Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2024 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1135/24, którym po rozpatrzeniu skargi X. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej także jako "spółka", "skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "GIOŚ") z dnia [...] kwietnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...] oraz zasądzono od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej kwotę 797 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Dnia [...] listopada 2021 r. do WIOŚ wpłynęło pismo Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2021 r., dotyczące przekazania informacji o nieterminowo przeprowadzonych oraz nieprzeprowadzonych audytach zewnętrznych przez podmioty prowadzące odzysk/recykling lub eksport/wewnątrzwspólnotową dostawę odpadów opakowaniowych za rok 2020. Z ww. pisma Marszałka wynikało, iż spółka nie przeprowadziła audytu w ustawowym terminie. Audyt, jak wynika ze "Sprawozdania z audytu zewnętrznego przedsiębiorcy wystawiającego dokumenty DPO, DPR, EDPO, EDPR", został przeprowadzony w dniach [...] października 2021 r. Sprawozdanie zostało przesłane do WIOŚ pismem z [...] listopada 2021 r. W informacji przekazanej przez Marszałka dodatkowo wskazano, że pismem z [...] września 2021 r. organ wyznaczył spółce termin 2 miesięcy od dnia otrzymania wezwania do wykonania audytu. Po ww. wezwaniu spółka przeprowadziła audyt.
Mając powyższe na uwadze stwierdzono, że pomimo przeprowadzenia audytu spółka dopuściła się naruszenia w postaci nieprzeprowadzenia tego audytu w terminie określonym w art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 roku o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1658 z późn. zm., dalej "u.g.o.o.o.").
Decyzją z dnia [...] lutego 2022 roku [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska powołując się na art. 56 ust. 1 pkt 15 u.g.o.o.o. wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości [...] zł za nieprzeprowadzenie za rok 2020 audytu w terminie określonym w art. 46 ust. 2 powołanej ustawy.
W toku postępowania tj. w odwołaniu i w piśmie z 3 lutego 2022 r. spółka wniosła o odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie z uwagi na znikomą wagę naruszenia prawa oraz zaprzestanie naruszenia, względnie o niewymierzanie kary pieniężnej z uwagi na niespełnienie przez Marszałka Województwa [...] obowiązku wynikającego z art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19. Ponadto strona wniosła o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej na podstawie art. 89 k.p.a., dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań reprezentantów spółki oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów wymienionych powyżej opisanym odwołaniu. Przeprowadzenie powyższych dowodów według spółki miało na celu wykazanie incydentalnego i niezamierzonego charakteru niedochowania terminu, udowodnienie okoliczności niezależnych od strony wpływających na niedochowanie terminu oraz potwierdzenie, iż w latach 2018-2020 dochowany był termin przeprowadzenia obowiązkowego audytu rocznego. Zdaniem spółki ww. dokumenty potwierdzają zasadność odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej.
GIOŚ decyzją z dnia [...] kwietnia 2024 roku utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy i stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana prawidłowo oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami w zakresie ochrony środowiska, a wskazane w odwołaniu okoliczności faktyczne nie mogą stanowić przyczyny odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Za prawidłowe GIOŚ uznał ustalenia WIOŚ, iż spółka nie wywiązała się z obowiązku terminowego przeprowadzenia audytu zewnętrznego za 2020 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r., co zgodnie z art. 56 ust. 1 pkt 15 u.g.o.o.o., stanowi podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W tej sprawie strona miała wpływ na powstanie naruszenia, gdyż będąc zobowiązaną, na mocy art. 46 ust. 1 u.g.o.o.o., do przeprowadzenia rocznego audytu zewnętrznego nie uczyniła tego w oznaczonym terminie - do dnia 30 kwietnia 2021 r. Organ wskazał, że zgodnie ze "Sprawozdaniem z audytu zewnętrznego przedsiębiorcy wystawiającego dokumenty DPO, DPR, EDPO, EDPR", przesłanym do WIOŚ pismem z [...] listopada 2021 r., audyt został przeprowadzony w dniach [...] października 2021 r. Audyt został przeprowadzony dopiero po wezwaniu Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2021 r., wyznaczającym stronie 2-miesięczny termin na jego wykonanie.
Mając powyższe na uwadze, stwierdzono w uzasadnieniu decyzji, że pomimo przeprowadzenia audytu spółka dopuściła się naruszenia w postaci nieprzeprowadzenia tego audytu w terminie określonym w art. 46 ust. 2 u.g.o.o.o. Powyższe naruszenie było zatem podstawą do nałożenia na stronę administracyjnej kary pieniężnej w trybie art. 56 ust. 1 pkt 15 u.g.o.o.o. Stosownie do treści art. 57 pkt. 5 ww. ustawy kara pieniężna za naruszenia, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 15 i 16 wynosi od 40 000 zł do 750 000 zł. Jednocześnie z uwagi na brak uregulowania w przepisach u.g.o.o.o. przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, GIOŚ, biorąc po uwagę art. 189d k.p.a., wydając decyzję w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zdecydował się utrzymać wysokość wymierzonej kary.
Dodatkowo wskazał, że waga naruszenia prawa w ocenie GIOŚ miała charakter znaczny, czas trwania ww. naruszenia wynosi około 5,5 miesiąca (od [...] maja 2021 r. do [...] października 2021 r.), niedopełnienie ww. obowiązku spowodowało, że organy administracji publicznej nie mogły zweryfikować poprawności funkcjonowania spółki zgodnie z posiadanymi przez nią zezwoleniami w odniesieniu do odpadów opakowaniowych. Organ dodał też, że zgodnie z przedstawionymi przez stronę dowodami w postaci sprawozdań z audytu zewnętrznego przedsiębiorcy wystawiającego dokumenty DPO, DPR, EDPO, EDPR za lata 2017-2019, nie stwierdzono, aby spółka w przeszłości niedopełniała obowiązku przeprowadzenia rocznego audytu zewnętrznego. Nie stwierdzono również, aby strona była uprzednio ukarana za nieprzeprowadzenie rocznego audytu zewnętrznego w terminie.
Uwzględniając powyższe, GIOŚ uznał, że kara nałożona na stronę jest adekwatna i w związku z tym zdecydował się utrzymać administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł, która stanowi minimalną karę za przedmiotowe naruszenie.
Odnosząc się do zarzutu strony z odwołania dotyczącego naruszenia polegającego na błędnej interpretacji art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19 organ odwoławczy stwierdził, że jest on pozbawionym podstaw prawnych, że ww. regulacja nie ma zastosowania w okolicznościach przedmiotowej sprawy. GIOŚ wskazał, że zgodnie z art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy COVID-19 w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (ust. 3). Zdaniem organu obowiązek wynikający z art. 15zzzzzn2 ww. ustawy COVID-19 istniał w czasie postępowania administracyjnego i wydania decyzji przez WIOŚ. Jednakże WIOŚ nie był władny zastosować przepisów ustawy COVID-19 do przywrócenia terminu, tylko Marszałek Województwa [...].
Skoro organ I instancji nie był uprawiony do jego zastosowania to nie można mówić o jego naruszeniu przy wymierzaniu kary. Dalej GIOŚ uznał, że z przedstawionych przez spółkę dowodów nie wynika dlaczego audyt został przeprowadzony dopiero w październiku 2021 r., czyli aż 5,5 miesiąca po terminie. Z listy osób na kwarantannie lub izolacji domowej wynika, że na kwarantannie w spółce były tylko 2 osoby (w tym tylko jedna w 2021 r.). Także wprowadzone przez stronę zmiany organizacji pracy w postaci pracy zdalnej nie mają znaczenia w sprawie. Strona będąc doświadczonym przedsiębiorcą winna w sposób szczególny dbać o własne interesy i przestrzegać ciążących na niej obowiązków. GIOŚ poddał analizie również przepis art. 189f k.p.a. stwierdzając, że w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki, umożliwiające odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Naruszenia przez stronę prawa, polegającego na nieprzeprowadzeniu audytu nie można cofnąć, ponieważ fakt powyższego naruszenia dokonał się i jest nieodwracalny.
Strona przeprowadziła audyt po wezwaniu przez Marszałka Województwa [...], a nie w ustawowym terminie. Nieprzeprowadzenie audytu w terminie, opóźnia wykrycie ewentualnych nieprawidłowości w działalności. W ocenie GIOŚ, naruszenie popełnione przez stronę, polegające na nieprzeprowadzeniu audytu w ustawowym terminie, nie może zostać uznane za znikome naruszenie prawa. W zakresie natomiast drugiej z przesłanek umożliwiających odstąpienie od nałożenia kary istotne jest, iż organy Inspekcji Ochrony Środowiska posiadają wyłączność w zakresie wymierzania administracyjnych kar pieniężnych za nieprzeprowadzenie audytu, w związku z czym nie zachodzi podejrzenie uprzedniego ukarania strony za to samo naruszenie przez inny organ. Strona nie była również sankcjonowana w pozostałym zakresie określonym w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie GIOŚ nie znajdują zastosowania również przepisy art. 189f § 2 i § 3 k.p.a. umożliwiające fakultatywne odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W niniejszej sprawie odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję GIOŚ.
W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem uznając, że skarga zawiera usprawiedliwione podstawy uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] oraz zasądził od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej kwotę 797 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na wstępie Sąd I instancji uznał, iż niesporne w sprawie pozostaje, że skarżąca, jako osoba prowadząca działalność gospodarczą nie przeprowadziła – zgodnie z art. 46 ust. 2 ww. ustawy - audytu w ustawowym terminie. Audyt, jak wynika ze "Sprawozdania z audytu zewnętrznego przedsiębiorcy wystawiającego dokumenty DPO, DPR, EDPO, EDPR", został przeprowadzony w dniach [...] października 2021 r. Sprawozdanie zostało przesłane do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] pismem z [...] listopada 2021 r. Następnie Sąd I instancji przytoczył treść art. 46 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 roku o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi, przedsiębiorcy nakładającego obowiązek przeprowadzenia przez określonych w nim przedsiębiorców rocznego audytu zewnętrznego, zwanego dalej "audytem" (ust.1), określającego termin jego sporządzenia (ust.
- 2) oraz obowiązku marszałka województwa w przypadku stwierdzenia braku przedłożenia audytu przez przedsiębiorcę w ustawowym terminie (ust. 3).
Mając zatem na uwadze niesporne w niniejszej sprawie okoliczności jak i treść art. 46 u.o.o.o według Sądu I instancji istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia czy w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 46 ust. 1 u.g.o.o. WIOŚ, a następnie GIOŚ powinien w toku postępowania mieć na względzie przepisy obowiązujące w okresie stanu epidemii, który miał miejsce w okresie, w którym skarżąca zaniechała obowiązku terminowego złożenia audytu. Zdaniem Sądu I instancji, co spółka podnosiła na każdym etapie postępowania administracyjnego, nie uwzględniono w sposób należyty regulacji art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.). Niezasadne są twierdzenia organu odwoławczego jak i organu I instancji, że w tym postępowaniu, na tym etapie postępowania, przed tym organem, powyższy przepis nie ma zastosowania.
W myśl ust. 1 przywołanego przepisu w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:
- 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,
- 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,
- 3) przedawnienia,
- 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,
- 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,
- 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.
W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2). W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (ust. 3).
W rozpoznawanej sprawie termin złożenia audytu upływał w dniu 30 kwietnia 2021 r., zaś sprawozdanie strona przedłożyła – po uprzednim wezwaniu Marszałka – ostatecznie w WIOŚ w dniu [...] listopada 2021 r. Niekwestionowane zatem jest, że uchybienie przez spółkę terminu nastąpiło w okresie obowiązywania stanu epidemii z powodu COVID-19. Stan epidemii ogłoszono dnia 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. z 2020 r. poz. 291), natomiast został odwołany z dniem 16 maja 2022 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. z 2022 r. poz. 1027).
Stąd też - zdaniem Sądu I instancji – wymagało w niniejszej sprawie ustalenia, czy Marszałek dopełnił obowiązku zawiadomienia w trybie ust. 1 art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 o stwierdzeniu uchybienia przez stronę terminu, w którym to zawiadomieniu organ powinien wyznaczyć termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, i w przypadku złożenia takiego wniosku przez skarżącą rozważyć spełnienie przesłanek przywrócenia terminu. Organy inspekcji ochrony środowiska powinny powyższe ustalenia uwzględniać i w sytuacji niewyczerpania ww. trybu wstrzymać się z wszczęciem postępowania, bądź wszczęte już postępowanie zawiesić uwzględniając obligatoryjność ww. przepisu covidowego, ewentualnie rozważyć, czy nie wyjaśnić Marszałkowi przyczyn braku możliwości prowadzenia postępowania w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Następnie w świetle wyników tych rozważań poczynić dalsze ustalenia w zakresie administracyjnej kary pieniężnej.
W ocenie Sądu I instancji skoro na etapie rozpoznawania sprawy tego zabrakło, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na jej wynik, ponieważ na obecnym etapie nie sposób wykluczyć, ani też ocenić, istnienia przesłanek do przywrócenia skarżącej terminu do złożenia audytu, należało uznać zasadność skargi. W tym zakresie zdaniem Sądu I instancji postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
Wobec takich wskazanych uchybień Sąd nie odnosił się do kwestii merytorycznych dotyczących zasadności wymierzenia administracyjnej kary w wysokości [...] zł, jak i zagadnienia możliwości jego odstąpienia w trybie art. 189f k.p.a. uznając to za przedwczesne.
Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach w pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Główny Inspektorat Ochrony Środowiska wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej k.p.a.) poprzez przyjęcie, iż organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy k.p.a. w stopniu uzasadniającym jej uchylenie,
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 58 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ mógł przywrócić termin materialny określony w ustawie z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 927),
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 15zzzzzn2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 340 dalej ustawa COVlD 19) poprzez przyjęcie, iż wskazane przepisy ustawy Covid mają zastosowanie do działań prowadzonych przez stronę na gruncie u.g.o.o.o., w tym do przeprowadzenia audytu,
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 15zzzzzn2 ust. 2 i 3 ustawy Covid w zw. z art. 53 ust, 1 i 2 u.g.o.o.o. poprzez przyjęcie, iż organem właściwym do zawiadomienia strony o braku przeprowadzenia audytu jest Inspekcja Ochrony Środowiska, podczas gdy obowiązek ewentualnego zawiadomienia spoczywał na marszałku województwa.
Wskazując na powyższe okoliczności GIOŚ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą uzasadniać podniesione zarzuty kasacyjne.
W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wnosiła o jej oddalenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. Ponieważ w niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia.
Zgodnie z art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy o Covid-19 w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:
- 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,
- 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,
- 3) przedawnienia,
- 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,
- 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,
- 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.
W myśl ust. 2 art. 15zzzzzn2 ustawy o Covid-19 w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Stosownie do ust. 3 art. 15zzzzzn2 ustawy o Covid-19 w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu.
Problematyka wskazanego przepisu była już wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2026r, sygn. akt II GSK 907/22, z dnia 18 stycznia 2023r., sygn. akt I GSK 313/22, z dnia 2 sierpnia 2024r, sygn. akt I OSK 2458/23, z dnia 11 maja 2026r. sygn. akt I OSK 1733/24) jak i doktrynie, w którym stwierdzono, że jakkolwiek pierwszorzędną jest wykładnia językowa, to jednak nie jest ona jedyna i rozstrzygająca. Prawidłowa interpretacja przepisu prawa wymaga sięgnięcia także do innych metod, które pozwolą przynajmniej na weryfikację skutków wykładni językowej, w szczególności w sytuacji gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów niedających się pogodzić z celem racjonalnego ustawodawcy. Nauka prawa i orzecznictwo stoi na stanowisku, że przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej.
Innymi słowy należy dać przewagę wynikowi wykładni językowej, ale pod warunkiem, że uprzednio przeprowadzono kompleksową wykładnię tekstu, to znaczy rozważono również aspekty systemowe i celowościowo-funkcjonalne. Zatem należy kontynuować wykładnię nawet po uzyskaniu jednoznaczności językowej. W razie konfliktu trzeba dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw celowościowych i funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości. Według dyrektyw wykładni systemowej znaczenie interpretowanej normy należy ustalić w ten sposób, by było ono najbardziej harmonijne w stosunku do innych norm systemu prawa, do którego interpretowana norma należy.
Natomiast dyrektywy wykładni celowościowo-funkcjonalnej przewidują, że jeżeli w procesie wykładni uwzględnia się cele prawa, to posługując się celem normy, interpretator powinien go ustalić w ten sposób, by był on zgodny, co najmniej z celem instytucji, do jakiej interpretowana norma należy. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z 5 listopada 2001 r., TK 33/01 (OTK-B 2002, Nr 1, poz. 47), wyraził pogląd, iż w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w najpełniejszy sposób umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych (wyrok NSA z 27 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 2094/18). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że mając na uwadze powyższe reguły wykładni, odkodowanie treści normy zawartej w przepisie art. 15zzzzzn2 ustawy o Covid-19 dotyczącym biegu terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, wymaga odwołania się do celu wprowadzenia przez ustawodawcę tego przepisu.
Niewątpliwie celem takiej regulacji było zagwarantowanie stronie prawa do bezpiecznego pod kątem zdrowia udziału w postępowaniu administracyjnym oraz zapewnienie skutecznej ochrony obywateli przed negatywnymi skutkami uchybienia terminom w czasie pandemii koronawirusa. Nie ulega wątpliwości, że zamiarem ustawodawcy było stworzenie w okresie trwania stanu epidemii dodatkowej, szerokiej ochrony prawnej w postępowaniu administracyjnym dla stron, które nie dochowały terminom przewidzianym prawem administracyjnym. Intencją ustawodawcy było objęcie zakresem art. 15zzzzzn2 ustawy o Covid-19 wszystkich przepisów, w tym również prawa materialnego, które regulują relacje pomiędzy obywatelem a organami państwa, aby obywatel nie ponosił negatywnych konsekwencji nieterminowego dopełnienia obowiązków. Cechą wspólną terminów określonych w art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy o Covid-19 jest to, że są to terminy, których upływ powoduje, że strona traci prawo żądania ukształtowania jej sytuacji prawnej poprzez podjęcie przez organ określonego rozstrzygnięcia.
Jednocześnie w ust. 2 i w ust. 3 art. 15zzzzzn2 ustawy o Covid-19 ustawodawca wprost dopuścił możliwość złożenia wniosku o ich przywrócenie (zarówno terminów materialnych jak i procesowych) odwołując się przy tym do art. 58 § 2 k.p.a., a więc do konstrukcji prawa procesowego dotyczącej wyłącznie terminów procesowych (wyrok NSA z 2 sierpnia 2024 r., I OSK 2458/23, LEX nr 3758935). Oznacza to, że intencją ustawodawcy było, aby wnioski tego rodzaju były rozpatrywane właśnie w oparciu o przepisy k.p.a., o przywróceniu terminu zarówno materialnego jak i procesowego mają decydować przesłanki (ich spełnienie) określone w art. 58 § 2 k.p.a. Odwołanie się do przepisu art. 58 § 2 k.p.a. w ust. 3 art. 15zzzzzn2 ustawy Covid-19 nie daje podstaw do przyjęcia, że tylko terminy o charakterze procesowym objęte są tą regulacją prawną.
W niniejszej sprawie spółka dopuściła się naruszenia w postaci braku przeprowadzenia audytu w terminie określonym w art. 46 ust. 2 u.g.o.o.o. Audyt ten został przeprowadzony dopiero po uprzednim wezwaniu przez Marszałka Województwa [...], który z kolei realizując ciążący na nim obowiązek, zgodnie z art. 53 ust. 4 u.g.o.o.o. zawiadomił o sporządzeniu audytu z przekroczeniem ustawowego terminu [...] WIOŚ, który wszczął postępowanie w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w oparciu o art. 56 ust. 1 pkt 15 u.g.o.o.o. Zatem termin, w którym zgodnie z art. 46 ust. 2 powołanej wyżej ustawy spółka winna sporządzić audyt jest terminem, o którym mowa w art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 ustawy Covid-19 tj. terminem do dokonania przez stronę czynności kształtującej jej prawa i obowiązki. Brak zachowania przez spółkę terminu do sporządzenia audytu i jego przesłania właściwemu organowi wywołuje dla niej negatywny skutek wynikający z obowiązku wszczęcia i przeprowadzenia przez organ z urzędu postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie wyżej opisanego przepisu.
Mając powyższe rozważania na uwadze stwierdzić należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Przepisy ustawy o Covid-19 w szczególności art. 15zzzzzn2 nie zawiera postanowień, który pozwalałby na przyjęcie, że regulacja w nim zawarta nie ma zastosowania do działań prowadzonych przez spółkę na gruncie u.g.o.o.o., w tym do przeprowadzenia audytu i terminu jego przeprowadzenia.
Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 15zzzzzn2 ust. 2 i 3 ustawy Covid-19 w zw. z art. 53 ust. 1 i 2 u.o.g.o.o.o. poprzez przyjecie, iż organem właściwym do zawiadomienia strony o nieprzeprowadzeniu audytu jest Inspektor Ochrony Środowiska. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jednoznacznie stwierdzono powołując się na art. 15zzzzzn2 ust. 2 i 3 ustawy Covid-19, że czynności o których mowa w tym przepisie winien dokonać Marszałek Województwa.
Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż organy orzekające w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, tj. WIOŚ i GIOŚ mogły przywrócić termin materialny określony w art. 46 ust. 2 u.g.o.o.o. Takiego stwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak. Podzielić należy stanowisko zgodnie z którym organy orzekające w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej były obowiązane nie tylko sprawdzić, czy spółka faktycznie złożyła audyt z przekroczeniem ustawowego terminu, ale także czy Marszałek Województwa, stwierdzając przekroczenie tego terminu zgodnie z art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy Covid-19 wyznaczył spółce termin 30 - dniowy do złożenia wniosku o przywrócenie terminu i w przypadku jego złożenia, ustalenia z jakim wynikiem ten wniosek został rozpatrzony.
Podmiot, który nie dochował ustawowego terminu do złożenia audytu, w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej nie może ponosić ujemnych konsekwencji braku wywiązania się przez organ zawiadamiający o braku zachowania tego terminu, a tym samym uniemożliwić skorzystanie temu podmiotowi z jego uprawnień. Tym samym w przypadku stwierdzenia braku pouczenia spółki przez Marszałka Województwa o uprawnieniu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu organ orzekający winien zwrócić się do Marszałka Województwa o uzupełnienie w tym zakresie postępowania toczącego się przed nim i automatycznie wstrzymać się od wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej zawieszając postępowanie administracyjne do momentu uzyskania informacji dotyczącej pouczenia spółki o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu oraz w przypadku jego złożenia sposobie rozstrzygnięcia (art. 97 § 1 pkt 5 k.p.a.).
Skoro na etapie rozpoznawania niniejszej sprawy tego zabrakło, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na jej wynik, ponieważ na obecnym etapie postępowania nie można wykluczyć, ani też ocenić przesłanek do przywrócenia skarżącej spółce terminu do złożenia audytu, wydanie decyzji o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej należy uznać co najmniej za przedwczesne.
Skoro organ odwoławczy nie poczynił powyższych ustaleń przed wydaniem decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną zasadne było stanowisko Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, 77 § 1 k.p.a. Tym samym zarzut kasacyjny dotyczący wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem tych przepisów także nie zasługuje na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalono. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.