Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3049/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.N. (skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił wznowienia na wniosek skarżącego postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem Wójta z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] uznającym, że realizacja planowanego przedsięwzięcia pod nazwą "[...]" przebiega etapowo oraz że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji z dnia [...] września 2010 r., nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu organ wskazał, iż strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 k.p.a., który w przypadku złożenia podania o wznowienie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący.
Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego utrzymało postanowienie Wójta z [...] lipca 2017 r. w mocy.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż wnosząc o wznowienie postępowania skarżący powołał się na przyczynę wznowienia przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podając, że o fakcie podjęcia tego postanowienia dowiedział się na spotkaniu z wiceprezesem Towarzystwa [...], dopiero w dniu [...] maja 2017 r. Jednocześnie organ II instancji zaważył, iż o wydaniu postanowienia organ I instancji informował strony w formie publicznego obwieszczenia. Zdaniem Kolegium, oświadczenie strony o terminie, w którym dowiedziała się o decyzji w sprawie, korzysta z domniemania prawdziwości, jednak granice tego domniemania wyznaczają okoliczności stanu faktycznego sprawy, w tym fakty znane organowi z urzędu.
Wyjaśniło, iż dla obalenia prawdziwości oświadczenia strony istotną okolicznością jest zastosowanie trybu doręczenia decyzji z art. 49 k.p.a., zatem miesięczny termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w odniesieniu do podmiotów, którym, na mocy przepisu szczególnego, decyzja kończąca dane postępowanie była komunikowana w drodze publicznego ogłoszenia, rozpoczyna swój bieg w piętnastym dniu po ogłoszeniu tej decyzji, bez względu na to, czy ów podmiot z takim ogłoszeniem rzeczywiście się zapoznał. Wskazując na orzecznictwo organ wskazał, iż to czy strona podjęła czynności poznania treści decyzji nie ma znaczenia prawnego dla faktu ustalenia, że strona dowiedziała się o decyzji.
SKO wyjaśniło także, że dla zastosowania formy zawiadamiania stron o podjętym rozstrzygnięciu określonej w art. 49 k.p.a. podstawę stanowił przepis prawa materialnego, tj. art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dalej " u.i.o.ś". Zdaniem organu II instancji nie sposób uznać, iż stosowanie wskazanego przepisu ograniczało się jedynie do postępowań kończących się wydaniem decyzji środowiskowych, nie zaś do innych, w których w sposób merytoryczny ocenianie są aspekty środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, bowiem w orzecznictwie NSA wskazuje się, iż w postępowaniu o "przedłużenie ważności" decyzji środowiskowej prawo strony mają te wszystkie podmioty, które były legitymowane do udziału w postępowaniu "głównym".
Ponadto organ II instancji zauważył, iż organ, do którego wpłynęło żądanie wznowienia postępowania zobowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać formalną dopuszczalność przeprowadzenia postępowania wznowieniowego, zaś etap ten kończy się albo wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania bądź też o odmowie wznowienia. Podkreślił, iż dopiero wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 k.p.a.). Przypomniał także, że odmowa wznowienia następuje natomiast z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych, jednocześnie wskazując, iż wstępną czynnością podejmowaną w sprawie wznowienia postępowania jest zatem ustalenie, czy zachowano termin do złożenia takiego żądania.
Wyjaśnił również, że strona musi wskazać, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę prawną do wznowienia postępowania, to jednak nie oznacza to, iż organ jest bezwzględnie związany takim wskazaniem strony i musi je przyjmować bezkrytycznie, bez możliwości weryfikacji twierdzeń w tym zakresie.
SKO zauważyło ponadto, iż przepis art. 74 ust. 3 u.i.o.ś., w brzmieniu na które powołuje się skarżący wprowadzono dopiero od 1 stycznia 2017 r., a zatem nie obowiązywał w dacie wydania postanowienia, którego wniosek o wznowienie dotyczy, zaś treść art. 49 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania postanowienia z dnia [...] maja 2016 r. przewidywała zawiadamianie stron o decyzjach przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania (jedną ze wskazanych form).
Organ II instancji następnie wyjaśnił, iż Wójt o wydaniu postanowienia z [...] maja 2016 r. zawiadomił strony w drodze obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń UG w [...] w dniu [...] maja 2016 r., które zdjęto z tablicy ogłoszeń dnia [...] czerwca 2016 r., co wynika z akt sprawy. Ponadto również [...] maja 2016 r. informację o wydaniu postanowienia umieszczono na stronie internetowej UG w [...]. Tym samym, zdaniem organu, okoliczności faktyczne pozwalają na stwierdzenie, iż strony zostały skutecznie zawiadomione o wydanym postanowieniu Wójta z [...] maja 2016 r., po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia, tj. w dniu [...] czerwca 2016 r. i od tego dnia swój bieg rozpoczął miesięczny termin do skutecznego wniesienia podania o wznowienie postępowania, który upływał w dniu [...] lipca 2016 r.
Dodatkowo wyjaśniono, iż w odniesieniu do wskazywanej przez organ okoliczności skierowania prośby do sołtysów miejscowości [...] o upublicznienie na tablicach informacyjnych obwieszczenia o wydaniu postanowienia, iż ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przewiduje w ściśle określonych sytuacjach obowiązek informowania społeczeństwa o podejmowanych czynnościach, w tym wydawanych rozstrzygnięciach, poprzez podanie do publicznej wiadomości m.in. w formie ogłoszenia informacji przez obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanego przedsięwzięcia (art. 85 ust. 3 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 11, art. 38, art. 79 ust. 1 u.i.o.ś.), jednak przepisy te mają charakter informacyjny i nie są one kierowane do stron, ale do społeczeństwa, co stanowi przejaw respektowania zasady zapewniania udziału społeczeństwa w ochronie środowiska, nie stanowi zaś szczególnej formy zawiadamiania (doręczania) pism stronom tego postępowania, o którym mowa w art. 49 k.p.a. Tym samym, SKO wskazało, iż powyższe okoliczności nie mają wpływu na sposób liczenia terminu do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie przez skarżącego.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jego zmianę.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając skargę Sąd I instancji wskazał, że zarzuty skargi koncentrują się wokół kwestii: (-) wadliwego ustalenia przez organy daty dowiedzenia się przez skarżącego o wydaniu postanowienia w sprawie etapowości, (-) uchybienia przez Wójta, przy dokonywaniu w trybie art. 49 k.p.a. obwieszczenia o wydaniu postanowienia w sprawie etapowości, obowiązkom związanym ze stosowaniem ww. trybu, (-) niedopuszczalności zastosowania w sprawie o stwierdzenie etapowości obwieszczenia w trybie art.49 k.p.a., podzielić nie można.
Wyjaśnił, iż organ, do którego wpływa wniosek o wznowienie postępowania, zobowiązany jest w szczególności do zbadania zachowania terminu do złożenia tego wniosku, a także, że stosownie do art. 149 § 3 k.p.a. odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia, które powinno wydane, gdy wznowienie nie jest możliwe z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Zdaniem Sądu odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 następuje wtedy gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne albo gdy uchybiono wymogom formalnym, zatem może nastąpić wyłącznie z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Ponadto wskazał, iż do przyczyn przedmiotowych należy zaliczyć złożenie żądania po ustaniu terminu.
Sąd stwierdził, iż organy prawidłowo zastosował przepisy, bowiem prawidłowo przyjęły, że za dzień dowiedzenia się przez skarżącego o wydaniu postanowienia w sprawie etapowości uznać należy dzień doręczenia tego orzeczenia na zasadach przewidzianych w art. 49 k.p.a. Wyjaśnił, iż statuowana w tym przepisie fikcja prawna doręczenia decyzji/postanowienia lub powiadomienia o ich wydaniu - w braku wyraźnego, odmiennego zastrzeżenia - rozciąga się na wszystkie przepisy, które z faktem doręczenia lub powiadomienia o niej wiążą określone skutki prawne, a w szczególności na przepis art. 148 § 2 k.p.a.
Podniósł, iż przewidziany w art. 148 § 2 k.p.a. miesięczny termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w odniesieniu do podmiotów, którym na mocy przepisu szczególnego, decyzja lub postanowienie kończące dane postępowanie była komunikowana w drodze publicznego ogłoszenia, rozpoczyna swój bieg w piętnastym dniu po ogłoszeniu tej decyzji/postanowienia, bez względu na to, czy ów podmiot z takim ogłoszeniem rzeczywiście się zapoznał. Wskazał, iż przyjęcie w przepisach prawa określonego trybu doręczenia decyzji/postanowienia ma skutek prawny uznania, że strona dowiedziała się o decyzji czy też postanowieniu, zaś to czy strona podjęła czynności poznania treści danego aktu nie ma znaczenia prawnego dla faktu ustalenia, że strona dowiedziała się o decyzji/postanowieniu.
Sąd podniósł, iż w niniejszej sprawie Wójt zawiadomił strony o wydaniu postanowienia z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie etapowości w drodze obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń UG w [...] w dniu [...] maja 2016 r., które zdjęto z tablicy ogłoszeń dnia [...] czerwca 2016 r. i tego samego dnia, informację o wydaniu postanowienia umieszczono na stronie internetowej UG w [...]. W jego ocenie okoliczności te pozwalają na stwierdzenie, iż w tejże sprawie strony zostały skutecznie zawiadomione o wydanym postanowieniu Wójta po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia, tj. w dniu [...] czerwca 2016 r. Od tego dnia swój bieg rozpoczął miesięczny termin do skutecznego wniesienia podania o wznowienie postępowania, który upływał w dniu [...] lipca 2016 r., co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że wniosek skarżącego o wznowienie postępowania został wniesiony z uchybieniem określonego w art. 148 k.p.a. terminu do skutecznego dokonania tej czynności.
W ocenie Sądu I instancji nie można podzielić zastrzeżeń skargi co do dopuszczalności stosowania trybu uregulowanego w art. 49 k.p.a., bowiem przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy do stosowania takiej formy zawiadamiania stron o podjętym rozstrzygnięciu, bowiem podstawę ku temu musi wskazywać przepis prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie podstawa taka wynikała z art. 74 ust. 3 u.i.o.ś. Ponadto nie sposób uznać, iż jego stosowanie ograniczało się jedynie do postępowań kończących się wydaniem decyzji środowiskowych, nie zaś do innych, w których w sposób merytoryczny ocenianie są aspekty środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, bowiem w postępowaniu o "przedłużenie ważności" decyzji środowiskowej prawo strony mają te wszystkie podmioty, które były legitymowane do udziału w postępowaniu "głównym".
Sąd podniósł również, iż art. 74 ust. 3 u.i.o.ś., w brzmieniu na który powołuje się skarżący wprowadzono dopiero od [...] stycznia 2017 r., a zatem nie obowiązywał w dacie wydania postanowienia, którego wniosek o wznowienie dotyczy.
Zdaniem Sądu, także zarzut dotyczący kwestii niezgodnego z art. 49 k.p.a. obwieszczenia postanowienie o etapowości poprzez sugerowany przez skarżącego brak wywieszenia tego dokumentu przez sołtysa wsi [...] na tablicy ogłoszeń był niezasadny. Wskazał on, że art. 49 k.p.a. wskazuje na jeden ze sposobów doręczania, zaś bezsporna jest okoliczność zawiadomienia stron o wydaniu postanowienia z dnia [...] maja 2016 r. w drodze obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń UG w [...] oraz umieszczenia informacji w tym względzie na stronie internetowej UG w [...]. Ponadto, w ocenie Sądu, czym innym jest obowiązek informowania społeczeństwa (zatem nie stron) o podejmowanych czynnościach, w tym wydawanych rozstrzygnięciach, poprzez podanie do publicznej wiadomości m.in. w formie ogłoszenia informacji przez obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanego przedsięwzięcia.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący w skardze kasacyjnej zarzucając mu:
- - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w wyniku błędnego przyjęcia, że skarżący nie dochował miesięcznego terminu na złożenie podania o wznowienie postępowania, co skutkowało odmową wznowienia postępowania przez organy administracyjne;
art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353), dalej "u.i.o.ś.", w brzmieniu z dnia [...] maja 2016 r., poprzez błędne przyjęcie, że skarżącemu kasacyjnie skutecznie w formie publicznego obwieszczenia doręczono sporne postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] maja 2016 r., podczas gdy nie zastosowano publicznego obwieszczenia w miejscowości, w której skarżący mieszka, jak też organ nie był w ogóle uprawniony do stosowania trybu z art. 49 k.p.a. przy doręczaniu tego postanowienia.
W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu wskazano, iż skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że art. 49 k.p.a. nie determinuje daty z jaką strona faktycznie dowiedziała się o postanowieniu. Podniósł, że art. 148 § 2 k.p.a. wymaga ustalenia rzeczywistej (a nie fikcyjnej) daty z jaką strona dowiedziała się o decyzji/postanowieniu. Tym samym, w ocenie skarżącego datą, od której powinien być obliczony termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania powinien być wskazany przez niego dzień – [...] maja 2017 r. Zauważył, że obecnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, iż doręczenie stronie decyzji ze skutkiem prawnym zgodnie z art. 49 in fine k.p.a., nie jest tożsame z dowiedzeniem się przez stronę o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.), czy też z dowiedzeniem się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Podkreślił, iż sam upływ czternastu dni, w ciągu których obwieszczenie jest dostępne publicznie powoduje, że czynność doręczenia uważa się za dokonaną ze skutkiem prawnym, jednak jest to rozwiązanie procesowe umożliwiające prowadzenie postępowań administracyjnych, w których występuje duża liczba podmiotów. Nie jest to jednak rozwiązanie, które wpływa na bieg terminu z art. 148 § 2 k.p.a.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie jest więc prawidłowa ocena Sądu, że skarżący dowiedział się o spornym postanowieniu w piętnastym dniu po dokonaniu publicznego obwieszczenia. Stanął na stanowisku, iż organy powinny były zbadać kiedy rzeczywiście dowiedział się on o kwestionowanym postanowieniu, zaś w razie potwierdzenia jego deklaracji wydać postanowienie o wznowieniu postępowania.
Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał, iż art. 49 k.p.a. w brzmieniu z dnia wydania postanowienia o etapowości, mówił o obwieszczeniu lub innym zwyczajowo przyjętym w danej miejscowości sposobie publicznego ogłaszania, zatem przepis ten wymaga, aby obwieszczenie lub inny zwyczajowy sposób publicznego ogłaszania miał miejsce "w danej miejscowości". Tym samym, w jego ocenie, należy przez to rozumieć miejscowość, w której znajdują się adresaci tego obwieszczenia, a nie dowolną inną miejscowość, czy siedzibę organu. W konsekwencji jeśli znani organowi adresaci postanowienia mieszkali w kilku miejscowościach, to organ winien był zamieścić obwieszczenie we wszystkich tych miejscowościach, a nie tylko w niektórych jak to uczynił.
Zwrócił ponadto uwagę, iż organ przy wydawaniu decyzji środowiskowej dla tej samej inwestycji zawiadamiał o czynnościach w drodze obwieszczenia także na tablicy ogłoszeń wsi [...], dopiero przy postanowieniu o etapowości pominął obwieszczenie w [...] (w aktach brak jest dowodu zamieszczenia w [...] takiego obwieszczenia, jak również przesłuchany na tę okoliczność świadek nie był wstanie jednoznacznie potwierdzić, że umieścił takie obwieszczenie na tablicy ogłoszeń). Zdaniem skarżącego kasacyjnie strony miały prawo oczekiwać, że będą informowane o inwestycji, jak dotychczas.
W ocenie skarżącego kasacyjnie przy wydawaniu postanowienia o etapowości nie można powiadamiać ze skutkiem doręczenia strony o czynnościach w trybie art. 49 k.p.a. w oparciu o art. 74 ust. 3 u.i.o.ś. Zgodnie bowiem z art. 74 ust. 3 tej ustawy możliwość informowania stron o wydanej decyzji w drodze obwieszczenia dotyczy jedynie decyzji środowiskowej, a nie postanowienia z art. 72 ust. 4 u.i.o.ś. Skarżący stanął na stanowisku, iż art. 74 ust. 3 u.i.o.ś. wyraźnie zaznacza, że art. 49 należy stosować w postępowaniach "o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach", jak też "w sprawie uchylenia lub zmiany, stwierdzenia nieważności, stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, o której mowa w pkt 1, lub wznowienia postępowania w sprawie tej decyzji". Zauważył, iż w poprzednim stanie prawnym przepis ten nakazywał stosowanie art. 49 k.p.a. w postępowaniach "o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach", jednak nie mówił o "postępowaniu w sprawie wydania" decyzji lub postanowienia, albo o "postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań", co mogłoby uzasadniać jego szersze zastosowanie niż samo postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej.
Podniósł, iż pomimo zmiany przepisu i drobiazgowego rozszerzenia rodzajów decyzji objętych stosowaniem art. 49 k.p.a. w dalszym ciągu nie objęto nim postanowienia o etapowości. Wskazał, iż postanowienie to rozstrzyga kwestie merytoryczne, a nie formalne i bazuje na innym stanie faktycznym, zatem jest to postępowanie, które rozstrzyga w istocie nową sprawę administracyjną, co sprawia, że nie można w drodze analogii stosować do niego przepisów dot. decyzji środowiskowych tym bardziej, że istotnie ogranicza on uprawnienia procesowe wybranych stron postępowania. Z samego faktu, że postępowanie o etapowości stanowi nawiązanie i kontynuację postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach nie wynika, że przepisy dotyczące decyzji środowiskowych stosuje się wprost lub odpowiednio do postępowania o etapowości.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. sp. z o.o. (wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz przeprowadzenie rozprawy.
W uzasadnieniu Spółka wskazała, iż dokonana przez Sąd I instancji ocena kwestii spornych jest prawidłowa, bowiem – jak słusznie zauważył Sąd - w rozpatrywanym przypadku nie doszło do żadnego naruszenia przepisów prawa uzasadniającego wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia SKO. W ocenie E. zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej pozbawione są uzasadnionych podstaw, a inkryminowany wyrok odpowiada prawu, bowiem jak trafnie uznały organy i Sąd nie została spełniona przesłanka formalna, od której uzależnione jest wznowienie postępowania polegająca na niedochowaniu przez skarżącego miesięcznego terminu na złożenie podania o wznowienie, przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Wniesiona skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Oś sporu w przedmiotowej sprawie stanowi wpływ zastosowanej w postępowaniu administracyjnym regulacji z art. 49 k.p.a. na ustalenie biegu miesięcznego terminu przewidzianego w art. 148 § 2 k.p.a.
Zdaniem tak organów I i II instancji, jak i Sądu I instancji datą, w której skarżący dowiedział się o wydaniu zaskarżonej decyzji jest data jej doręczenia w trybie art. 49 k.p.a., bowiem samo wywieszenie obwieszczenia oznaczało, że strona dowiedziała się o decyzji w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a. Skarżący kasacyjnie prezentuje zaś odmienne stanowisko wskazując, iż miesięczny termin przewidziany w art. 148 § 2 k.p.a. biegnie od chwili, gdy strona faktycznie dowiedziała się o decyzji, a nie od chwili gdy zaistniała fikcja doręczenia tej decyzji przez obwieszczenie. W swoich wywodach wskazuje on, że sam upływ czternastodniowego okresu, w którym obwieszczenie dostępne było publicznie, oznacza jedynie, że czynność doręczenia uważa się za dokonaną ze skutkiem prawnym, jednak daty tej nie można utożsamiać z dowiedzeniem się przez stronę o decyzji, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a.
Wskazać należy, że oba z przedstawionych wyżej poglądów są prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak, pogląd prezentowany przez organy i Sąd I instancji wyrażono m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 19 czerwca 2013 r., II OSK 447/12 i 10 listopada 2016 r., II OSK 307/15.
W orzeczeniach tych podkreślano, iż stosownie do treści art. 148 § 2 k.p.a., termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, bowiem brzmienie przepisu wskazuje, że początek biegu terminu przewidzianego na złożenie podania o wznowienie postępowania powiązany został z dniem, w którym strona dowiedziała się o danej decyzji (powzięła informację o jej treści), nie zaś z datą doręczenia decyzji.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego błędny jest jednak pogląd zaprezentowany przez organy i Sąd I instancji, bowiem wyrażony w kwestionowanych rozstrzygnięciach pogląd, iż data doręczenia decyzji w trybie art. 49 k.p.a. jest datą dowiedzenia się przez stronę o wydaniu decyzji, od której należy liczyć miesięczny termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania wyklucza możliwość wykazania przez stronę, że w rzeczywistości o decyzji dowiedziała się w innym, późniejszym, terminie.
Zwrócić należy uwagę, iż w orzecznictwie prezentowany jest również odmienny pogląd, na który zwraca również uwagę skarżący kasacyjnie, zgodnie z którym kwestia zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie może być oceniana wyłącznie przez pryzmat regulacji art. 49 k.p.a., uznającej obwieszczenie o decyzji za równoważne z jej doręczeniem. Pogląd ten podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie.
Stosownie do treści art. 49 k.p.a. upływ 14 dni, w czasie których obwieszczenie jest dostępne publicznie, skutkuje uznaniem za dokonaną ze skutkiem prawnym czynności doręczenia. Jednakże "fikcja doręczenia", która została wprowadzona cytowanym przepisem nie może być uznawana za tożsamą z dowiedzeniem się przez stronę o decyzji, w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a. Prezentowany pogląd wyrażany jest zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie (zob. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2014, s. 236, wyroki NSA z dnia: 23 lutego 2011 r., II OSK 2517/10, 16 grudnia 2014 r., II OSK 2957/12, 15 stycznia 2016 r., II OSK 1191/14, 4 marca 2015 r., II OSK 1686/13, 8 marca 2018 r., II OSK 1162/16).
Celem wprowadzonego w art. 49 k.p.a. rozwiązania było usprawnienie postępowania administracyjnego, które prowadzone jest z udziałem dużej liczby stron, jednak nie można pomijać, że forma ta jednocześnie wiąże się z obniżonym poziomem ochrony stron postępowania. Okoliczność ta zaś powoduje konieczność analizy czy w konkretnym przypadku w toku postępowania administracyjnego zapewnione zostały stronom minimalne standardy w zakresie ich uprawnień procesowych. Biorąc pod uwagę skutki stosowania regulacji zawartej w art. 49 k.p.a. (fikcja doręczenia) przy doręczaniu decyzji należy zatem dokonywać szczegółowej analizy w zakresie wywiązywania się przez organy z obowiązków związanych z publicznym zawiadamianiem stron o decyzji. Przede wszystkim w kontekście tym należy zwrócić uwagę, iż zawiadamianie o decyzji w formie obwieszczeń ma na celu ułatwienie dostępu do informacji o czynnościach i decyzjach podejmowanych w ramach prowadzonego postępowań administracyjnych. W konsekwencji zatem forma ta nie powinna prowadzić do pogorszenia sytuacji stron poprzez nadmierne utrudnienia proceduralne.
Dodatkowo zwrócić należy również uwagę, na pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., II OPS 2/16, w której wskazano, że "Potwierdzenie odbioru pisma, jak też zaistnienie innych zdarzeń, z którymi przepisy wiążą uznanie pisma za doręczone, nie stanowią dowodu zapoznania się przez adresata pisma z treścią komunikowanej mu decyzji procesowej organu, ile są wyłącznie dowodem wywiązania się przez organ z ciążącego na nim obowiązku procesowego, tj. umożliwienia poznania treści podjętej czynności procesowej".
Biorąc pod uwagę wyżej poczynione wywody uznać należało za zasadne zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej. Ciężar wykazania zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a. spoczywał bowiem na skarżącym poprzez obalenie domniemania wynikającego z art. 49 k.p.a., polegającego na wyprowadzaniu z faktu publicznego obwieszczenia skutku procesowego w postaci doręczenia decyzji.
Podkreślenia jeszcze raz wymaga, iż regulacja zawarta w art. 49 k.p.a. oparta jest na tzw. fikcji prawnej. Okoliczność ta zaś nie można pozbawić strony możliwości wykazania, że o decyzji dowiedziała się później niż w ciągu 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Wskazać również należy, że analiza akt sprawy nie pozwala na przyjęcie, że działania organu warunkujące skuteczność dokonania w toku postępowania obwieszczeń zostały dokonane prawidłowo. Zarówno organ II instancji, jak i Sąd pominęli okoliczność podnoszoną w przez skarżącego na wszystkich etapach postępowania o braku informacji czy obwieszczenia dokonano w sposób prawidłowy również w miejscowości zamieszkania skarżącego – wsi [...].
Zauważyć jednak należy, ze w aktach sprawy brak jest dowodu potwierdzającego zamieszczenie w [...] obwieszczenia dotyczącego spornego postanowienia, zaś z przesłuchania sołtysa wsi nie wynika jednoznacznie czy obwieszczenie to istotnie zostało umieszczone na tablicy ogłoszeń czy też nie. Sam zaś skarżący twierdzi, ze o spornym postanowieniu powziął informację dopiero [...] maja 2017 r.
W konsekwencji uznać należało, że brak było podstaw do stwierdzenia, że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a., jedynie w oparciu o fikcję prawną doręczenia z art. 49 k.p.a.
Jak już podniesiono wyżej dokonując analizy czy wniosek spełnia wymogi formalne należało przyjąć takie rozumienie przepisów art. 49 i 148 k.p.a., które gwarantowało będzie stronie prawo do przedstawienia i obrony swojego interesu, a zwłaszcza uruchomienia trybu nadzwyczajnego, bowiem z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, aby skarżący mógł skorzystać ze środków prawnych przewidzianych w zwykłym toku instancyjnym.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i w zw. z art. 135 oraz w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. a także postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2017 r. nr [...].
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a.