Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 23 sierpnia 2023 r. sygn. akt IV SAB/Wr 131/23 wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. K. na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 15 grudnia 2022 r., na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) dalej "p.p.s.a." stwierdził, że Wójt Gminy R. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 15 grudnia 2022 r. (pkt I), stwierdził, że bezczynność Wójta Gminy R. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), zobowiązał Wójta Gminy R. do rozpoznania wniosku skarżącego z 15 grudnia 2022 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt III) oraz zasądził od Wójta Gminy R. na rzecz skarżącego kwotę 100,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt IV).
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 15 grudnia 2022 r. skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej, tj.:
- 1. W jakiej formie w Urzędzie Gminy R., zgodnie z § 22 ust. 1 pkt 4 Regulaminu organizacyjnego Urzędu Gminy R., prowadzony jest rejestr wydawanych pełnomocnictw i upoważnień? Ze względu na ubogie słownictwo używane w pismach pochodzących z Urzędu Gminy R. (np. znak: SOA.1431.109.2022) proszę o udzielenie wyczerpującej odpowiedzi, pełnymi zdaniami;
- 2. Czy w ww. rejestrze istnieje podział na pełnomocnictwa i upoważnienia? Jak fizycznie to wygląda? Ze względu na ubogie słownictwo używane w pismach pochodzących z Urzędu Gminy R. (np. znak: SOA.1431.109.2022) proszę o udzielenie wyczerpującej odpowiedzi, pełnymi zdaniami;
- 3. Ile pozycji zawiera ww. rejestr w 2020 roku? Ze względu na ubogie słownictwo używane w pismach pochodzących z Urzędu Gminy R. (np. znak: SOA.1431.109.2022) proszę o udzielenie wyczerpującej odpowiedzi, pełnymi zdaniami;
- 4. Ile pozycji zawiera ww. rejestr w 2021 roku? Ze względu na ubogie słownictwo używane w pismach pochodzących z Urzędu Gminy R. (np. znak: SOA. 1431.109.2022) proszę o udzielenie wyczerpującej odpowiedzi, pełnymi zdaniami.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu, iż ww. pytania nie dotyczyły informacji publicznej w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej "u.d.i.p."). Sąd zwrócił uwagę, że stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. Racjonalny ustawodawca nie wprowadził rozróżnienia na rejestry wewnętrzne, porządkujące prace komórek organizacyjnych, czy też zewnętrzne. W przepisie tym jest mowa wyłącznie o prowadzonych rejestrach. Dlatego też Sąd I instancji zakwalifikował żądane informacje jako informację publiczną, co przesądzało o zasadności skargi.
Skargę kasacyjną wniósł organ, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez błędną jego wykładnię i uznanie, że informacje, których udostępnienia żądał skarżący, stanowiły informację publiczną. W oparciu o tak sformułowany zarzut organ wniósł o zmianę skarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że informacje, o które wnioskował skarżący, dotyczą wewnętrznej procedury obowiązującej w Urzędzie Gminy R. O ile same zapisy regulaminu organizacyjnego obowiązującego w urzędzie stanowią informację publiczną, o tyle sam "sposób’' realizowania wewnętrznej procedury obowiązującej w urzędzie nie stanowi tej informacji. Informacja publiczna obejmuje dane działania i fakty, o ile przybrały formę dokumentu. Organ dodał, że skarżący złożył w 2021 r. 25 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, a w 2022 r. do końca listopada już 45 wniosków, co świadczy o tym, iż celem skarżącego jest zaburzenie funkcjonowania organu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że "nadużycia" prawa do informacji publicznej nie przewiduje ani Konstytucja RP, ani ustawa o dostępie do informacji publicznej. W ocenie skarżącego cechy wnioskodawcy powinny być irrelewantne dla sposobu rozpatrzenia wniosku. Niezależnie od tego, zdaniem strony źródła rzekomego nadużycia prawa nie można upatrywać w ilości kierowanych pism, ponieważ nie ma żadnych podstaw do "racjonowania" dostępu obywatela do organu władzy i stawiania tez, że częste kontakty z urzędem i dopominanie się o przestrzeganie prawa jest niedopuszczalne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
W skardze kasacyjnej podniesiono tylko jeden zarzut tj. naruszenia przepisu prawa materialnego w postaci art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez błędną jego wykładnię i uznanie, że informacje, których udostępnienia żądał skarżący, stanowiły informację publiczną. Zarzut ten jest niezasadny.
Należy przypomnieć, że wnioskiem z 15 grudnia 2022 r. D. K. zwrócił się do Wójta Gminy R. "o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:
- 1. W jakiej formie w Urzędzie Gminy R., zgodnie z § 22 ust. 1 pkt 4 Regulaminu organizacyjnego Urzędu Gminy R., prowadzony jest rejestr wydawanych pełnomocnictw i upoważnień? Ze względu na ubogie słownictwo używane w pismach pochodzących z Urzędu Gminy R. (np. znak: SOA.1431.109.2022) proszę o udzielenie wyczerpującej odpowiedzi, pełnymi zdaniami;
- 2. Czy w ww. rejestrze istnieje podział na pełnomocnictwa i upoważnienia? Jak fizycznie to wygląda? Ze względu na ubogie słownictwo używane w pismach pochodzących z Urzędu Gminy R. (np. znak: SOA.1431.109.2022) proszę o udzielenie wyczerpującej odpowiedzi, pełnymi zdaniami.
- 3. Ile pozycji zawiera ww. rejestr w 2020 roku? Ze względu na ubogie słownictwo używane w pismach pochodzących z Urzędu Gminy R. (np. znak: SOA.1431.109.2022) proszę o udzielenie wyczerpującej odpowiedzi, pełnymi zdaniami;
- 4. Ile pozycji zawiera ww. rejestr w 2021 roku? Ze względu na ubogie słownictwo używane w pismach pochodzących z Urzędu Gminy R. (np. znak: SOA. 1431.109.2022) proszę o udzielenie wyczerpującej odpowiedzi, pełnymi zdaniami."
Argumentacja zawarta w uzasadnieniu podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu sprowadza się do dwóch kwestii. Po pierwsze organ twierdzi, że żądane informacje dotyczą wewnętrznej procedury obowiązującej w Urzędzie Gminy R. i z tego powodu nie są informacjami publicznymi. Po drugie, że wnioskodawca nadużywa prawa do informacji publicznej. Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zawarto prawidłowej według organu, odmiennej od wskazanej przez Sąd I instancji, wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Jak już to prawidłowo wyłożył Sąd I instancji w judykaturze, jak i literaturze przedmiotu nie budzi wątpliwości, że informacja publiczna dotyczy wyłącznie sfery faktów i stanów istniejących w chwili udzielenia informacji (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28-29; wyrok NSA z 29 stycznia 2021 r.). Uzupełniając stanowisko Sądu I instancji należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.i.d.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W art. 6 u.d.i.p. wymieniono natomiast przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów. Wniosek o udzielenie informacji publicznej nie może zmierzać do inicjowania działań. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeżeli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu (zob. wyroki NSA: z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 452/16, i z 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1177/12). O ile zatem informacją publiczną może być treść określonego dokumentu, to w trybie przepisów u.d.i.p. nie można już domagać się wyrażenia opinii na dany temat, przeprowadzenia oceny lub też dokonania interpretacji dokumentu znanego wnioskodawcy.
Informacja publiczna nie jest bowiem informacją abstrakcyjną, ani też urzędową wykładnią prawa (por. wyrok NSA z 19 września 2007 r. o sygn. akt I OSK 1922/06). Przy formułowaniu powyższego stanowiska, należy mieć na względzie również to, że organ zobowiązany jest do "udostępnienia" informacji będącej w jego posiadaniu, a nie do jej "wytworzenia" na żądanie wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym w tej mierze poglądem, wnioskiem o udzielenie informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może zmierzać do inicjowania działań. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeśli istnieje w sferze faktów, nie zaś w świadomości osoby działającej w imieniu podmiotu zobowiązanego.
Natomiast uwzględnienie skargi na bezczynność organu nie może skutkować koniecznością stworzenia informacji publicznej, nieistniejącej faktycznie w dniu złożenia wniosku (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r. o sygn. akt I OSK 452/16).
Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy, nie można zgodzić się z stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu. Z wniosku z 15 grudnia 2022 r. wprost wynika, że żądane informacje dotyczą faktów, które zawarte są w posiadanych przez organ dokumentach, tj. rejestrach. Stanowisko to, jak trafnie wskazał Sąd I instancji potwierdza przepis art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p., który stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. Racjonalny ustawodawca nie wprowadził rozróżnienia na rejestry wewnętrzne, porządkujące prace komórek organizacyjnych, czy też zewnętrzne. W przepisie tym jest mowa wyłącznie o prowadzonych rejestrach. Żądane we wniosku z 15 grudnia 2022 r. informacje dotyczą działalności organu władzy publicznej i zostały wprost wskazane w katalogu przykładowych informacji podlegających udostępnieniu. Skoro tak, to żądane przez wnioskodawcę informacje dotyczące prowadzonego przez organ rejestru stanowią informację publiczną.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono także, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę tego, iż wnioskodawca nadużywa prawa dostępu do informacji publicznej, ponieważ jego wniosek nie realizuje celu, jakiemu przyświeca ustawa o dostępie do informacji publicznej, bowiem żąda informacji służących jego indywidualnemu interesowi. Ponadto w 2021 r. wnioskodawca złożył 25 wniosków o udostępnienie informacji publicznej a w 2022 r. do końca listopada, już 45 takich wniosków. Należy zatem wyjaśnić, że prawo do informacji publicznej zostało wyrażone w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Sposób realizacji tego prawa określa przede wszystkim u.d.i.p. Natomiast przepisy art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 tej ustawy precyzują to prawo. Zatem, odnosząc się ogólnie do zarzutu nadużycia prawa do informacji publicznej należy wskazać, że cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej mają charakter subiektywny i mogą mieć znaczenie nie przy kwalifikacji żądanej informacji jako publicznej bądź nie, ale przy ocenie sposobu czynienia użytku przez wnioskodawcę z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego wiąże się z problematyką "używania" tego prawa, w tym również jego nadużywania.
Zatem ewentualne zjawisko nadużywania prawa dostępu do informacji może być brane pod uwagę nie na etapie dokonywania wykładni art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., czyli na etapie odkodowania norm prawnych wraz z ich percepcją dla ustalenia przedmiotowych granic prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, lecz na etapie późniejszym, tj. po stwierdzeniu, że wnioskowana informacja odpowiada ustawowemu pojęciu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, a zatem na etapie oceny prawidłowości korzystania z publicznego prawa dostępu do takiej informacji. Dopiero sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa. Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 799/12).
Odmowa ochrony nie następuje jednak przez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Argumentacja skarżącego kasacyjnie organu związana z nadużyciem prawa do informacji nie mogła zatem być uznana za skuteczną wobec faktu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym w przedmiocie bezczynności organu ustaleniu podlegał dopiero charakter żądanej informacji, a organ w piśmie z 30 grudnia 2022 r. nie odmówił jej udostępnienia z uwagi na nadużycie prawa do informacji publicznej, lecz z uwagi na to, że według niego nie stanowi ona informacji publicznej.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.