Uzasadnienie
Wyrokiem z 29 kwietnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi A. sp. j. z siedzibą w J. (dalej: spółka) na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, zobowiązał Wójta Gminy [...] do wydania w terminie miesiąca aktu załatwiającego sprawę z wniosku spółki o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia (pkt 1 wyroku) oraz stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Ponadto Sąd I instancji oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3 wyroku) oraz zasądził koszty postępowania między stronami (pkt 4 wyroku).
Jak wynika z akt sprawy, skarga spółki dotyczyła bezczynności Wójta Gminy [...] w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kruszywa naturalnego ze złoża "[...] 2" na obszarze działki ewidencyjnej nr [...]/24 obręb 1 [...] przy ul. [...] w [...] (dalej: decyzja środowiskowa). W skardze spółka domagała się stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązania organu do podjęcia czynności lub wydania aktu oraz stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto spółka wniosła o nałożenie na organ kary grzywny w wysokości 10.000 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W skardze spółka wskazała, że wniosek o wydanie decyzji środowiskowej złożyła pismem z 1 lipca 2019 r., które wpłynęło do organu 24 lipca 2019 r. W ocenie spółki, do wniosku załączono wszystkie koniecznie dokumenty, tj. wypis z rejestru gruntów, wstępny raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz dokumentację geologiczną złoża kruszywa naturalnego w kat. C1 wraz z innymi załącznikami znajdującymi się na nośniku elektronicznym (płycie CD).
Pismem z 5 sierpnia 2019 r. organ wezwał skarżącą do usunięcia braków formalnych wniosku. Zdaniem organu, wniosek nie spełniał wymogów z ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm. – dalej: ustawa środowiskowa).
W odpowiedzi na wezwanie, spółka wyjaśniła, że wszystkie załączniki zostały załączone do wniosku w wersji elektronicznej. Ponadto spółka przedłożyła wydruki tych załączników. Po upływie ponad dwóch miesięcy od uzupełnienia załączników w wersji papierowej, organ ponownie wezwał spółkę do usunięcia braków podania. W odpowiedzi z 16 października 2019 r., spółka ponownie wyjaśniła, że wszystkie dokumenty zostały załączone do podania z 1 lipca 2019 r. W związku z tym spółka wystąpiła ze skargą na bezczynność organu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że sprawa dotyczy wydania decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że zgodnie z art. 74 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej, do wniosku o wydanie tego rodzaju decyzji należy dołączyć kartę informacyjną przedsięwzięcia. Jest to wymóg formalny wniosku. W ocenie Sądu I instancji, z akt sprawy wynika, że spółka nie załączyła karty informacyjnej przedsięwzięcia do wniosku, który wpłynął do organu 24 lipca 2019 r. Wbrew stanowisku spółki, dokument taki nie znajduje się także wśród wydruków załączników z płyty CD dołączonych do pisma procesowego z 13 sierpnia 2019 r. Karta informacyjna została złożona w organie dopiero 15 października 2019 r. Potwierdza to także pismo spółki z 16 października 2019 r. w którym stwierdzono, "że zamiast karty informacyjnej przedsięwzięcia, do wniosku dołączono wstępny raport o oddziaływaniu na środowisko, który zawiera informacje wskazane w art. 62a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku".
Sąd I instancji nie podzielił zatem stanowiska spółki wyrażonego w piśmie z 30 stycznia 2020 r., że brak formalny wniosku został uzupełniony w tym zakresie w dniu 13 sierpnia 2019 r. Karta informacyjna przedsięwzięcia stanowi dokument, którego wymogi zostały określone w art. 62a ustawy środowiskowej i którego nie mogą zastąpić informacje wynikające m.in. ze "wstępnego raportu o odziaływaniu na środowisko", co podnosi skarżąca.
Sąd I instancji wskazał, że skarżąca została wezwana dwukrotnie do uzupełnienia braków wniosku, a zatem termin załatwienia sprawy zaczął biec 15 października 2019 r. Sprawę o wydanie decyzji środowiskowej można zaliczyć do spraw szczególnie skomplikowanych, a zatem sprawa ta powinna zostać załatwiona do 15 grudnia 2019 r. Skarga została nadana już 6 grudnia 2019 r. W chwili jej wniesienia organ nie pozostawał w bezczynności. Oznacza to, że nie można przyjąć, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W ocenie Sądu I instancji, po wniesieniu skargi organ pozostawał w bezczynności, ponieważ jak wynika z notatki urzędowej kierownika sekretariatu z 24 marca 2020 r., sprawa nie została do tego czasu załatwiona. Bez znaczenia jest przy tym wniesienie skargi na bezczynność i przekazania Sądowi akt postępowania wraz z odpowiedzią na skargę, co nastąpiło 10 stycznia 2020 r., a więc prawie miesiąc po ustawowym terminie załatwienia sprawy (liczonym od 15 października 2019 r.). Ponadto organ miał możliwość rozpoznania sprawy po przesłaniu skargi ze sporządzonymi w niezbędnym zakresie do jej rozstrzygnięcia aktami zastępczymi. W konsekwencji Sąd I instancji zobowiązał organ do wydania w terminie miesiąca aktu załatwiającego sprawę.
Sąd I instancji nie stwierdził konieczności dalszego dyscyplinowania organu i w związku z tym oddalił skargę w zakresie obejmującym wniosek o wymierzenie grzywny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ w części obejmującej pkt 1, 2 i 4 wyroku.
Organ zarzucił naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) "pomimo stwierdzenia Sądu I instancji, nie odpowiadającemu stanowi faktycznemu, iż w okolicznościach sprawy doszło do stwierdzenia bezczynności".
Ponadto organ zarzucił niezastosowanie art. 35 § 5 k.p.a. w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w sytuacji, gdy obrót aktami sprawy - na skutek aktywności spółki – uniemożliwił organowi administracji załatwienie sprawy w terminie 2 miesięcy od daty 15 października 2019 r. Wynikało to z konieczności przekazania akt sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu Katowicach, oczekiwania na rozpoznanie ponaglenia, konieczności przekazania akt Sądowi I instancji, a następnie oczekiwania na rozpoznania skargi.
Organ wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w zakresie pkt 1, 2 i 4 przez oddalenie skargi, a także o zasądzenie od spółki kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w zakresie pkt 1, 2 i 4 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, zarzuty kasacyjne zostały częściowo błędnie sformułowane, ponieważ zarzut naruszenia art. 35 § 3 k.p.a., jak i zarzut naruszenia art. 35 § 5 k.p.a. zostały powiązane z zarzutem naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jak już wyżej wskazano, norma z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. jest normą regulującą podstawy kasacyjne, a więc przepis ten nie mógł być i nie był stosowany przez Sąd I instancji. Błędnie zostały również sformułowane wnioski procesowe, ponieważ nie może jednocześnie dojść do zmiany zaskarżonego wyroku przez oddalenie skargi oraz uchylenie wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
Po drugie, niezależnie od powyższych uchybień proceduralnych, zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Skarga kasacyjna koncentruje się na stwierdzeniu, że "obrót" aktami sprawy uniemożliwiał wydanie decyzji w terminie. Stanowisko to nie jest jednak prawidłowe. Okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. Do zadań organu należy zabezpieczenie akt albo ich kopii w sytuacji konieczności przekazania akt innemu organowi bądź sądowi. Bierne oczekiwanie na zwrot akt jest zatem bezczynnością.
Ponadto, organ może zwrócić się do sądu o udostępnienie akt lub może przejrzeć je w Sądzie, dokonać potwierdzenia posiadanych kserokopii oraz ewentualnie wystąpić o wydanie stosownych kserokopii z akt sprawy. Dodatkowo w tej konkretnej sprawie dokumentacja złożona przez spółkę miała również formę elektroniczną, co ułatwiało sporządzenie jej kopii. Nie można zatem podzielić poglądu organu, że brak akt sprawy uniemożliwiał organowi załatwienie sprawy, a tym samym organ nie pozostawał w bezczynności. Oznacza to, że zarzuty podnoszące naruszenie art. 35 § 3 i § 5 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie.
Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.