Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 28 kwietnia 2020 r. II SAB/Łd 3/20, po rozpoznaniu skargi P. B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta [...], w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: (1) zobowiązał Prezydenta Miasta [...]- Zarząd Inwestycji Miejskich w [...] do załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z 8 grudnia 2019 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi; (2) stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce bez rażącego naruszenia prawa; (3) zasądził koszty postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydenta Miasta [...]- Zarząd Inwestycji Miejskich w [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu nieważność postępowania w postaci określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., to jest pozbawienie skarżącego kasacyjnie obrony jego praw poprzez początkowe wyznaczenie rozprawy na dzień 17.04.2020 r. - czym wywołano u Skarżącego kasacyjnie uzasadnione przeświadczenie, że Sąd pierwszej instancji korzysta z uprawnienia do przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie w trybie art 122 p.p.s.a., względnie do skierowania sprawy na posiedzenie jawne w trybie art. 90 § 2 p.p.s.a., a tym samym, że zostanie przeprowadzona rozprawa, w trakcie której będzie możliwe złożenie wniosku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu na podstawie art. 106 § 3 w zw. z § 2 p.p.s.a. - a następnie, po odwołaniu wyznaczonej rozprawy z uwagi na rozprzestrzenianie się koronawirusa SARS-CoV-2, rozpoznanie sprawy finalnie w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym (bez udziału stron).
Skarżący kasacyjnie organ wniósł o: 1) przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów (wydruku komunikatu o odwołaniu rozpraw w WSA w Łodzi od dnia 16.03.2020 r. do dnia 30.04.2020 r., pisma skarżącego kasacyjnie z 5.02.2020 r. z urzędowym poświadczeniem doręczenia) - na okoliczności odwołania rozprawy wyznaczonej na dzień 17.04.2020 r. oraz załatwienia przez skarżącego kasacyjnie wniosku P. B. z 9.12.2019 r. o udostępnienie informacji publicznej;
- 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji;
- 3) zasądzenie kosztów postępowania.
Ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia zasadniczego zarzutu, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1. art. 122 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, czego przejawem było początkowe wyznaczenie rozprawy na dzień 17.04.2020 r. - czym wywołano u skarżącego kasacyjnie uzasadnione przekonanie, że zostanie przeprowadzona rozprawa - a następnie, po odwołaniu wyznaczonej rozprawy z uwagi na rozprzestrzenianie się koronawirusa SARS-CoV-2, rozpoznanie sprawy finalnie w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym (bez udziału stron);
- 2) art. 120 w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. poprzez ich nieuprawnione zastosowanie w sprawie i rozpoznanie jej na posiedzeniu niejawnym, podczas gdy wcześniej nastąpiło już wyznaczenie rozprawy na dzień 17.04.2020 r., a zatem faktyczne zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 122 p.p.s.a.;
- 3) art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione odstąpienie od ich stosowania w sprawie, czego przejawem było jej finalne rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym, podczas gdy wcześniejsze wyznaczenie rozprawy na dzień 17.04.2020 r. w sposób oczywisty świadczyło o zamiarze jej jawnego rozpoznania;
- 4) art. 106 § 3 w zw. z § 2 p.p.s.a. poprzez pozbawienie Skarżącego kasacyjnie możliwości skorzystania z przysługujących mu uprawnień procesowych do składania wniosków na rozprawie, w tym w szczególności wniosku o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, w sytuacji gdy poprzez wcześniejsze wyznaczenie rozprawy na dzień 17.04.2020 r. Sąd pierwszej instancji wywołał u skarżącego kasacyjnie uzasadnione przekonanie, że rozpoznanie sprawy będzie jawne, a zatem wspomniana wyżej możliwość będzie mu zagwarantowana;
- 5) art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że względy takie jak duża liczba złożonych wniosków o udostępnienie informacji publicznej i związana z tym konieczność analizy dokumentów o znacznej objętości, czyli obiektywne i rzeczywiście występujące w realiach sprawy przeszkody w dotrzymaniu podstawowego 14-dniowego terminu na udostępnienie informacji publicznej, nie uzasadniają zastosowania ww. przepisu
- - co łącznie skutkowało nieuprawnionym zastosowaniem art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i uwzględnieniem skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania oraz zobowiązaniem Zarządu Inwestycji Miejskich w [...] do załatwienia wniosku P. B. o udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy w dniu wyrokowania żądana informacja została już udostępniona, a przy tym jej udostępnienie miało miejsce przed upływem terminu określonego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - a zatem miało oczywisty wpływ na wynik sprawy;
W związku z powyższym ewentualnie wniesiono o:
- 1) przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów (wydruku komunikatu o odwołaniu rozpraw w WSA w Łodzi od dnia 16.03.2020 r. do dnia 30.04.2020 r.; pisma skarżącego kasacyjnie z 5.02.2020 r. z urzędowym poświadczeniem doręczenia) - na okoliczności odwołania rozprawy wyznaczonej na dzień 17.04.2020 r. oraz załatwienia przez Skarżącego kasacyjnie wniosku P. B. z 9.12.2019 r. o udostępnienie informacji publicznej;
- 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi P. B. poprzez jej oddalenie w całości;
- 3) przyznanie Skarżącemu kasacyjnie od P. B. kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji.
Zarzut nieważności postępowania wiąże się ściśle z częścią pozostałych zarzutów postawionych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, a zatem zostaną one rozpatrzone łącznie.
Skarżący kasacyjnie upatruje nieważności postępowania (w postaci określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz naruszenia art. 122 i art. 119 pkt 4 p.p.s.a., w tym, że najpierw Sąd I instancji wyznaczył rozprawę na dzień 17 kwietnia 2020 r., w sprawie, która w oparciu o art. 119 pkt 4 p.p.s.a. mogła być rozpoznana w trybie uproszczonym, a następnie rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym (28 kwietnia 2020 r.), przez co uniemożliwił skarżącemu kasacyjnie złożenie na rozprawie dowodu z dokumentu (art. 106 § 3 p.p.s.a.) w postaci pisma z 5 lutego 2020 r., w którym to piśmie skarżący kasacyjnie organ (jego zdaniem) wykonał obowiązek udzielenia informacji publicznej.
Wobec takiej tezy zauważyć należy, że na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 491) "W okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłasza się stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2." Uchwalona została też ustawa z 2 marca 2020 r. (która weszła w życie z dniem 8 marca 2020 r.) o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374). Jej art. 2 ust. 2 stanowi, że "Ilekroć w ustawie jest mowa o "przeciwdziałaniu COVID-19" rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1." W konsekwencji tego, powołując się na swoje kompetencje kierownicze i wynikające z nadzoru administracyjnego (zob. art. 20 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych), Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wydał zarządzenie nr 8/2020 z 23 marca 2020 r., w wyniku którego przedłużony został do 30 kwietnia 2020 r. termin, w którym odwołane zostały wszelkie wyznaczone na ten czas rozprawy w WSA w Łodzi, w tym rozprawa wyznaczona na 17 kwietnia 2020 r. w niniejszej sprawie, co potwierdza zarządzenie przewodniczącego Wydziału II z 26 marca 2020 r. (k 77).
Rozprawa wyznaczona na dzień 17 kwietnia 2020 r. została więc odwołana trzy tygodnie przed wyznaczonym terminem, i w ogóle nie doszła do skutku z powodu trwającej epidemii. Jest to sytuacja różna od odroczenia rozprawy, która została już otwarta. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie, odwołanie rozprawy w powyższym trybie nie naruszało art. 122 p.p.s.a., a skoro tak, to rozpoznanie sprawy ze skargi na bezczynność mogło się odbyć w trybie uproszczonym, przewidzianym w art. 119 pkt 4 p.p.s.a.
Odpowiedzieć należy więc na pytanie, czy taki sposób procedowania naruszył prawo skarżącego kasacyjnie organu do obrony swoich praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Dowód z dokumentu, który chciała przeprowadzić strona na rozprawie, został wystawiony 5 lutego 2020 r. O odwołaniu rozprawy strona wiedziała od 16 marca 2020 r., kiedy ukazał się komunikat w tej sprawie na stronie internetowej sądu i w budynku sądu, co potwierdza w skardze kasacyjnej i wynika to z załączonego do niej wydruku komunikatu internetowego. Od odwołania rozprawy do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym minęło wystarczająco dużo czasu, aby pismo z 5 lutego 2020 r. strona mogła przedstawić sądowi, także bez konieczności przeprowadzania rozprawy. Taką możliwość strona miała także wcześniej. Dwukrotnie, ostatni raz w piśmie z 17 lutego 2020 r. (k. 36), strona skarżąca kasacyjnie była wzywana do poprawnego przekazania skargi i odpowiedzi na nią, co uczyniła 19 lutego 2020 r. (k. 38).
Nic nie stało na przeszkodzie, aby wraz z kolejnym przekazaniem dokumentów do sądu, przekazać także pismo z 5 lutego 2020 r., skoro było ono istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a strona już nim dysponowała. Praktykę polegającą na przedkładaniu sądowi dowodów z dokumentów "na ostatnią chwilę" w trakcie rozprawy, należy uznać za naganną, jeśli strona mogła to uczynić wcześniej. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że strona mogła przedstawić powoływany dowód wcześniej i powinna liczyć się z tym, że skoro rozprawa została odwołana z powodu trwającego stanu epidemii, to sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, na co pozwala art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Nie może być w takich okolicznościach mowy o nieważności postępowania, z powodu, o którym mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Przepisy art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. wyrażają zasadę rozpoznania sprawy jawnie, na rozprawie, ale przewidują też wyjątki od tej zasady, w oparciu o przepis szczególny. Skoro w tej sprawie taki przepis szczególny istniał (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.), to nie doszło do naruszenia powołanej wyżej zasady.
Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 13 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd Sądu I instancji, który odniósł się już do tej kwestii stwierdzając, że od dnia złożenia wniosku, tj. od 8 grudnia 2019 r. do dnia wyrokowania upłynął okres ponad czterech miesięcy i wedle akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.) organ nie załatwił wniosku skarżącego, mimo przypisanych przez ustawodawcę terminów realizacji tego obowiązku. Oceny tej nie zmienia fakt, że organ skierował do skarżącego pismo z 18 grudnia 2019 r. wskazujące, że żądane informacje zostaną udzielone w terminie do 8 lutego 2020 r. W rozważanym okresie organ przedmiotem analizy, jak podał w odpowiedzi na skargę, czynił 12 wniosków złożonych przez skarżącego 9 grudnia 2019 r., dotyczących inwestycji przy ul. [...], przy której skarżący zamieszkuje. Trudno przy tym za trafną uznać argumentację organu powołaną w odpowiedzi na skargę, że w przedmiotowej sprawie wniosek zawierał wiele skomplikowanych pytań (chodziło o konkretne dokumenty i działania organu), a tym bardziej wystąpiły wątpliwości, czy pytania te dotyczą informacji publicznej.
Podkreślić przy tym jeszcze raz należy, że w oparciu o art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, a z akt tych nie wynikało, że skarżący kasacyjnie udzielił odpowiedzi na żądanie udzielenia informacji publicznej, i że uczynił to w terminach określonych w art. 13 u.d.i.p.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.