Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1556/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę D. D. i uchylił zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy Policji obu instancji wydając sporne postanowienia, dopuściły się mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) dalej w skrócie K.p.a., z uwagi na ich niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób naruszający fundamentalne zasady postępowania administracyjnego, w tym m.in. zasadę prawdy obiektywnej i zasadę legalizmu, a także zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do organów władzy publicznej oraz zasadę informowania strony przez organ administracji co w analizowanej sprawie polegało na zaniechaniu zwrócenia się do skarżącego o sprecyzowanie żądania zawartego w jego wniosku z dnia 7 listopada 2018 r. i arbitralnego uznania wniosku inicjującego postępowanie za wniosek o wznowienie postępowania w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za okres pełnienia służby, zamiast potraktowania go jako wniosek o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, mimo tego, że w treści tego wniosku strona wyraźnie wnosiła o wydanie decyzji i o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany podczas pełnienia służby urlop wypoczynkowy i dodatkowy, wraz z ustawowymi odsetkami.
W konsekwencji wskazanego powyżej uchybienia, Komendant Wojewódzki Policji w [...] odmawiając wznowienia postępowania, w sposób nieprawidłowy zastosował art. 149 § 3 K.p.a., pomimo że brak było jakichkolwiek podstaw do jego zastosowania w niniejszej sprawie, zaś Komendant Główny Policji, utrzymując w mocy wspomniane postanowienie organu pierwszej instancji, naruszył dodatkowo art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to mogło mieć wpływ na treść wyroku poprzez:
- 1) uchylenie prawidłowego postanowienia w oparciu o błędną tezę, że organ drugiej instancji naruszył treść art. 138 § 1 w związku z art. 144 K.p.a. utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie zauważając, że w sprawie doszło do naruszenia treści art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a., co w rzeczywistości nie miało miejsca, bowiem wniosek skarżącego obejmował dwa żądania, którym nadano odrębny byt procesowy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) dalej w skrócie P.p.s.a., w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 138 § 1 pkt 1 i w związku z art. 144 K.p.a.;
- 2) uchylenie prawidłowego postanowienia wobec niezasadnego uznania, że organ drugiej instancji niesłusznie przyjął, że organ pierwszej instancji miał podstawy do zastosowania treści art. 149 § 3 K.p.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 149 § 3 K.p.a.;
- 3) błędną interpretację zasady wyrażonej w art. 9 K.p.a. z pominięciem istotnej części żądania wniosku skarżącego z dnia 7 listopada 2018 r. dotyczącego kategorycznego wydania decyzji w sprawie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w oparciu o treść art. 145a K.p.a., polegającą na postawieniu tezy, że organ wobec wątpliwości co do treści wniosku miał obowiązek o powyższym poinformować stronę, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 9 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a.;
- 4) błędną interpretację zasady wyrażonej w art. 8 K.p.a. poprzez uznanie, że organ drugiej instancji, utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie nie dopatrzył się w działaniu organu pierwszej instancji jakichkolwiek podstaw do uznania, że zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej doznała uszczerbku, mimo że wydane rozstrzygnięcie znajdowało swoje uzasadnienie faktyczne i prawne, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 w związku z art. 8 K.p.a.;
- 5) pominięcie przy kontroli legalności postanowienia nr [...] okoliczności, że wniosek skarżącego z dnia 7 listopada 2018 r. dotyczył dwóch kwestii, czego dowodem było skierowanie do skarżącego pisma informacyjnego z dnia 7 grudnia 2018 r. i pisma z dnia 29 marca 2019 r, co doprowadziło do wydania wyroku w sprawie w zakresie nieobjętym skargą oraz przedmiotem rozstrzygania przez organ, bowiem równolegle do postępowania w sprawie o wznowienie postępowania toczy się postępowanie o ustalenie, czy i w jakiej wysokości skarżącemu należy się wypłata różnicy ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, związanie organu wytycznymi, które dotyczą sprawy znajdującej się w stanie zawisłości sprawy, co czyni wyrok z dnia 7 lutego 2020 r. niewykonalnym, tj. art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a.,
- - co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji lub oddalenie skargi, a także o zasądzenie na rzecz Komendanta Głównego Policji zwrotu kosztów zastępstwa według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. D. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Istota sporu w tej sprawie dotyczy prawidłowej interpretacji wniosku D. D. z dnia 7 listopada 2018 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji wniosek ten było nieprecyzyjny i z jego treści nie wynikało, aby zamiarem wnioskodawcy było domaganie się wszczęcia postępowania wznowieniowego. Natomiast strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że z treści tego wniosku wynikał wyraźny zamiar domagania się wszczęcia postępowania wznowieniowego.
Kontrolując zaskarżony wyrok w zakresie objętym zarzutami skargi kasacyjnej należy stwierdzić, strona w ww. wniosku wprost wskazała na art. 145a K.p.a. wiążąc zastosowanie tego przepisu z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. K 7/15 dotyczącym uznania art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161 z późn. zm.) za niezgodnego z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w takim zakresie, w jakim przepis ten ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego na jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Z tego wniosku wynika żądanie wszczęcia postępowania wznowieniowego i wydania decyzji oraz wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego.
Dodatkowo w zażaleniu wniesionym od wydanego w pierwszej instancji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego, strona także powołała się na rozstrzygniecie sprawy i wyrównanie kwoty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 145a § 1 i § 2 K.p.a. wskazując, że domaga się wydania decyzji i że wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. K 7/15 powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej.
Mając powyższe trafnie organy pierwszej i drugiej instancji uznały, że wniosek strony z 7 listopada 2018 r. zawierał żądanie wszczęcia postępowania wznowieniowego i stwierdzając, że skoro samo przyznanie ekwiwalentu w oparciu o art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji i ustalenie jego wysokości w oparciu o art. 115a ww. ustawy dokonywane jest w drodze czynności materialno-technicznej i nie jest wydawana w tym zakresie decyzja administracyjna, to zasadnym było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. (tak też WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z 6 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 797/19, opubl. w Lex nr 3031582).
W związku z powyższym zasadnym jest zarzut strony skarżącej kasacyjnie co do niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 144 K.p.a. W tej sprawie, jak trafnie podnosi to strona skarżąca kasacyjnie, żądanie skarżącego D. D. zawierało dwa żądania: wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego oraz wniosku o wypłatę uzupełnienia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Skoro obu żądaniom strony nadano odrębny tryb postępowania, to organy obu instancji prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania wznowieniowego w tej sprawie i nie stanowiło to ani naruszenia zasady praworządności (art. 6 K.p.a.), ani zasady pogłębiania zaufania do organów administracyjnych (art. 8 K.p.a.), ani też zasady informowania strony (art. 9 K.p.a.). Utrzymanie przez stronę skarżącą kasacyjnie jako organ odwoławczy zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego nie stanowiło w okolicznościach tej sprawy naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a.
Trafnie przy tym strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z dokonaniem błędnej interpretacji art. 8 K.p.a. i art. 9 K.p.a. co do oceny przez organy wniosku strony z 7 listopada 2018 r. Nie stanowi naruszenia zasady budowania zaufania organu wykonującego administrację do strony sytuacja, w której organ ten prowadzi zarówno postępowanie, którego wszczęcia domaga się strona jak i odrębne postępowanie, które mogło zmierzać do realizacji żądania strony. W tej sprawie organ drugiej instancji wskazał w uzasadnieniu postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego zarówno przesłanki jak i przepisy w oparciu o które nie było dopuszczalnym załatwienie tej sprawy w drodze wznowienia postępowania administracyjnego, uregulowanego w K.p.a. Nie stanowiło to naruszenia zasady budowania zaufania do organu.
Także nie można uznać za prawidłowe stanowisko Sądu pierwszej instancji uchylające zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji z powodu naruszenia procedury administracyjnej mogącej mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) polegającej na naruszeniu art. 9 K.p.a. przez organy w tej sprawie.
Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i w tym zakresie organy te czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a ponadto w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Przepis ten zobowiązuje organ do udzielania wyjaśnień i informacji stronie w zakresie objętym przedmiotem konkretnego postępowania administracyjnego i takie wyjaśnienia były stronie udzielane w toku postępowania. Kwestia ewentualnego informowania lub braku informowania strony o sposobie załatwienia żądania co do wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego w drodze czynności materialno-technicznej nie stanowiło w okolicznościach tej sprawy uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy.
Natomiast niezasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a ww. ustawy. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic rozpoznawania sprawy, ponieważ skarga dotyczyła postanowienia Komendanta Głównego Policji z [...] 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania i przedmiot tej właśnie sprawy administracyjnej został rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W tej sprawie Sąd nie uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W szczególności, wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji nie kontrolował sprawy w zakresie ustalenia wysokości i ewentualnej wypłaty stronie różnicy ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania nie stanowią przekroczenia granic tej sprawy.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd.
Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji i uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę D. D. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.
Kontrolując zaskarżone postanowienie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postanowienie to nie narusza prawa, a sama skarga jest niezasadna. Podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia okoliczności odpowiadają treści art. 149 § 3 K.p.a. i stanowią podstawę do odmowy wszczęcia postępowania wznowieniowego w takim przypadku, gdy wniosek o wznowienie postępowania nie dotyczy sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną.
W związku z powyższym, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 151 w związku z art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił.
Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił w całości od zasądzenia od D. D. na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.