Uzasadnienie
W niniejszej sprawie D.S. przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach uczyniła złożoną jej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 165 ust. 7 w zw. z art. 165 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948, dalej w skrócie "p.w.KAS"), niewłaściwe zastosowanie art. 170 ust 1 p.w.KAS i oczywistą niezgodność z art. 2, art. 7 i art. 70 Konstytucji RP oraz naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 22 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") i rażącą obrazę przepisów prawa Unii Europejskiej, tj. prawa dobrej administracji wynikającej z art. 41 ust. 1 i ust. 2 lit. a i c Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.
Wniosła m.in. o uchylenie w całości propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej oraz uznanie obowiązku organu do przedstawienia skarżącej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w formie decyzji administracyjnej. D.S. wskazała, że złożona jej propozycja zatrudnienia jest określonym w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej i podlega kontroli sądu administracyjnego.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi podał, że zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji, jaka jest składana pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Wyraz "odpowiednio" porządkuje kwestię kto i komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii jakiego rodzaju ma to być propozycja. Z treści art. 170 ust. 1 p.w.KAS nie wynika zasada, że funkcjonariusze winni otrzymać propozycję służby, a pracownicy propozycję pracy. Stwierdził, że w tej sprawie organ nie prowadził postępowania administracyjnego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż sprawa nie podlega rozstrzygnięciu w trybie tych przepisów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 872/17 odrzucił skargę.
W uzasadnieniu postanowienia powołał treść art. 3 § 2 i § 3 P.p.s.a. Podał, że z przytoczonych przepisów wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle określonych przez ustawę. Przed dokonaniem oceny merytorycznej zasadności skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności z urzędu bada jej dopuszczalność. W tym zakresie należy bowiem ustalić, czy nie zachodzi jedna z przesłanek odrzucenia skargi wymienionych w art. 58 § 1 P.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest pisemna propozycja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], określająca proponowane D.S., posiadającej dotychczas status funkcjonariusza służby celnej, nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony na stanowisku eksperta skarbowego.
Zgodnie z art. 165 ust. 1 p.w.KAS, pracownicy zatrudnieni w izbach skarbowych stają się, z zastrzeżeniem art. 170, pracownikami zatrudnionymi w izbach administracji skarbowej i zachowują ciągłość pracy. W świetle art. 165 ust. 7 p.w.KAS, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Stosownie do treści art. 169 ust. 4 p.w.KAS, propozycja pełnienia służby w Służbie Skarbowo-Celnej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, od której w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Do postępowań w tych sprawach stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 169 ust. 6), a od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 7). Przepis art. 170 ust. 1 p.w.KAS stanowi, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt, 3 i 6, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;
2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Z art. 170 ust. 2 p.w.KAS wynika, że pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenia o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Z kolei art. 170 ust. 3 p.w.KAS stanowi, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Zgodnie z art. 171 ust. 1 p.w.KAS, w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: 1) stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony;
2) stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej – przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, analiza powyższych przepisów p.w.KAS prowadzi do wniosku, że ustawodawca w sposób kompleksowy uregulował kwestie reorganizacji i połączenia administracji skarbowej i celnej oraz związane z tym tryby i konsekwencje przekształceń organizacyjnych, w tym dla stosunków służbowych i zatrudnienia. W przytoczonych przepisach przewidziano także wygaśnięcie dotychczasowych stosunków zatrudnienia z mocy samego prawa w dniu 31 sierpnia 2017r.Ponadto ustawodawca zadecydował o trybie przekształcenia dotychczasowych stosunków pracy oraz stosunków służbowych w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby. Przepisy p.w.KAS określają wprost, w jakich sytuacjach i na jakie formy działania kierowników jednostek organizacyjnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a przepisów w tym zakresie nie można interpretować rozszerzająco. Z art. 277 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947, dalej w skrócie "ustawa o KAS") wynika również, iż spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że spory wynikłe na tle stosunków zatrudnienia, także ze stosunku służbowego, podlegają kognicji sądu administracyjnego tylko w zakresie wyraźnie przewidzianym przez ustawodawcę. Dotyczy to przede wszystkim przypadków kształtowania tego stosunku prawnego za pomocą decyzji administracyjnych. Stan faktyczny niniejszej sprawy nie pokrywa się z hipotezą przepisu art. 169 p.w.KAS, gdyż skarżąca pismem z dnia [...] maja 2017 r., jako funkcjonariusz celny, otrzymała propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, a nie propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Przepisy p.w.KAS dla przyjętej przez funkcjonariusza celnego propozycji zatrudnienia nie przewidują formy decyzji, jak również nie jest przewidziany od niej tryb odwoławczy i skarga do sądu administracyjnego.
Za decyzję administracyjną uznaje się jednostronne rozstrzygnięcie organu o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawnej dla jednostki, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów i podległych im jednostek. Chodzi o indywidualną sprawę administracyjną, w rozumieniu art. 1 § 1 K.p.a. oraz załatwienie tej sprawy co do istoty (art. 104 § 1 K.p.a.).
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, objęta skargą D.S. propozycja warunków zatrudnienia omówionych wyżej cech nie posiada. Propozycja ta została przedstawiona w ramach wewnętrznych stosunków służbowych i pozostawiała zakres uznania co do jej przyjęcia bądź odrzucenia, ze skutkami opisanymi w przepisach p.w.KAS. Te istotne cechy zaskarżonej propozycji dotyczącej warunków zatrudnienia przesądzają o niezakwalifikowaniu jej również do czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podlegających kontroli sądu administracyjnego z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Czynność tego rodzaju musi mieć charakter zewnętrzny, tj. musi być skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Przedmiotowa propozycja nie ma charakteru władczego (choć jest oświadczeniem woli), albowiem jej skutki prawne są uzależnione od woli adresata propozycji.
W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza i sama przez się nie zmienia jego dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulegnie zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji.
Tym samym propozycja, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co oznacza, że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia jest niedopuszczalna.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła D.S., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie następujących przepisów:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948, dalej w skrócie "p.w.KAS"), poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przedłożona propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną ani też nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa;
- - art. 169 ust. 4 i 6 p.w.KAS, poprzez ich niezastosowanie i nieuznanie, że propozycja kontynuowania służby stanowi decyzję administracyjną, co pozwala na uznanie, że podlegać może ona kontroli sądowoadministracyjnej;
- - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm., dalej w skrócie "P.u.s.a."), poprzez ich niezastosowanie w odniesieniu do tego, że sądy sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem;
- - art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie, z ukierunkowaniem na to, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia swojej sprawy, a poprzez odrzucenie skargi nie została ona rozpatrzona;
- - art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez zamknięcie skarżącej drogi sądowej w niniejszej sprawie (bez merytorycznego rozpoznania), przez uprzednie uznanie, że złożona propozycja nie stanowi decyzji administracyjnej, a w dalszej konsekwencji, że nie może ona podlegać kontroli sądowoadministracynej;
- - art. 58 § 1 P.p.s.a., poprzez uznanie, że w sprawie brak jest kognicji sądu administracyjnego;
- - art. 91 § 2 P.p.s.a. poprzez niezawiadomienie Związku Zawodowego Służby Celnej (działającego na prawach strony) o terminie posiedzenia jawnego w dniu 14 marca 2018 r. na piśmie, pomimo iż dnia 8 marca 2018 r. (data wpływu do sądu 9 marca 2018 r.) zgłosił swoje uczestnictwo;
- - art. 134 § P.p.s.a., poprzez niewydanie rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy Sąd nie był związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną;
- - art. 5 pkt 2 P.p.s.a., poprzez przyjęcie, że przedmiotowa sprawa pozostaje sprawą wewnętrzną z zakresu podległości służbowej, wobec czego wyłączona jest spod kontroli sądowoadministracyjnej;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., poprzez uznanie, że propozycja, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 P.w.KAS nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co oznacza, że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia jest niedopuszczalna;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 P.u.s.a., polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli propozycji pracy pod względem jej zgodności z prawem, legalności zaskarżonych decyzji/aktów/czynności i w konsekwencji brak uchylenia tej propozycji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz poprzez brak dostrzeżenia naruszenia art. 77 § 1 i art. 104 § 2 K.p.a., art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a. oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 w zw. z art. 103 § 3 K.p.a.
Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Z powyższego przepisu wynika, że w przypadku tego rodzaju postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne. W przedmiotowej sprawie warunek ten został spełniony i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 powołanego przepisu w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W przedmiotowej sprawie istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia określonych przepisów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który uznał, że wniesiona przez D.S. skarga na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] – propozycję zatrudnienia jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.
Sąd pierwszej instancji przyjął, że złożona D.S. – funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS pisemna propozycja określającą nowe warunki zatrudnienia nie stanowi żadnej z prawnych form działania administracji podlegających kognicji sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a., w tym decyzji administracyjnej z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., czy też innego niż określony w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (...) z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W związku z tym skarga do sądu administracyjnego na przedmiotowe pismo podlegała odrzuceniu.
W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozstrzygnięcie zagadnienia kognicji sądu administracyjnego poprzedził dokonaniem oceny charakteru prawnego propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia w kontekście podstawy prawnej jej wydania, tj. art. 165 ust. 7 p.w.KAS.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie wskazał, że w świetle tego przepisu właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w tym przepisie grup adresatów zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 p.w.KAS przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych Krajowej Administracji Skarbowej ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 p.w.KAS, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 p.w.KAS zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia.
Nie oznacza zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. Ponadto ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 p.w.KAS).
Zauważyć należy, iż ustawodawca odnośnie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS – nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4-7 p.w.KAS).
Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że złożona D.S. propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, przede wszystkim dlatego, że nie stanowi ona władczego rozstrzygnięcia. Jest to pismo proponujące funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej nowe warunki zatrudnienia i to od niego zależy, czy ją przyjmie w określonym terminie, czy też nie. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków funkcjonariusza, niezależnie od jego woli. Propozycja ta nie rodzi żadnych wiążących konsekwencji, a organ nie narzuca swojego stanowiska, które bezwzględnie należy zaakceptować jako jedynie słuszne. Skierowanie pisemnej propozycji do adresata jest jedynie przedstawieniem pewnego rozwiązania. To od woli adresata, a konkretnie treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dopiero dalsze działania organu.
Tego rodzaju propozycja nie stanowi także aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.KAS), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 p.w.KAS). Wskutek złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia nie następuje potwierdzenie uprawnienia lub obowiązku określonego podmiotu wynikającego wprost z ustawy.
Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Propozycja zatrudnienia dopiero wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym, jak również nie dotyczy obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt nie ustala, nie stwierdza oraz nie potwierdza uprawnień i obowiązków określonych przepisami prawa. Co więcej, właściwy do złożenia takiej propozycji zatrudnienia organ nie jest w ogóle do tego ustawowo zobligowany względem dotychczasowego funkcjonariusza.
W przypadku D.S. złożona jej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w dniu [...] maja 2017 r. pisemna propozycja określająca warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] przedstawiała możliwość kontynuowania przez nią zatrudnienia na nowych warunkach i nie wywoływała jeszcze żadnych skutków prawnych. Nie kształtowała jednostronnie jej praw i obowiązków. W tym zakresie pozostawiała jej swobodę i od niej zależało, czy tę propozycję przyjmie w określonym w ustawie terminie, czy też nie. Konsekwencja propozycji powstała z mocy prawa dopiero w dniu 8 czerwca 2017 r., gdy złożyła ona oświadczenie o jej przyjęciu. Wówczas, z dniem określonym w propozycji zatrudnienia, jej dotychczasowy stosunek służby przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony (art. 171 ust. 1 p.w.KAS). W przypadku, gdyby w terminie określonym w art. 170 ust. 2 p.w.KAS nie złożyła ona oświadczenia w tym przedmiocie albo odmówiła przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służbowy wygasłby z mocy prawa w dniu 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zasadnie przyjął, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie był zobowiązany do złożenia D.S. – funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej wyłącznie propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby (art. 165 ust. 7 p.w.KAS). W sprawie nie zostały spełnione przesłanki, które kwalifikowałyby złożoną jej propozycję nowych warunków zatrudnienia jako decyzję, czy też inny akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i pkt 4 P.p.s.a., podlegające kognicji sądu administracyjnego.
Trafność tego stwierdzenia potwierdza także uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego składu siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19.
Sąd pierwszej instancji zatem prawidłowo uznał brak kognicji sądu administracyjnego w tej sprawie i skargę odrzucił.
Odnosząc się zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji RP, które zawierają określoną treść normatywną, wyjaśnić należy, iż ich ocena nie może być dokonana na etapie badania dopuszczalności skargi. Przepisy Konstytucji RP są źródłem gwarancji, a nie praw, spełniają raczej rolę wzorca konstytucyjnego, który materializuje się w uchwalanych ustawach. W tej sprawie podane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP zostały uzasadnione wyłącznie w oparciu o przekonanie naruszenia przepisów p.w.KAS, których nie potwierdzono. Ubocznie wyjaśnić należy, że skoro skarżąca kasacyjnie uważa, że przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania prawne są niezgodne z określonymi w skardze kasacyjnej przepisami Konstytucji RP, to po wyczerpaniu drogi przed sądami administracyjnymi lub powszechnymi jest uprawniona do złożenia samodzielnie skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego lub wnioskowania o to do podmiotów uprawnionych do jej złożenia.
Podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczalności skargi nie mógł również podważyć zarzut naruszenia art. 91 § 2 P.p.s.a., poprzez niezawiadomienie Związku Zawodowego Służby Celnej w Bielsku-Białej o terminie rozprawy w dniu 14 marca 2018 r. Zauważyć należy, iż Związek zgłosił swoje uczestnictwo do występowania na prawach strony dopiero w dniu 9 marca 2018 r. (data wpływu do Sądu), zaś na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. Sąd postanowił odmówić odroczenia rozprawy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.
Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).