Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 17/20, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Szefa Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 18 listopada 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, stwierdził, że Szef Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu pkt 1 wniosku z dnia 18 listopada 2019 r. (pkt 1); stwierdził, że bezczynność stwierdzona w pkt 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3); zasądził od Szefa Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Szef Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej. Zaskarżając wyrok w zakresie pkt 1 i 4, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art. 202a uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2019 r., poz. 1028 ze zm.) w zw. z art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędne przyjęcie, że podmiotem udostępniającym informację publiczną jest Szef Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, wbrew wyraźnemu brzmieniu wyżej wymienionych przepisów, zgodnie z którymi podmiotem tym jest Kancelaria Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej;
- b) art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."), poprzez błędne uznanie, iż Szef Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania pkt 1 wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] z dnia 18 listopada 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność Szefa Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie rozpoznania pkt 1 wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] z dnia 18 listopada 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej;
- b) art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i uwzględnienie skargi na bezczynność Szefa Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie rozpoznania pkt 1 wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...]z dnia 18 listopada 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, kiedy to istniały podstawy do oddalenia skargi.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podkreślił m.in., że treść wniosku Stowarzyszenia z dnia 18 listopada 2019 r. nie wskazywała, czy wniosek ten dotyczy tylko umów cywilnoprawnych, czy też umów o pracę, co miało istotne znaczenie dla sposobu jego rozpatrzenia. Punkt 1 wniosku był sformułowany na tyle ogólnie, że jego zakresem objęte były zarówno treści stanowiące informację publiczną, jak również i te nieposiadające waloru informacji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 202a Regulaminu Sejmu RP w zw. z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, którego strona skarżąca kasacyjnie upatruje w błędnym przyjęciu, że podmiotem udostępniającym informację publiczną jest Szef Kancelarii Sejmu RP, w sytuacji, gdy jest nim Kancelaria Sejmu RP.
Według art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2 (informacji publicznej) określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Powyższa dyspozycja normy konstytucyjnej znalazła odzwierciedlenie w Dziale IVa Regulaminu Sejmu RP. Należy też wskazać, że Kancelaria Sejmu RP wykonuje zadania organizacyjno-techniczne i doradcze związane z działalnością Sejmu i jego organów, stwarza posłom warunki do wykonywania mandatu poselskiego oraz udostępnia informację publiczną w trybie określonym w dziale IVa (art. 199 Regulaminu Sejmu RP). Z powyższego wynika, iż Kancelaria Sejmu RP wykonuje czynności w ramach powierzonych jej zadań publicznych. Zgodnie z art. 202a Regulaminu Sejmu RP, informację publiczną udostępnia Kancelaria Sejmu.
Natomiast odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., dokonuje Szef Kancelarii Sejmu RP, który odpowiednio stosuje przepisy art. 16 i art. 21 u.d.i.p. (art. 202c Regulaminu Sejmu RP). Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, z powyższych przepisów Regulaminu wynika, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej Szef Kancelarii Sejmu RP jest zobowiązany jedynie do podjęcia działań określonych w art. 202c Regulaminu. Natomiast pozostałe kwestie związane z rozpatrzeniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. udzielenie informacji publicznej, przekazanie informacji, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej albo że nie znajdują się w posiadaniu Kancelarii, należą do Kancelarii Sejmu RP. Stanowisko to nie jest prawidłowe.
Przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym (...)". Kancelarią Sejmu RP kieruje Szef Kancelarii Sejmu RP, który jest zwierzchnikiem służbowym wszystkich pracowników Kancelarii Sejmu RP i ponosi odpowiedzialność za ich działania (art. 200 ust. 1 i art. 201 ust. 1 Regulaminu Sejmu RP). Z racji sprawowanej funkcji, Szef Kancelarii Sejmu RP jest podmiotem odpowiedzialnym za realizację zadań nałożonych na kierowaną przez niego jednostkę, w tym zadań dotyczących udostępniania informacji publicznej. To stanowisko znajduje potwierdzenie w treści przytoczonego wyżej art. 202c Regulaminu Sejmu RP, który wyposażył Szefa Kancelarii Sejmu RP w kompetencję do decydowania o odmowie udostępnienia informacji publicznej i umorzenia postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej.
Wskazane wyżej przepisy dają Szefowi Kancelarii Sejmu RP kompetencje do załatwienia spraw, które należą do zakresu zadań Kancelarii określonych w art. 199 ust. 3 Regulaminu Sejmu RP. Tezy tej nie zmienia treść art. 202a ust. 1 i 3 Regulaminu Sejmu RP, który określa, że informacja publiczna udzielana jest przez Kancelarię Sejmu RP. Nie do zaakceptowania jest stanowisko, że Szef Kancelarii Sejmu RP nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, w sytuacji, gdy posiada on kompetencje do wydawania rozstrzygnięć kończących postępowanie w sprawie dostępu do informacji publicznej w razie stwierdzenia przesłanek określonych w art. 5 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Analiza uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że podmiot jest zobowiązany do udzielania informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia.
Udostępnienie informacji publicznej na wniosek musi więc poprzedzać ustalenie, czy nie zachodzą przesłanki dopuszczalności ograniczenia w korzystaniu z prawa do informacji. Taka ocena należy do kompetencji Szefa Kancelarii Sejmu RP, który tym samym ostatecznie decyduje o możliwości udostępnienia wnioskowanej informacji. Natomiast Kancelaria Sejmu RP wykonuje jedynie czynności techniczne związane z realizacją prawa dostępu do informacji publicznej. To Szef Kancelarii Sejmu RP, jako podmiot wyposażony w samodzielne władcze kompetencje i kierujący Kancelarią, należy do podmiotów, na których ciąży obowiązek rozpoznania wniosku dotyczącego udzielenia informacji publicznej odnoszącej się do działalności kierowanej przez niego jednostki. Wyłączna kompetencja do wydania decyzji administracyjnej nie pozbawia Szefa Kancelarii Sejmu RP innych kompetencji związanych ze sprawowaną funkcją. Oznacza to, że ponosi on odpowiedzialność za sposób funkcjonowania Kancelarii i tym samym może być on adresatem skargi na bezczynność lub przewlekłość w rozpoznaniu kierowanych do Kancelarii Sejmu RP wniosków o udostępnienie informacji publicznej.
Kontestowane w omawianym zarzucie stanowisko Sądu pierwszej instancji jest powszechnie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki NSA z dnia: 31 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 2736/21; 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1648/14; 31 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1372/14; 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 899/14 i I OSK 840/14; 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1314/14; 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 274/16; 18 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 2774/21).
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z treścią tego przepisu, udostępnianie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i jej udostępnienie jest czynnością materialno-techniczną. W art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przewidziana została forma decyzji dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz dla umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.
W świetle powyższych uregulowań przyjąć należy, że bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej wystąpi wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje w przewidzianym terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, bezczynność zaistnieje zarówno wtedy, gdy nie zostanie dotrzymany termin załatwienia sprawy, jak również w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od takiego obowiązku.
W rozpoznawanej sprawie pismem z dnia 27 listopada 2019 r., a więc przed wniesieniem skargi, poinformowano wnioskodawcę, że żądanie zawarte w pkt 1 jego wniosku jest nieprecyzyjne. Jak trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, z tak zajętego stanowiska można było więc wywieść wniosek, że podnoszony brak precyzyjności żądania uniemożliwia organowi rozpoznanie wniosku. Jednakże powyższe twierdzenie organ sam obalił, ponieważ po wywiedzeniu skargi do Sądu był w stanie udzielić wnioskodawcy żądanych w pkt 1 wniosku informacji. Takie zachowanie organu świadczy zatem o tym, że stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 27 listopada 2019 r. było nieprawdziwe, skoro po upływie około półtora miesiąca organ był w stanie udzielić żądanych informacji bez uprzedniego doprecyzowywania wniosku przez stronę. Wniosek o udzielenie informacji publicznej był dookreślony na tyle precyzyjnie, że umożliwiał organowi udzielenie odpowiedzi.
Opis żądania zawartego w przedmiotowym wniosku, zawarty w skardze do Sądu pierwszej instancji, był w zasadzie tożsamy z treścią żądania wynikającą z wniosku z dnia 18 listopada 2019 r. o udzielenie informacji publicznej. Zatem zawarta w skardze kasacyjnej argumentacja organu, że dopiero wniesienie skargi do WSA w Warszawie, w której doprecyzowano treść żądania o udzielenie informacji publicznej, umożliwiło załatwienie wniosku – nie zasługiwała na uwzględnienie.
W konsekwencji chybione okazały się także zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., które to przepisy są tzw. przepisami wynikowymi. W sytuacji, gdy zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd, to fakt ten nie zwalniał Sądu pierwszej instancji od podjęcia rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi, w tym przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny jej charakteru (rażącego/nierażącego; art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z kolei z art. 151 p.p.s.a. wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skoro WSA w Warszawie zasadnie uwzględnił skargę, to nie było podstaw do zastosowania art. 151 p.p.s.a.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).