Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 marca 2020 roku, sygn. akt III SAB/Gl 2/20 oddalił skargę A. W. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie informacji publicznej.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Skarżący A. W. wystąpił do Burmistrza Miasta [...] z wnioskiem z 18 października 2019 r. w przedmiocie udzielenia mu informacji publicznej zakresie:
- 1. W związku z § 18 pkt 8 lit. a Regulaminu wynagradzania pracowników zatrudnionych w Urzędzie Miasta [...] na podstawie umowy o pracę - za sporządzenie jakich dokumentów urzędowych przyznano premię komendantowi straży miejskiej w [...]?
- 2. Jakie czynności wykonywał komendant straży miejskiej w [...] w 2019 roku, które upoważniają do przyznania premii na podstawie § 18 pkt 8 lit. b w/w Regulaminu?
- 3. Jakie konkretnie skomplikowane obowiązki służbowe wykonywał w 2019 roku komendant straży miejskiej [...]? Poprosił o podanie przykładów dla każdego z miesięcy, w którym zgodnie z załączonym zestawieniem przyznano premię na podstawie § 18 pkt 8 lit. c w/w Regulaminu.
- 4. Jakie zadania, odrębnie dla każdego z miesięcy w 2019 r., stanowiły podstawę do przyznania komendantowi straży miejskiej w [...] premii na podstawie § 18 pkt 8 lit. e w/w Regulaminu?
- 5. Ile razy i kiedy komendant straży miejskiej w [...] zgłaszał w każdym z miesięcy w 2019 roku gotowość podjęcia dodatkowej pracy, tj. fakt, który stanowi podstawę przyznania premii z tytułu § 18 pkt 8 lit. h w/w Regulaminu?
- 6. Czy faktycznie komendantowi straży miejskiej w [...] przyznaje się premie za "przestrzeganie przepisów prawa"?
- 7. Czy komendant straży miejskiej w [...] zwrócił nagrody i premie przyznane mu za okres, w którym nie będąc komendantem nie posiadał podstawowych uprawnień strażnika straży miejskiej?
Skarżący przyznał, że pismem z dnia 4 listopada 2019 r. organ udzielił mu odpowiedzi na pytania 1-3 wniosku z 21 października 2019 r. W zakresie pozostałych pytań tego wniosku, a także całości wniosku z 18 października 2019 r. organ poinformował, że sprawy dotyczące relacji pracownik - pracodawca nie stanowią informacji publicznej, i nie istnieje możliwość zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Skargą z dnia 13 grudnia 2019 r. A. W. wniósł do WSA w Gliwicach skargę na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia mu żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.) organ udostępnia informację bez zbędnej zwłoki, w terminie nie późniejszym niż 14 dni od złożenia wniosku. Z uwagi na to, że wniosek z dnia 18 października 2019 r. do chwili wniesienia skargi nie został załatwiony, to termin ustawowy już minął a organ pozostaje w bezczynności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Zdaniem Sądu I instancji szczegółowe uzasadnienie faktyczne przyznania premii należy ocenić jako akt kierownictwa wewnętrznego każdej instytucji (nie tylko organu władzy publicznej realizującego zadania publiczne), pozostający w sferze jej organizacji i uregulowany przepisami prawa pracy, a nie w sferze realizacji zadań gminy jako jednostki samorządu terytorialnego albo burmistrza jako jej organu wykonawczego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Zakres przedmiotowy ustawy obejmuje bowiem dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (tak WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 19/16). Z uwagi na powyższe, organ zasadnie przyjął, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, a zatem nie może być udostępniona zgodnie z wnioskiem.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. W. zaskarżając go w całości oraz zarzucając naruszenie:
- 1) "przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 151 p.p.s.a. - przez błędne uznanie, iż organ nie popadł w bezczynność w udostępnianiu informacji pomimo upływu ustawowego terminu i nieudostępnienia wnioskowanej przez Skarżącego informacji, a co za tym idzie oddalenie skargi wniesionej przez Skarżącego";
- 2) "prawa materialnego, a to: art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że walor informacji publicznej przysługuje tylko informacji o takiej aktywności podmiotów publicznych, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań i realizację określonych celów."
Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy, co do istoty poprzez stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o charakterze tej bezczynności oraz nakazanie organowi rozpoznania wniosku w terminie przez Sąd określonym. Nadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Burmistrz [...] pismem z 15 lipca 2020 r. stanowiącym odpowiedź na złożoną skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organów kosztów postepowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W przypadku sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przedstawianych jako skutek przyjęcia przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe
Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej istotne znaczenie ma ustalenie, czy dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz czy jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. Poza sporem pozostaje, że Burmistrz Miasta [...] jest podmiotem, który co do zasady, zobowiązany jest do udzielenia informacji publicznej. Ustalenia wymaga natomiast, czy zwracając się do Burmistrza Miasta [...] skarżący kasacyjnie wystąpił o udzielnie informacji publicznej.
Na wstępie podnieść należy, że zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, zgodnie z którymi "obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu".
Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Tym samym informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności nie jest informacją publiczną.
Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest zatem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Przyjęte w języku polskim rozumienie pojęcia działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności takich podmiotów, jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.
Tego rodzaju aktywność jest niewątpliwie powiązana z organizacją pracy określonych podmiotów, a także organizacją pracy wewnątrz struktur danego podmiotu, planowaniem i przyjmowaniem strategii wypełniania zadań i realizacji celów publicznych, determinującymi często szybkość i efektywność ich wykonywania i osiągania. Brak jednak podstaw do przyjęcia, że aktywność tego rodzaju stanowi istotę działania wskazanych podmiotów w zakresie wypełniania zadań i realizacji celów publicznych. Gdyby intencją prawodawcy konstytucyjnego było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności wskazanych wyżej podmiotów, która w jakikolwiek sposób wiązałaby się z realizowaniem przez nie zadań i celów publicznych, w tym również aktywności o charakterze wewnętrznym, czy "technicznym", dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej. Tymczasem w Konstytucji odróżnia się kategorię "działalności organów" od kwestii wewnętrznej organizacji ich prac.
Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14).
Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej – przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z dnia 31 maja 2004 r., OSK 205/04, WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1542/08, z dnia 12 października 2010 r., II SA/Wa 933/10, z dnia 10 listopada 2010 r., II SAB/Wa 117/09).
Mając na uwadze powyższe uwagi należy zatem przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które – na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy – dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania;
- 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia;
- 3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. W piśmiennictwie trafnie zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej "daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. (...) Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej.
Rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p prowadzą do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów. Istnieje wobec tego sfera działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne, która nie podlega prawu do informacji publicznej. Tym samym zarzut błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest nieuzasadniony.
W konsekwencji, skoro Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to także niezasadny jest zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 151 p.p.s.a., gdyż organ nie popadł w bezczynność w udostępnianiu informacji, która nie ma charakteru informacji publicznej, pomimo upływu ustawowego terminu i nieudostępnienia wnioskowanej informacji skarżącemu, a co za tym idzie prawidłowe było oddalenie skargi.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.