie organu powyższe stanowiło naruszenie dyscypliny służbowej, wykonanie czynności służbowej w sposób nieprawidłowy oraz zaniechanie czynności służbowej określonej w art. 230 ust. 1, 2 i ust. 3 pkt. 2 i 3, oraz ust. 4 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1542 ze zm.) oraz § 2, 7 i 10 Regulaminu nr 1/2010 Dyrektora Generalnego SW z dnia 18 października 2010 r. w sprawie zasad etyki zawodowej funkcjonariuszy i pracowników SW.
Skarżący od powyższej decyzji złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie ww. decyzji, a tym samym uchylenie zawieszenia w czynnościach oraz przywrócenie mu uposażenia w pełnej wysokości.
Decyzją personalną nr [...] z [...] października 2019 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w zaskarżonej decyzji nr [...] o zawieszeniu w czynnościach służbowych, nie zawarto rozstrzygnięć ani co do winy, ani co do szczegółowych kwestii dowodowych. Zdaniem organu nie stanowiło to błędu. Jednak brak możliwości poczynienia sprawiedliwego rozstrzygnięcia na poziomie jednostki penitencjarnej, wobec rozbieżności zeznań i rozbieżności zeznań z innymi dowodami, stał się jedną z przyczyn zawieszenia postępowania i skierowania sprawy do prokuratury, czyli wyspecjalizowanego organu śledczego.
W ocenie organu praktyka ostatniego czasu pokazuje, że działania prokuratorskie w wyjaśnianiu spraw są dalece bardziej skuteczne niż praca rzeczników dyscyplinarnych powoływanych w jednostkach penitencjarnych. Nadto organ wskazał, że skierowanie nierozstrzygniętej sprawy do prokuratury idzie w parze z dążeniem do jej obiektywnego wyjaśnienia. Jednocześnie dowody wskazujące na możliwość popełnienia przestępstwa przez funkcjonariusza, nawet jeśli nie przesądzają o jego winie albo są sprzeczne z innymi dowodami, stanowią przesłankę do odsunięcia funkcjonariusza od pełnienia obowiązków służbowych. I nie chodzi tu tylko o zagrożenie matactwem przez kontakt ewentualnej ofiary z ewentualnym sprawcą. Chodzi tu o wizerunek służby jako formacji, atmosferę wśród kadry, ale także na zagrożenia wynikające ze strony osadzonych, poddanych rygorowi ze strony funkcjonariusza na stanowisku kierowniczym, na którym ciąży zarzut niehumanitarnego traktowania.
Mogłoby to być nawet zarzewiem zbiorowego wystąpienia. Połączenie tych dwóch wątków: szukania rozstrzygnięcia zawikłanej sprawy w prokuraturze i poważny dla Służby Więziennej zarzut ciążący na funkcjonariuszu - przemawiają za zawieszeniem go w czynnościach służbowych - konsekwentnie, aż do całkowitego wyjaśnienia sprawy.
Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie podejrzenia popełnienia przewinień przez funkcjonariuszy przeprowadzono czynności wyjaśniające w celu całościowego rozpoznania i wyjaśnienia sprawy, wszczęto postępowanie dyscyplinarne w celu ustalenia winy konkretnego funkcjonariusza oraz złożono zawiadomienie do prokuratury z uwagi na możliwość popełnienia przestępstwa. Zastosowano trzy odpowiednio dobrane procedury w celu obiektywnego wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji należy uznać uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji za wystarczające i adekwatne do całokształtu sprawy. Decyzja zawiera klarowne uzasadnienie faktyczne i prawne, zważając na fakt, że przesłanką zawieszenia jest wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, a nie udowodnienie przewinienia i wyjaśnienie wszystkich aspektów zdarzenia.
Organ odwoławczy uznał, że waga zarzutu dyscyplinarnego niehumanitarnego traktowania i braku poszanowania godności ludzkiej osadzonego jest wystarczającą przesłanką do utrzymania zawieszenia w czynnościach, bez konieczności posiłkowania się pozostałymi zarzutami.
Skarżący na powyższą decyzję złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w zaskarżonym wyroku skargę uznał za zasadną.
Sąd pierwszej instancji podał, że podstawę prawną zawieszenia skarżącego jako funkcjonariusza służby więziennej w czynnościach służbowych stanowił art. 94 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. Wydana na jego podstawie decyzja administracyjna ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że podstawową kwestię przy podejmowaniu decyzji uznaniowej jest prawidłowość dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, które nie mogą budzić wątpliwości odnośnie tego, czy wydana decyzja nie naruszyła obowiązujących reguł proceduralnych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji z analizy skąpych akt administracyjnych wynika, że podjęcie decyzji o zawieszeniu skarżącego w czynnościach służbowych jako funkcjonariusza służby więziennej związane było ze wszczęciem wobec niego [...] maja 2019 r. postępowania dyscyplinarnego. Sąd zwrócił uwagę, że zasadniczo akta administracyjne zawierają jedynie decyzje organów obu instancji oraz odwołanie skarżącego. W aktach brak jest dokumentów świadczących o przeprowadzeniu jakichkolwiek czynności dowodowych, choćby z przesłuchania świadków rzekomego zdarzenia. Brak jest też informacji dotyczącej przebiegu dotychczasowej pracy funkcjonariusza, notatek służbowych czy opinii. Z akt administracyjnych nie sposób też ustalić, czy i jakie konkretnie postępowanie karne prowadzone jest przeciwko skarżącemu. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji można wysnuć wniosek, że postępowanie dyscyplinarne zostało wszczęte z uwagi na zarzut niehumanitarnego traktowania osadzonego przez naruszenie jego nietykalności cielesnej; nieodnotowanie w książce przebiegu służby pozyskanych informacji oraz nieprawidłowe odnotowanie godziny rozpoczęcia służby na innych stanowiskach. Ponadto z uwagi na niewykonanie polecenia Dyrektora Zakładu Karnego w [...] w zakresie używania kamery nasobnej.
Sąd podał, że w niniejszej sprawie organy swoje rozstrzygniecie oparły jedynie na przypuszczeniach i stwierdzeniu, że w tej sprawie prowadzone jest postępowanie karne, od którego wyniku uzależnione jest postępowanie dyscyplinarne. Organ odwoławczy sam przyznał, że "zarzutów postępowania dyscyplinarnego nie udało się ani potwierdzić ani obalić w ramach postępowania prowadzonego w jednostce. Różne wersje zdarzenia przedstawione przez jego poszczególnych uczestników, wymagają weryfikacji przez profesjonalny organ śledczy". Ponadto organ podniósł, że "niektóre dowody wskazują na prawdopodobieństwo, że w dniu [...] kwietnia 2019 roku doszło do naruszenia nietykalności cielesnej osadzonego". Niestety organ nie wskazał o jakie to konkretnie dowody chodzi. Tymczasem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.).
Jednocześnie Sąd podkreślił, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja, jest kolejną decyzją przedłużającą skarżącemu okres zawieszenia w czynnościach służbowych. A jak wynika ze stanu faktycznego sprawy, organ w tym czasie nie poczynił żadnych nowych ustaleń. Co więcej, skarżącemu nadal nie przedstawiono jakichkolwiek zarzutów, postępowanie karne prowadzone jest in rem, a został jedynie przesłuchany w sprawie jako świadek. W ocenie Sądu użyte w art. 94 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej sformułowanie "w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego" dowodzi, że istotne znaczenie ma tu aspekt uruchomienia w wymienionych sprawach procedury ad personam.
Następnie Sąd stwierdził, że z akt administracyjnych nie wynika, czy przeprowadzono jakiekolwiek postępowanie dowodowe w sprawie, czy organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, oraz czy umożliwiono skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Konsekwencją zaś opisanych proceduralnych defektów w postępowaniu administracyjnym okazała się niemożliwa do wiążącego przesądzenia na obecnym etapie postępowania kwestia konieczności zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych oraz zawieszenia wypłaty połowy uposażenia. Zaskarżone decyzje w istocie nie poddają się w pełni sądowej kontroli ich legalności.
Końcowo Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organy rozważą interes prawny strony postępowania po uzupełnieniu postępowania dowodowego. Organ dokona dodatkowych ustaleń faktycznych w oparciu o konieczne do przeprowadzenia dowody, które wyeliminują wątpliwości co do wiarygodności tych ustaleń. Ustalenia w tym zakresie powinny znaleźć odzwierciedlenie w należycie i starannie uzasadnionej decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Nadto przy wydawaniu swojej decyzji weźmie pod uwagę fakt, iż nadal nie wszczęto postępowania karnego przeciwko skarżącemu.
Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] na powyższy wyrok złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie zwrócił się o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Oświadczył także, że zrzeka się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez błędną wykładnię, tj. art. 94 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej z uwagi na przyjęcie, że wszczęcie postępowania dyscyplinarnego nie stanowi samodzielnej przesłanki zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych, uznanie, że dla rozstrzygnięcia w sprawie o zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych istotne znaczenie ma wszczęcie przeciwko niemu postępowania karnego, a także uznanie, że w postępowaniu o zawieszenie funkcjonariusza istotne znaczenie ma stwierdzenie winy funkcjonariusza dokonania deliktu dyscyplinarnego;
- 2) w trybie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez uznanie, że organ naruszył art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. a także naruszenie art. 134 p.p.s.a., przez:
- - błędną wykładnię polegająca na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem okoliczności mającej istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niepodważalnego faktu wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przeciwko funkcjonariuszowi,
- - przyjęcie, że organ naruszył zasadę prawdy obiektywnej przez zaniechanie ustalenia stanu faktycznego, podczas gdy okoliczność uzasadniająca zawieszenie tj. wszczęcie postępowania dyscyplinarnego jest oczywista i wyraźnie wskazana w decyzji i nie była kwestionowana przez stronę (art. 7 k.p.a.),
- - przyjęcie, że organ winien przeprowadzić postępowanie dowodowe odnoszące się do zarzucanego przewinienia dyscyplinarnego w tym dotyczące przypisania funkcjonariuszowi winy (art. 77 § 1 k.p.a.),
- - uznanie, że organy winny przeprowadzić dowody wskazane przez stronę podczas gdy dowody te przeprowadza się w postępowaniu dyscyplinarnym, a okoliczności dotyczące zawinienia popełnienia czynu stanowiącego przewinienie dyscyplinarne nie mają znaczenia dla postępowania w sprawie zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych (art. 78 k.p.a.),
- - uznanie, że organy naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów podczas gdy w postępowaniu nie przeprowadzono postępowania dowodowego z powodu okoliczności wyżej wskazanych, a okoliczności dotyczące faktu wszczęcia postępowania dyscyplinarnego są stronie znane bowiem przeciwko niemu to postępowanie się toczy (art. 80 k.p.a.),
- - uznanie, że organy nie zawarły w zaskarżonych decyzjach uzasadnienia faktycznego i prawnego podczas gdy w decyzjach tych wyraźnie wskazały podstawy zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych i działały w granicach uznania administracyjnego a nie dowolnie (art. 107 § 3 k.p.a.),
- - błędne przyjęcie, że skarżącemu należało umożliwić czynny udział podczas gdy nie przeprowadzono postępowania dowodowego (art. 10 k.p.a.),
- - rozstrzygnięcie z przekroczeniem granic sprawy, tj. nakazaniem przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie niedopuszczalnym w postępowaniu o zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik postępowania.
Zdaniem organu twierdzenie przez Sąd, że w przypadku gdy zawieszenie nastąpiło z powodu wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, istotne znaczenie ma aspekt uruchomienia procedury karnej ad personam, stanowi naruszenie art. 94 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, przez błędną jego interpretację. Organ podniósł, że postępowanie karne ma znaczenie, ale dla postępowania dyscyplinarnego i to w tym zakresie, że jego wynik może wpływać na wysokość wymierzonej kary. Natomiast nawet umorzenie postępowania karnego nie jest podstawą do umorzenia postępowania dyscyplinarnego, bo zarzucany czyn nadal może pozostać deliktem dyscyplinarnym. Jednocześnie organ podniósł, że aktualnie postępowanie karne toczy się już in personam przeciwko skarżącemu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania administracyjnego od organu drugiej instancji na jego rzecz, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W ocenie skarżącego brak jest podstaw do przyjęcia, że zawieszenia funkcjonariusza dokonuje się ad hoc nie dążąc do wyjaśnienia sprawy, tym bardziej, że każda sprawa winna skończyć się konkretnym rozstrzygnięciem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bada tylko, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem.
Analizując środek odwoławczy w powyższym zakresie, uznać należy, że zasługuje on na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie zgłoszone zostały zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w rozpoznawanej sprawie na wstępie należało odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego w kontekście dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wykładni wskazanego przepisu. W tym przypadku zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią procesową konsekwencję zakwestionowanej wykładni przepisu prawa materialnego, są zatem procesowym odzwierciedleniem koncepcji materialnej, przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 94 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej funkcjonariusza można zawiesić w czynnościach służbowych w przypadku wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe albo postępowania dyscyplinarnego.
W przywołanym przepisie unormowano kwestię przyczyn fakultatywnego zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych. Wskazano trzy przesłanki, które oczywiście nie muszą wystąpić łącznie, pozwalające na podjęcie wskazanego rozstrzygnięcia, tj.:
- 1) wszczęcie przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego;
- 2) wszczęcie postępowania karnego skarbowego w sprawie o umyślne przestępstwo skarbowe;
- 3) wszczęcie postępowania dyscyplinarnego.
Decyzja przełożonego o ewentualnym zawieszeniu funkcjonariusza w czynnościach służbowych, w przypadku wszczęcia przeciwko niemu jednego z postępowań wskazanych w powyższym przepisie, ma charakter uznaniowy. Przy czym ustawodawca nie sprecyzował, jakimi przesłankami przełożony powinien się kierować przy podejmowaniu decyzji w tej kwestii. Podejmując decyzję w ramach uznania administracyjnego organ jest obowiązany rozważyć wszelkie okoliczności sprawy przemawiające za zawieszeniem funkcjonariusza, lub też jego niezawieszaniem, a stosowną argumentację zawrzeć w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. O ile w poprzednim stanie prawnym, ustawodawca określił jasno, że instytucję zawieszenia w czynnościach służbowych stosuje się jeżeli jest to celowe z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby (ówczesne brzmienie art. 37 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej), to obecnie obowiązujący przepis art. 94 ust. 2 ww. ustawy już tego nie określa.
Zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie przyjmuje się natomiast, że przy podejmowaniu decyzji w sprawie zawieszenia w czynnościach powinien zostać uwzględniony zarówno interes Służby Więziennej, jak i charakter oraz rodzaj zarzucanego funkcjonariuszowi czynu (zwłaszcza gdy może on świadczyć o braku przydatności funkcjonariusza do służby w Służbie Więziennej), a także dobro toczącego się postępowania (karnego, karnoskarbowego czy dyscyplinarnego) (por. M. Mazuryk, M. Zoń, Służba Więzienna. Komentarz. LEX 2013).
W rozpoznawanej sprawie, jak się wydaje, gdyż w sposób jednoznaczny nie wynika to z wypowiedzi Sądu pierwszej instancji, Sąd ten przyjął, że wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko funkcjonariuszowi nie stanowi samodzielnej przesłanki zawieszenia tego funkcjonariusza w czynnościach służbowych. Istotne znaczenie ma natomiast wszczęcie przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego w fazie ad personam.
Interpretacja przepisu art. 94 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej dokonana przez Sąd pierwszej instancji nie może być uznana za właściwą, co prowadzi do wniosku o zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego. Jak wskazano wcześniej, każda z przesłanek wymienionych w powyższym przepisie może wystąpić samodzielnie. Jedną z nich jest wszczęcie postępowania dyscyplinarnego i przesłanka ta zaistniała w rozpoznawanej sprawie.
Można jedynie zauważyć, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wszczęte postępowanie karne (jak podano w skardze kasacyjnej w fazie ad personam) ma wprawdzie znaczenie, ale dla postępowania dyscyplinarnego. Takiego znaczenia nie ma i mieć nie może w sprawie zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych, wobec czego w sprawie istotne jest tylko poczynienie ustaleń koniecznych dla wykazania zaistnienia uzasadnionego przypadku pozwalającego na przedłużenie okresu zawieszenia na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy. Takie ustalenia w rozpoznawanej sprawie zostały poczynione. Nie jest przy tym sporne, że decyzja w przedmiocie przedłużenia okresu zawieszenia z uwagi na wszczęte postępowanie dyscyplinarne ma charakter uznaniowy. To czy zaistniał "szczególnie uzasadniony wypadek" zależy od uznania organu decydującego o zawieszeniu funkcjonariusza. Zdaniem Sądu, taka sytuacja może wystąpić, jeżeli zachodzą uzasadnione wątpliwości co do możliwości rzetelnego wywiązywania się zawieszonego funkcjonariusza z obowiązków służbowych, które rozwiać może jedynie wynik toczącego się postępowania dyscyplinarnego.
U podstaw decyzji o zawieszeniu w czynnościach oraz przedłużeniu okresu zawieszenia musi leżeć ta sama przyczyna. W wyroku z 12 października 2011 r., I OSK 474/11 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku podzielanym przez Sąd w tym składzie, że "sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest kontrolą ograniczoną, nie obejmuje celowości wyboru przez organ administracji publicznej takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, ale ogranicza się do zbadania, czy wybór ten nie nosi cech dowolności. Przedmiotem oceny sądu jest kwestia, czy organ zebrał w sprawie cały materiał dowodowy i dokonał wyboru sposobu jej rozstrzygnięcia po wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego". Inaczej określając, kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2010 r., I OSK 130/10).
Zaskarżona decyzja nie jest decyzją arbitralną. Organ w sposób wyczerpujący przedstawił powody, dla których uznał przedłużenie okresu zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych za celowe. Powołał się w tym zakresie na wagę stawianego skarżącemu zarzutu dyscyplinarnego, tj. niehumanitarnego traktowania i braku poszanowania godności ludzkiej osadzonego, potrzebę zachowania dobrego wizerunku funkcjonariuszy i służby jako formacji w oczach opinii publicznej oraz pośród osadzonych, atmosferę wśród kadry oraz zagrożenie ze strony osadzonych poddanych rygorowi ze strony funkcjonariusza na stanowisku kierowniczym, na którym ciąży zarzut niehumanitarnego traktowania. Organ miał na uwadze z jednej strony charakter i specyfikę służby oraz związane z tym prawa i obowiązki, z drugiej zaś rodzaj zarzucanego skarżącemu czynu, ściśle powiązanego z pełnioną służbą, który koliduje w sposób jaskrawy z tymi obowiązkami.
W swojej argumentacji, którą należy uznać za przekonującą, akcentował, że skarżący pełnił funkcję zastępcy dowódcy zmiany, był zatem przełożonym wielu funkcjonariuszy działu ochrony. Dokonał oceny postawionych skarżącemu zarzutów pod katem możliwości realizowania przez niego zadań służbowych. Te wszystkie okoliczności dały organowi asumpt do przyjęcia, przy uwzględnieniu interesu służby, który w zaistniałych okolicznościach musiał mieć przewagę nad słusznym interesem skarżącego, że zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na zastosowanie przewidzianej w art. 94 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej instytucji przedłużenia okresu zawieszenia w czynnościach służbowych. Organ wykazał, że w przedmiotowej sprawie występuje szczególnie uzasadniony przypadek, wymagający odsunięcia skarżącego na kolejne dziewięć miesięcy od czynności służbowych w zakładzie karnym, gdzie na co dzień ma on do czynienia z osadzonymi.
Na podkreślenie zasługuje, że stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, do zadań Służby Więziennej należy prowadzenie oddziaływań penitencjarnych i resocjalizacyjnych wobec osób skazanych na karę pozbawienia wolności, przede wszystkim przez organizowanie pracy sprzyjającej zdobywaniu kwalifikacji zawodowych, nauczania, zajęć kulturalno-oświatowych, zajęć z zakresu kultury fizycznej i sportu oraz specjalistycznych oddziaływań terapeutycznych. Realizacji takich celów z przyczyn oczywistych musi bezwzględnie towarzyszyć nieposzlakowana opinia funkcjonariusza więziennictwa, który swoim zachowaniem winien dawać gwarancję przełożonym, prawidłowego wykonywania poleconych mu obowiązków, w tym humanitarnego traktowania osób pozbawionych wolności. Pełnienie służby publicznej przez funkcjonariusza Służby Więziennej wymaga - jak stanowi art. 27 ustawy o Służbie Więziennej - wysokiego poziomu moralnego oraz nieposzlakowanej opinii, i takiemu wizerunkowi społecznemu funkcjonariusza ma służyć możliwość skorzystania z instytucji zawieszenia w czynnościach służbowych. Skarżący nie daje gwarancji prawidłowego wykonywania czynności służbowych, w szczególności realizacji czynności z osobami pozbawionymi wolności.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja, wbrew przekonaniu Sądu pierwszej instancji, poddaje się pełnej sądowej kontroli jej legalności. Nie jest to decyzja dowolna, zawiera wszelkie istotne w sprawie ustalenia faktyczne. Postępowanie w sprawie zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych nie jest postępowaniem, w którym organ dokonuje jakichkolwiek ustaleń co do zasadności postawionych w postępowaniu dyscyplinarnym zarzutów i co do winy. Stanowiłoby to przekroczenie granic sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Nie bada także okoliczności w związku z którymi nastąpiło postawienie funkcjonariuszowi zarzutów w postępowaniu dyscyplinarnym. Zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych nie przesądza w żadnym stopniu o jego winie i nie wymaga potwierdzenia stawianych w postępowaniu dyscyplinarnym zarzutów. Postępowanie w sprawie zawieszenia w czynnościach służbowych i postępowanie dyscyplinarne są to dwa odrębne postępowania.
Wobec tego zarzuty Sądu pierwszej instancji co do zaskarżonej decyzji, kierujące się na postępowanie karne, jak chociażby zarzut braku przesłuchania świadków rzekomego zdarzenia, nie mogą być uznane za zasadne. Wytykając braki dowodowe przeprowadzonemu postępowaniu w sprawie zawieszenia w czynnościach służbowych, Sąd w istocie nie określił jednak jakie okoliczności oraz jakie dowody winny być przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy przeprowadzone i ocenione. Okoliczność, czy przeciwko skarżącemu zostało wszczęte postępowanie karne jest w sprawie irrelewantna.
Natomiast dowody, o których wspomina organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zaś Sąd zarzuca, że nie wskazuje o jakie dowody chodzi, odnoszą się do postępowania dyscyplinarnego i ewentualnie karnego i nie mają związku z przedmiotem sprawy niniejszej. W sprawie tej, z uwagi na treść art. 94 ust. 2 i 3 ustawy o Służbie Więziennej, istotne było wszczęcie przeciwko skarżącemu postępowania dyscyplinarnego oraz wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku przemawiającego za potrzebą i celowością odsunięcia skarżącego od wykonywania czynności służbowych. Skoro obie te okoliczności zaistniały i zostały omówione w zaskarżonej decyzji, nie zachodziła konieczność uzupełniania postępowania dowodowego, czy też umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Podkreślić przy tym należy, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może być skuteczny tylko wówczas, gdy zostanie wykazane, że zarzucane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W realiach rozpoznawanej sprawy zaistnienie takiego wpływu nie zostało wykazane. Uwzględniając powyższe uznać należy, że zarzuty naruszenia sprecyzowanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania są zasadne. Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił, że organ w zaskarżonej decyzji dopuścił się naruszenia reguł proceduralnych, a swoje rozstrzygnięcie oparł na przypuszczeniach.
Mając wszystkie powyższe okoliczności na uwadze i uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.