Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 21 września 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 22/21 oddalił skargę M.G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie dodatku służbowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W raporcie z [...] stycznia 2020 r. M.G. ("skarżący") zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w L. (dalej: "organ I instancji") o podwyższenie dodatku służbowego na czas określony od 1 lutego 2020 r. Skarżący podkreślił, że z obowiązków służbowych wywiązywał się bardzo dobrze, był nagradzany. Podniósł, że od 1 czerwca 2019 r. do 5 lutego 2020 r. przebywa na zwolnieniu lekarskim z powodu wypadku w pracy. Oświadczył, że od 6 lutego 2020 r. zamierza przejść na emeryturę.
W odpowiedzi na raport Komendant Powiatowy Policji w L. w piśmie z 28 stycznia 2020 r. nie uwzględnił prośby skarżącego o podwyższenie dodatku służbowego. Komendant wyjaśnił, że wysokość dodatku służbowego uzależniona jest od należytego wykonywania obowiązków służbowych, a decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy jako forma szczególnego wyróżnienia za cały okres nienagannej, wzorowej służby policjanta.
Komendant stwierdził, że skarżący od 1 czerwca 2019 r. do 5 lutego 2020 r. nieprzerwanie przebywa na zwolnieniu lekarskim i jego nieobecność w znacznym stopniu wpłynęła na ciągłość wykonywania zadań na stanowisku kierowania Komendy Powiatowej Policji w L. Komendant uwzględnił stanowisko bezpośredniego przełożonego i I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w L. Skarżący w piśmie z 9 lutego 2020 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku o podwyższenie dodatku służbowego. Zarzucił, że pismo Komendanta z 28 stycznia 2020 r. nie jest zatytułowane i nie zawiera żadnego pouczenia o środku zaskarżenia lub jego braku.
Skarżący podniósł, że powszechnie wiadomo, że policjantom odchodzącym na emeryturę symbolicznie podnosi się wysokość dodatku służbowego, jeśli przebieg służby był oceniany pozytywnie. Ponownie podkreślił, że z obowiązków służbowych wywiązywał się bardzo dobrze, otrzymywał nagrody, pochwały i wyróżnienia.
W piśmie z 16 marca 2020 r. Komendant Wojewódzki Policji w L. (dalej: "organ odwoławczy", "organ II instancji") wskazał, że wysokość i tryb przyznawania policjantowi dodatku służbowego określono w § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1236 ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem"). Podkreślił, że decyzja dotycząca dodatku służbowego ma charakter decyzji uznaniowej i zależy od oceny przez przełożonego okoliczności wymienionych w § 9 rozporządzenia. Zwrócił uwagę, że sam fakt przejścia policjanta na emeryturę nie może stanowić przesłanki do podwyższenia policjantowi dodatku służbowego.
Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz orzeczenia organu I instancji z 28 stycznia 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 16 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 306/20 uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] marca 2020 r. Sąd wyjaśnił, że organ I instancji z naruszeniem powołanych przepisów oraz przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), w tym art. 104 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. nie wydał decyzji w sprawie wniosku skarżącego, lecz załatwił sprawę w drodze pisma informującego skarżącego, że jego prośba o podwyższenie dodatku służbowego nie została uwzględniona. Jednocześnie organ wyjaśnił, z jakiego powodu dodatek nie może być podwyższony i wskazał obowiązujące w tym zakresie przepisy.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Komendant Wojewódzki Policji w L. zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2020 r., po rozpatrzeniu odwołania M.G. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w L. z [...] stycznia 2020 r.
Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w L. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę M.G. uznając, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.
Uznając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza ani przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani przepisów prawa materialnego. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone bez naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a podjęte rozstrzygnięcie jest zgodne z przepisami prawa materialnego dotyczącymi podwyższenia dodatku służbowego. Zgodnie z wytycznymi zawartymi w ww. wyroku sygn. akt III SA/Lu 306/20, organ odwoławczy ponownie badając sprawę prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, odniósł się także do stanu faktycznego ustalonego przez organ I instancji, jak również ocenił postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji. W końcu wyjaśnił, dlaczego wysokość dodatku służbowego nie może być w przypadku skarżącego podwyższona.
W ocenie Sądu I Instancji Komendant Wojewódzki Policji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo wskazał, że w przypadku skarżącego nie zaistniały określone w § 9 ust. 4 rozporządzenia przesłanki uzasadniające podwyższenie dodatku służbowego. Wyjaśnił, bowiem, że skarżący w okresie poprzedzającym zwolnienie ze służby w Policji przebywał na zwolnieniu lekarskim od dnia 1 czerwca 2019 r. do 5 lutego 2020 r. W związku z tym we wskazanym okresie żadnych czynności na rzecz służby nie wykonywał. Już te okoliczności pozwalają uznać, że dokonana przez organ odwoławczy ocena nie była dowolna. Stanowisko organu odwoławczego w pełni koresponduje z utrwalonym w tym przedmiocie orzecznictwem, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w okolicznościach niniejszej sprawy organ II instancji naruszył wprawdzie art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak przesłania skarżącemu zawiadomienia o zgromadzeniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem zaskarżonej decyzji, jednakże w tym zakresie należy wyjaśnić, że nie każde naruszenie przepisów postępowania przez organ uzasadnia wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Musi być to naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wynikająca bowiem z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy oznacza prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji, a więc na ukształtowanie stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego.
Sąd I instancji za całkowicie chybiony uznał zarzut skargi co do naruszenia art. 61 § 4 k.p.a., który nie miał i nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Zgodnie z tym przepisem o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. W okolicznościach niniejszej sprawy oprócz wnioskodawcy (skarżącego) innych stron nie było. Nietrafny także pozostaje zarzut naruszenia art. 8 § 2 k.p.a., który w żaden sposób nie został przez skarżącego uzasadniony.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł M.G., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu obrazę przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1 i 2, art. 61 § 4, art. 77 § 1 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Pismem uzupełniającym skargę kasacyjną z dnia 3 grudnia 2021 r. skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w L. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, iż zrzeka się rozpoznania niniejszej sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Jako niezasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1 i 2, art. 61 § 4, art. 77 § 1 k.p.a. Otóż Sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej Dlatego też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego.
Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem.
W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynił. W tym kontekście podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.