Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2113/19 oddalił skargę K.S. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 15 lipca 2019 r., nr DLK10.1124.81.2019 w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej [...] (dalej: "DIAS") pismem z 12 czerwca 2017 r., nr 2201-IZK-2.111.152.2017, poinformował K.S. (dalej: "skarżąca"), że w związku z koniecznością dostosowania miejsca służby do struktury organizacyjnej w Izbie Administracji Skarbowej [...] wyznacza jej do 31 sierpnia 2017 r. miejsce wykonywania obowiązków służbowych w Dziale [...] Izby Administracji Skarbowej [...]. Jednocześnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej: "p.w. KAS"), wobec braku przedstawienia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, stosunek służbowy skarżącej wygasa z 31 sierpnia 2017 r.
Skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku bezczynność Dyrektora Izby wyrażającą się w braku złożenia jej propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej, pomimo, jak podała, istnieniu ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 ww. ustawy i pomimo upływu ustawowo wyznaczonego tam terminu (tj. 31 maja 2017 r.). Skarżąca wniosła jednocześnie o zobowiązanie organu do niezwłocznego złożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby z uwzględnieniem jej kwalifikacji.
DIAS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 20 grudnia 2017 r., sygn. akt III SAB/Gd 52/17, przyjmując, że sprawa sądowoadministracyjna wszczęta ww. skargą dotyczy bezczynności DIAS w zakresie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, zobowiązał DIAS do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
DIAS złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie tego wyroku w całości o przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 792/18, oddalił skargę kasacyjną DIAS, nie podzielając jednocześnie stanowiska WSA w Gdańsku w kwestii wskazań zawartych w uzasadnieniu zapadłego wyroku. Uznał, że zawarcie przez Sąd pierwszej instancji wskazań dla organu co do dalszego postępowania, obejmujących rozważenie możliwości wydania w sprawie dotyczącej stosunku służbowego różnego rodzaju decyzji - w tym decyzji ustalającej warunki służby (złożenie propozycji służby), było nieprawidłowe.
W konsekwencji powyższego DIAS decyzją z 17 kwietnia 2019 r., na podstawie art. 170 ust. 3 w związku z art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS, art. 104 k.p.a., art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 508 ze zm., dalej: "ustawa o KAS"), stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej z 31 sierpnia 2017 r.
Jak wskazał DIAS, w sytuacji dotyczącej byłego funkcjonariusza Służby Celnej, który nie otrzymał do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia bądź pełnienia służby, decyzja dotycząca stosunku służbowego może jedynie stwierdzić fakt wygaśnięcia stosunku służbowego. Wydana decyzja potwierdza stan faktyczny zaistniały w 2017 r. w związku z wejście w życie przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej i zapisami znajdującymi się w tej ustawie. Wyjaśnił, że nałożony na DIAS wspomnianą ustawą obowiązek zapewnienia właściwej obsady kadrowej dotyczył zarówno odpowiedniej liczby pracowników i funkcjonariuszy, jak i doboru pracowników i funkcjonariuszy do realizacji zadań, zgodnie z kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej pracy lub służby. Propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej otrzymały osoby, które będą realizować zadania przewidziane dla tej Służby, bowiem ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej wprost wskazuje katalog zadań, które mogą wykonywać wyłącznie funkcjonariusze.
Mając na względzie powyższe, DIAS podkreślił, że w procesie kształtowania polityki kadrowej zostały uwzględnione potrzeby Izby Administracji Skarbowej [...], jak i przesłanki wynikające z art. 165 ust. 7 wyżej wymienionej ustawy, tj. między innymi: posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej pracy lub służby.
Korzystając z przysługujących kompetencji DIAS stwierdził, że podjął decyzję o nieprzedstawieniu skarżącej w ustawowym terminie, tj. do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji służby lub pracy w podległej jednostce. Jednocześnie, pismem z 12 czerwca 2017 r., wskazał wyżej wymienionej miejsce wykonywania obowiązków służbowych w okresie do 31 sierpnia 2017 r. w Dziale [...] Izby Administracji Skarbowej [...].
DIAS podniósł, że istota organizacyjna reformy służb podatkowych i celnych zajmujących się gromadzeniem dochodów budżetowych w ramach administracji rządowej realizowana przez ustawodawcę w drodze ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, sprowadzała się między innymi do ograniczenia liczby funkcjonariuszy wykonujących obowiązki w ramach stosunku służby. Ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie składania bądź nieskładania funkcjonariuszom i pracownikom propozycji, a w przypadku składania propozycji prawo do decydowania co do jej zakresu i rodzaju.
DIAS przypomniał, że skarżąca w okresie od 26 stycznia 2007 r. pełniła służbę w Wydziale [...], Wydziale [...] Izby Celnej [...], a do jej zadań należało między innymi przyjmowanie, ewidencjonowanie skarg, wniosków i petycji oraz prowadzenie postępowań w tym zakresie, projektowanie materiałów graficznych, realizacja polityki promocyjnej i informacyjnej w izbie celnej, monitorowanie i analizowanie informacji dotyczących służby celnej prezentowanych w środkach masowego przekazu. Podkreślił, że do 1 marca 2017 r. w każdej z konsolidowanych jednostek - Izbie Celnej [...], Urzędzie Kontroli Skarbowej [...], Izbie Skarbowej [...], funkcjonowały komórki organizacyjne zajmujące się szeroko rozumianym wsparciem zarządzania i komunikacją zewnętrzną. W wyniku przeprowadzonej reformy ilość komórek organizacyjnych zajmujących się procesami pomocniczymi uległa zmniejszeniu. W związku z ograniczeniem ilości komórek organizacyjnych oraz z uwagi na faktyczne potrzeby kadrowe, ograniczona została także liczba osób wykonujących zadania z zakresu wsparcia i zarządzania.
Dodatkowo podkreślił, że dotychczas wykonywane przez skarżącą zadania wynikające z zajmowanego stanowiska, nie znajdowały się w katalogu zadań przewidzianych w ustawie, które mogą wykonywać funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej.
Szef Krajowej Administracji Skarbowej (dalej Szef KAS) decyzją z 15 lipca 2019 r., nr DLK10.1124.81.2019, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję DIAS.
W uzasadnieniu wydanej decyzji Szef KAS opisał przebieg reorganizacji aparatu administracji skarbowej, wskazując w szczególności, że doszło do sukcesji generalnej, w wyniku której izba administracji skarbowej, wstępując w prawa i obowiązki łączonych jednostek, stała się ich następcą prawnym.
Jak wskazał Szef KAS, niezłożenie skarżącej propozycji pełnienia służby miało swą podstawę prawną w treści art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Wyjaśnił, że ustawa ta ma charakter szczególny wobec przepisów samej ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej.
Zdaniem Szefa KAS, podnoszona przez skarżącą kwestia przedstawiania propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, które uwzględniają posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, nie może pomijać celów, jakie zamierzał osiągnąć ustawodawca projektując reformę administracji skarbowej. Mają one bowiem nadrzędne znaczenie, a ich osiągnięcie determinowało wdrożenie całej reformy.
Szef KAS wyjaśnił, że rozproszenie i powielanie niektórych zadań związanych z procesem poboru należności podatkowych i celnych w ramach poszczególnych służb powodowało, iż nie było możliwe ich realizowanie w sposób spójny i jednolity, a zarazem z optymalnym wykorzystaniem dostępnej kadry oraz zasobów organizacyjnych i finansowych. Niezasadnie więc skarżąca podniosła, że brak przedstawionej propozycji służby narusza normę wynikającą z art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Ustawodawca nie określił, w jakiej proporcji mają pozostawać poszczególne czynniki w niej wymienione względem siebie oraz potrzeb jednostek organizacyjnych, pozostawił to woli dyrektorów izb administracji skarbowej.
Szef KAS stwierdził, że DIAS będąc kierownikiem urzędu i realizując politykę kadrową w izbie administracji skarbowej podejmuje szereg decyzji, które mają wpływ na prawidłowe funkcjonowanie podległej jednostki. Odpowiada za takie zorganizowanie procesów pracy/służby, aby realizacja nałożonych przez ustawodawcę zadań odbywała się w sposób prawidłowy. Ma możliwość oceny kadry pod kątem spełnienia ustawowych przesłanek i oceny zapewnienia gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych. Zdaniem Szefa KAS, DIAS w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, czym kierował się oraz jakie kryteria brał pod uwagę przy rozstrzyganiu co do nieprzedstawiania skarżącej propozycji pracy/służby.
Szef KAS wyjaśnił, że skarżąca miała pełną świadomość co do trybu w jakim wydana zostanie zaskarżona decyzja, gdyż to ona wniosła skargę na bezczynność i WSA w Gdańsku uznając rację skarżącej wydał wyrok, nakazując wydanie decyzji w ciągu 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku.
Skarżąca objęła ww. decyzję Szefa KAS skargą do Sądu, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji Dyrektora Izby i wydanie decyzji zawierającej dla skarżącej propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, ustalającą warunki jej pełnienia, ewentualnie zobowiązanie Dyrektora Izby do przedstawienia propozycji pracy.
Szef KAS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd stanął na stanowisku, że w omawianym stanie prawnym sprawy nie ulega wątpliwości, iż organ był zobowiązany wydać decyzję w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącej. Kwestią zasadniczą jest ustalenie na jakich podstawach prawnych (przesłankach) organ winien oprzeć się, nie przedstawiając funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub służby.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że obligatoryjne i fakultatywne przesłanki zwolnienia ze służby zawarte są w art. 179 i 180 ustawy o KAS. Ustawa wprowadzająca KAS zawiera jednak konstrukcję prawną wygaśnięcia stosunku służbowego. W wyniku nie przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub służby i wydaniu decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 wskazał, że: reforma dotychczas istniejącej administracji skarbowej i powołanie Krajowej Administracji Skarbowej, która stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego UE, a także zapewniającą obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych wymagała przyjęcia rozwiązań o charakterze przejściowym, w szczególności dotyczących kwestii pracowniczych.
Wspomnieć przy tym należy, że ustawa p.w. KAS w art. 165 -174 statuuje zasady zatrudnienia funkcjonariuszy w nowym, skonsolidowanym organie administracji skarbowej, który powstał w miejsce trzech dotychczas funkcjonujących organów administracji skarbowej: administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej. W ramach scalania administracji skarbowej następowała konsolidacja podmiotowa na poziomie regionalnym oraz lokalnym izb i urzędów skarbowych, urzędów kontroli skarbowych, izb i urzędów celnych w izby administracji skarbowej oraz w urzędy administracji skarbowej i urzędy celno-skarbowe (por. uzasadnienie do projektu ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, Druk sejmowy nr 826, s. 5). Powstał zatem nowy organ administracji skarbowej, który przejął kompetencje trzech dotychczas istniejących organów. Została zlikwidowana dotychczasowa Służba Celna, a w jej miejsce powołano w ramach KAS nową formację Służbę Celno-Skarbową.
Powołując nowe organy administracji skarbowej ustawodawca miał prawo określić nowe warunki pracy lub służby. W konsekwencji uznać należało, że w stosunku do funkcjonariuszy Służby Celnej nie stosuje się więc już dotychczasowych przepisów art. 105 i 106 ustawy z dnia 27 sierpnia 2007 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1799) określających zasady zwalniania celników ze służby, ponieważ ww. ustawa z dnia 27 sierpnia 2007 r. zgodnie z art. 159 pkt 3 p.w. KAS utraciła moc z 1 marca 2017 r. Od tej daty, status prawny funkcjonariuszy zatrudnianych w nowym organie jakim jest Krajowa Administracja Skarbowa statuują zatem wyłącznie przepisy p.w. KAS.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego reforma dotychczas istniejącej administracji skarbowej i powołanie Krajowej Administracji Skarbowej, pozwalała ustawodawcy na wprowadzenie konstrukcji wygaśnięcia stosunku służbowego. Regulacje prawne w tym zakresie nie zostały zakwestionowane w zakresie zgodności z Konstytucją RP przed Trybunałem Konstytucyjnym. Należy więc przyjąć domniemanie ich zgodności z Konstytucją RP. Reforma administracji skarbowej i powstanie nowej formacji w postaci Służby Celno- Skarbowej pozwalała ustawodawcy na zamieszczenie w ustawie klauzuli umożliwiającej odpowiednio dobór kadrowy nowo utworzonej jednostki. Kierowanie się kryteriami zawartymi w art. 179 czy 180 ustawy o KAS, dotyczącymi zwolnienia ze służby byłoby zatem nieuzasadnione i ograniczałby możliwości reorganizacyjne organu. Jednym z elementów tego typu reorganizacji było bowiem odpowiednie dobranie kadry, tak aby była ona jak najbardziej efektywna i nie stanowiła nieuzasadnionego obciążenia dla budżetu. W ocenie Sądu należy więc odejść od ściśle sformalizowanych przesłanek zawartych w art. 179 czy 180 ustawy o KAS.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji powyższe nie zwalnia organu z obowiązku wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku pracy, czy też z obowiązku wskazania racjonalnych, obiektywnych i możliwych do weryfikacji przesłanek nie przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub służby. Inna wykładnia wskazanych przepisów sprowadzałaby się do przyjęcia obowiązku organu przyjęcia 100% kadry do nowo utworzonej struktury, bowiem niemal w każdym przypadku organ musiałby przedstawić propozycję zatrudnienia lub służby funkcjonariuszowi. Z treści art. 165 ust. 7 p.w. KAS nie wynika, iż po stronie organu leży obowiązek złożenia propozycji pracy/służby każdemu z dotychczasowych funkcjonariuszy. Przedłożenie propozycji służby/pracy zostało pozostawione przez ustawodawcę uznaniu przełożonego, który biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, podejmuje określoną decyzję lub przedkłada funkcjonariuszowi określone propozycje.
W przedmiotowej sprawie organ takie przesłanki przedstawił. Wyjaśnił bowiem, że skarżąca pełniła służbę w Wydziale [...], a charakter wykonywanych przez nią zadań sprawiał, że nie były one zadaniami przypisanymi do realizacji funkcjonariuszom Służby Celno-Skarbowej. Organ podkreślił również, że w związku z reformą Służb Celno-Skarbowych nastąpiło ograniczeni liczby komórek organizacyjnych zajmujących się szeroko rozumianym wsparciem zarządzania i komunikacja zewnętrzną, co bezpośrednio wiązało się z ograniczeniem liczby osób wykonujących zadania z zakresu wsparcia i zarządzania.
Skarżąca, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem Sądu pierwszej instancji, zaskarżyła go w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- - obrazę przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 170 ust.3 w zw. z art. 165 ust. 7 p.w. KAS, poprzez oddalenie skargi skarżącej i zaakceptowanie faktu, że stosunek służbowy skarżącej miałby wygasnąć w sytuacji, gdy właściwe zastosowane kryteria z art. 165 ust. 7 p.w. KAS obligowały DIAS do wręczenia skarżącej propozycji pracy lub służby i brak tej czynności był niezgodny z prawem, a jako taki rzutuje na niezgodność z prawem zaskarżonej decyzji;
- - obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 179 i art. 180 ustawy o KAS, przez uznanie przez Sąd, że funkcjonariusze KAS-u mogą być zwolnieni z służby bez stosowania przesłanek określonych w w/w przepisach;
- - obrazę art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z 165 ust. 7 p.w. KAS, poprzez brak kontroli zasadności niewręczenia skarżącej propozycji służby lub pracy przez pryzmat przesłanek określonych w wskazanych przepisie, co doprowadziło do wadliwej akceptacji zaskarżonej decyzji.
Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- 1) obrazę przepisu art. 1 § 1, 2 i 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewłaściwą (bo niepełną, niedokładną) kontrolę administracji publicznej i przez to zaakceptowanie wadliwych ustaleń faktycznych organów co do istnienia rzekomo ważnego powodu zwolnienia skarżącej z służby, jakim miałoby być niewykonywanie zadań właściwych dla Służby Celno-Skarbowej;
- 2) obrazę przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że treść wyroku wydanego w sprawie I OSK 792/18 przed NSA w Warszawie z 30 stycznia 2019 r. mogła wywołać tylko jeden skutek w postaci zwolnienia skarżącej z służby
Przy powyżej sformułowanych zarzutach skarżąca wniosła o to, aby WSA w Warszawie na mocy przepisu art. 179a p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał sprawę merytorycznie (wnosząc jednocześnie w tym przypadku o pozytywne rozpatrzenie skargi, tj. jej uwzględnienie). W przypadku braku zastosowania przepisu art. 179a p.p.s.a. przez WSA w Warszawie i w razie przekazania sprawy do Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie całości sprawy do ponownego rozpoznania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Ponadto wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
W związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz.1090), strony postępowania zostały poinformowane, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron.
Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej bądź wyrazi zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Jeżeli wszystkie strony oświadczą zgodnie, iż wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.
W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyśpieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie strony postępowania zostały zawiadomone, iż w przypadku, gdy nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.
Jednocześnie strony zostały poinformowane, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
W odpowiedzi na wezwanie organ w piśmie procesowym z 3 listopada 2021 r. oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe.
Skarżąca w piśmie procesowym z 12 sierpnia 2022 r. podtrzymała w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz zarzuty zawarte w skardze, a mając na uwadze, że zaskarżony wyrok jest wadliwy, wniosła o uwzględnienie wywiedzionej skargi kasacyjnej w całości. Do pisma skarżąca dołączyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej wraz z odpowiedzią DIAS na wskazany wniosek.
Następnie skarżąca w piśmie procesowym z 1 września 2022 r. zwróciła uwagę na wyroki sądów administracyjnych wydanych w sprawie zwolnienia funkcjonariusze ze służby celno-skarbowej. Jednocześnie stwierdzając, że ich analiza wskazuje na wielokrotne, rażące naruszenie prawa przez organ.
Organ w piśmie z 13 września 2022 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz odpowiedzi na skargę. W ocenie Szefa KAS zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji w całości odpowiada prawu, a zatem skarga kasacyjna skarżącej zasługuje na oddalenie. Organ wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 § 1 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Przypomnieć należy, że sytuacja prawna skarżącej w ramach Służby Celno-Skarbowej była przedmiotem badania sądu administracyjnego. W wyroku z 30 stycznia 2019 r., I OSK 792/18 Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie uznał, że w przedmiotowej sprawie, w związku z nieprzedstawieniem skarżącej propozycji dalszego pełnienia służby, jak również propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, obowiązkiem organu było wydanie decyzji wygaszającej stosunek służbowy skarżącej, traktowanej jako zwolnienie ze służby. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a., w ramach którego skarżąca podważa możliwość wydania w zaistniałych w sprawie okolicznościach faktycznych jedynie decyzji zwalniającej ją ze służby.
Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 179 i art. 180 ustawy o KAS. Z 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej. Z tym dniem utraciła moc obowiązująca ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz.1799). Ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej powołała Krajową Administrację Skarbową, która przejęła realizację zadań wykonywanych przez kontrolę skarbową, administrację podatkową oraz Służbę Celną. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że w sprawie nie znajdują zastosowania powyższe przepisy określające obligatoryjne i fakultatywne przesłanki zwolnienia ze służby. Przepisy te odnoszą się bowiem do funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, zaś skarżąca, wobec braku przedstawienia jej propozycji służby, funkcjonariuszem tej służby została tylko w okresie przejściowym, tj. do 31 sierpnia 2017 r. Znajdują do niej zatem zastosowanie przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, które to przepisy były wielokrotnie analizowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Z orzecznictwa tego wynika, reforma dotychczas istniejącej administracji skarbowej i powołanie Krajowej Administracji Skarbowej, pozwalała ustawodawcy na wprowadzenie konstrukcji wygaśnięcia stosunku służbowego. Reforma administracji skarbowej i powstanie nowej formacji w postaci Służby Celno - Skarbowej uprawniało ustawodawcę do zamieszczenia w ustawie klauzuli umożliwiającej dobór kadry w nowo utworzonej jednostce. Kierowanie się kryteriami zawartymi w art. 179 czy 180 ustawy o KAS, dotyczącymi zwolnienia ze służby byłoby zatem nieuzasadnione i ograniczałby możliwości reorganizacyjne organu. Jednym z elementów tego typu reorganizacji było bowiem odpowiednie dobranie kadry, tak aby była ona jak najbardziej efektywna i nie stanowiła nieuzasadnionego obciążenia dla budżetu. W orzecznictwie przyjęto, że w okresie tworzenia nowej służby należy odejść od ściśle sformalizowanych przesłanek zawartych w art. 179 czy 180 ustawy o KAS.
Nie zwalnia to jednak organu z obowiązku wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego, czy też z obowiązku wskazania racjonalnych, obiektywnych i możliwych do weryfikacji przesłanek nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub służby, na co słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji. Wbrew jednak przekonaniu Sądu organ w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych nie przedstawił w sposób pozwalający na weryfikację wydanego rozstrzygnięcia. To zaś prowadzi do wniosku, że pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Odejście skarżącej ze służby nastąpiło w ramach poważnej i szerokiej reformy administracji skarbowej i celnej, wiążącej się również z przypisaniem jej nowych zadań i kompetencji i co za tym idzie – ze zmianami kadrowymi, przeprowadzanymi m. in. za pomocą instytucji wygaśnięcia z mocy prawa stosunków zatrudnienia. Z założenia więc ustawodawca uznał za dopuszczalne zwolnienie ze służby części dotychczasowych funkcjonariuszy, pozostawiając przy tym władzom tej nowej administracji wybór osób, które otrzymają ofertę dalszej służby lub pracy. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że przeprowadzenie reformy instytucji o złożonej strukturze organizacyjnej, zatrudniających wiele osób - pracowników i funkcjonariuszy - jest działaniem bardzo złożonym.
Nie sposób więc zakładać, aby wolą prawodawcy było zapewnienie pełnej kontroli doboru kadr w oparciu o przedstawienie zestawienia z obiektywnie sparametryzowanymi ocenami wszystkich osób - pracowników i funkcjonariuszy, co do których podejmowane są rozstrzygnięcia, materializujące się poprzez przedstawienie bądź nie propozycji dalszej pracy bądź służby – co do każdego stanowiska pracy. O ile taka byłaby wola prawodawcy wskazałby tego rodzaju powinność, czego jednak nie uczynił. Może przy tym budzić wątpliwości czy w ogóle tego rodzaju rzetelne i obiektywne opracowanie mogłoby zostać sporządzone. Realnego wyłonienia pracowników o najlepszych kwalifikacjach - przy uwzględnieniu wielokryteriowej oceny - można byłoby dokonać być może tylko w drodze konkursu. Nie było natomiast wolą prawodawcy jego przeprowadzenie. Nie oznacza to jednak aby określone rozstrzygnięcie – będące skutkiem nieprzedstawienia propozycji dalszej służby albo pracy - nie było możliwe do kwestionowania i do jego weryfikacji.
Przeciwnie, konieczne jest w takim przypadku odwołanie się do przesłanek, które mogą być obiektywnie zweryfikowane, w szczególności wymienionych w art. 165 ust. 7 p.w. KAS, który stanowi, że kierownicy jednostek organizacyjnych składają "pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania." Przy czym pojęcie dotychczasowej pracy i służby może obejmować także ocenę cech indywidualnych określonej osoby. Nie jest zatem rolą organu dokonywanie porównań czy charakterystyk wszystkich osób, którym przedstawiono ofertę służby (ich kwalifikacji, przebiegu służby, warunków dojazdu do miejsc zatrudnienia), wymagane jest jednak wskazanie obiektywnych kryteriów i reguł (możliwych do oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym), wedle których funkcjonariuszowi nie złożono propozycji w powiązaniu z jego indywidualną sytuacją.
Nawiązując do przyjętego w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym podziału decyzji administracyjnych na decyzje związane i decyzje uznaniowe przyjąć należy, wbrew pojawiającemu się w orzecznictwie sądów pierwszej instancji poglądowi, że decyzja w sprawie zwolnienia ze służby nie jest decyzją uznaniową. Jak wiadomo pojęcie decyzji uznaniowej nie jest zdefiniowane w systemie prawa. Jest to pojęcie używane w odniesieniu do decyzji zawierających w swojej konstrukcji luz decyzyjny w zakresie wyboru rozstrzygnięcia. Cechą decyzji uznaniowych jest to, że sfera luzu decyzyjnego ulokowana jest w dyspozycji normy prawnej, czyli że prawodawca pozostawia organowi pewien zakres swobody rozstrzygnięcia w sprawie. Zastosowanie uznania administracyjnego w procesie stosowania prawa ma więc miejsce w ostatniej jego fazie, a mianowicie na etapie subsumcji, przed ostatecznym sformułowaniem treści aktu. Dlatego też przyjmuje się, że uznanie administracyjne dotyczy przyszłości w tym sensie, że jego przedmiotem nie jest ustalenie znaczenia tekstu prawnego czy też ocena występujących faktów, lecz określenie skutku prawnego (por. M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983, s. 111).
Analiza przepisu art. 165 ust. 7 p.w. KAS skłania do wniosku, że kryteria oceny i weryfikacji przydatności w nowej formacji osób zatrudnionych stanowią element hipotezy, a nie dyspozycji normy prawnej. Niewątpliwie kryteria te kreują luz decyzyjny po stronie organu z uwagi na ich nieostrość. Jednakże jest to inny rodzaj luzu, wynika on bowiem z nieostrości kryteriów wygaśnięcia stosunku służby wymienionych w art. 165 ust. 7 p.w. KAS. W doktrynie prawa od dawna odróżnia się odesłania i pojęcia nieostre od sfery uznania administracyjnego (por. M. Jaśkowska, Uznanie administracyjne a inne formy władzy dyskrecjonalnej administracji publicznej (w) System Prawa Administracyjnego, R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2010, t. 1, s. 298 i n.) (por. wyrok NSA z 12 lipca 2022 r., III OSK 5145/21).
Decyzje podjęte w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 p.w. KAS wymagają właściwego uzasadnienia. Winny być one tak uargumentowane, aby w sposób przekonujący wskazywały wybór organu określonej konsekwencji prawnej ujętej w stosowanej normie prawnej w postaci podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego doktrynalny i orzeczniczy wymóg właściwego uzasadnienia decyzji wydanej w oparciu o powyższy przepis należy postrzegać także jako wymóg pozostający w interesie publicznym, albowiem chroni on organ przed zarzutem dowolności i arbitralności, w tym przypadku przed zarzutem wykorzystania reformy administracji skarbowej oraz Służby Celnej jako okazji do wymiany kadry. Na niebezpieczeństwo takiego zjawiska towarzyszącego reformom przeprowadzanym w tzw. służbach mundurowych zwracał już uwagę Trybunał Konstytucyjny m. in. w uzasadnieniu wyroku z 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 45/02 dotyczącym kontroli zgodności z Konstytucją RP przepisów ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676).
Nie sposób zatem nie dostrzec takiego zagrożenia również na tle stosowania art. 165 ust. 7 p.w. KAS, który daje organom w ramach przeprowadzanej reformy administracji skarbowej i celnej możliwość wyboru grupy funkcjonariuszy i pracowników, którym organ złoży propozycje służby lub pracy i grupy funkcjonariuszy oraz pracowników, którym takich propozycji nie złoży. Jedynym bowiem kryterium podanych wyborów są stosownie do wskazanej regulacji "kwalifikacje i dotychczasowy przebieg służby lub pracy oraz miejsce zamieszkania". Reguły "ważenia" tego kryterium w stosunku do funkcjonariuszy powinny zostać zatem wypracowane przez organ i powinny zostać zastosowane i podane w uzasadnieniu decyzji dotyczącej każdego funkcjonariusza, i od tego zależy wynik jej kontroli sądowoadministracyjnej. Kontrola ta bowiem nie może być iluzoryczna i sprowadzać się do przyjęcia, że skoro w uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wziął pod uwagę przesłanki z art. 165 ust. 7 p.w.
KAS, to znaczy, że tak się stało. Zauważyć należy, że wskazywanie przez organ na kierowanie się przesłankami zawartymi w art. 165 ust. 7 ww. ustawy niczego nie dowodzi, zwłaszcza tego, że w istocie zostały one wzięte pod uwagę. Gdyby zaakceptować ogólnikowe wyjaśnienia organu to kontrola sądowoadministracyjna decyzji podejmowanych na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS, zagwarantowana funkcjonariuszom przez ustawodawcę, byłaby pozorna. Kontrola w takich przypadkach obejmuje zatem proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy też wszechstronność oceny faktów. Podlega jej samo uzasadnienie decyzji z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną (art. 165 ust. 7 p.w. KAS). Skoro bowiem na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej podmiot właściwy w zakresie zatrudnienia różnicował status zatrudnienia dotychczasowych pracowników/funkcjonariuszy w ten sposób, że części z nich przedstawił propozycje służby/pracy, a części nie, to chociażby z uwagi na zasady równości, niedyskryminacji i przejrzystości procedur należało wykazać, że w świetle przesłanek z art. 165 ust. 7 p.w.
KAS dokonano oceny przydatności osób zatrudnionych. Tym samym w uzasadnieniu decyzji organ powinien wykazać, że przed podjęciem procesu decyzyjnego o złożeniu bądź nie propozycji służby/zatrudnienia przeprowadzono procedurę oceny osób zatrudnionych. Funkcjonariusz ma pełne prawo, wynikające m.in. z treści art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w związku z art. 165 ust. 7 p.w. KAS, do poznania dostatecznie określonych powodów podjęcia wobec niego danego rozstrzygnięcia, czyli nieprzedłożenia mu zarówno propozycji zatrudnienia, jak i propozycji służby i w konsekwencji stwierdzenie wygaśnięcia stosunku służbowego. Reorganizacja służby nie może bowiem – sama w sobie – stanowić usprawiedliwienia dla dowolnego kształtowania stosunku służbowego (w tym przypadku stwierdzenia jego wygaśnięcia). W sytuacji, gdy decyzja prowadzi do istotnego pokrzywdzenia strony, Sąd winien poznać szczegółowe motywy takiego rozstrzygnięcia.
W rozpoznawanej sprawie organ, wyjaśniając dlaczego skarżącej nie przedstawiono propozycji pełnienia służby albo propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, wskazał na cele przeprowadzanej reformy uznając jednocześnie, że zadania wykonywane przez skarżącą a wynikające z zajmowanego stanowiska nie znalazły się w katalogu zadań przewidzianych w ustawie, które mogą wykonywać funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej. Słusznie podnosi skarżąca kasacyjnie, że tego typu ogólnikową argumentację odnosząca się do przekształceń aparatu skarbowego można zastosować w większości tego typu spraw. Organ, a w ślad za nim także i Sąd pierwszej instancji w swych rozważaniach pominął całkowicie analizę całej wieloletniej służby skarżącej, która pełniła ją na różnych stanowiskach i co się z tym wiąże miała zróżnicowany zakres obowiązków. Na tę okoliczność, jak i na posiadane kwalifikacje skarżąca w toku całego postępowania wielokrotnie zwracała uwagę, ale nie doczekało się to reakcji organu.
Nie można zatem uznać, że przeprowadził weryfikację przy uwzględnieniu całej kariery zawodowej skarżącej i jej kwalifikacji i doświadczenia zawodowego. Wskazując, że dotychczas wykonywane przez skarżącą zadania nie zostały przewidziane do realizacji dla funkcjonariuszy, organ nie wytłumaczył dlaczego w takim razie skarżącej nie przedstawiono propozycji pracy. Brak stanowiska organu we wskazanym zakresie czyni zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą arbitralną, a brak właściwego zindywidualizowania przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 p.w. KAS sprawia, że decyzje te w istocie nie poddają się kontroli sądowej. Nie odpowiadają bowiem na pytanie, dlaczego konkretnie – pomimo przebiegu służby i posiadanych przez skarżącą kwalifikacji – nie przedstawiono jej propozycji zatrudnienia/służby i w konsekwencji stwierdzono wygaśnięcie jego stosunku służbowego. To zaś prowadzi do wniosku, że kontrola zaskarżonych rozstrzygnięć przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji nie została dokonana w sposób rzetelny, z naruszeniem przepisów podanych w skardze kasacyjnej. Była to w istocie kontrola iluzoryczna, sprowadzająca się do powielenia stanowiska organu.
Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni poczynione powyżej uwagi i przeprowadzi ponowną, rzetelną weryfikację sytuacji prawnej skarżącej.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.
O kosztach orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.