Uzasadnienie
Wyrokiem z 30 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Bk 59/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A. B. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego [...] w przedmiocie informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z 30 czerwca 2023 r. przesłanym za pomocą wiadomości e-mail A. B. zwróciła się do Prezesa Sądu Rejonowego [...] o udostępnienie informacji publicznej poprzez:
- 1. przesłanie kopii wszystkich dokumentów, które zostały dołączone do zgłoszenia na konkurs na stanowisko referendarza sądowego w SR [...] (nr A.1102.1.2023) przez osobę wybraną do zatrudnienia w wyniku tego konkursu;
- 2. przesłanie kopii pracy konkursowej (obu części) osoby wybranej do zatrudnienia w wyniku konkursu na stanowisko referendarza sądowego w SR [...] (nr A.1102.1.2023).
Pismem z 14 lipca 2023 r. w odpowiedzi wniosek Prezes Sądu Rejonowego [...] udostępnił w załączeniu zanonimizowane kopie dokumentów dołączonych do zgłoszenia na stanowisko referendarza sądowego przez osobę wybraną do zatrudnienia w wyniku tego konkursu, zaś w zakresie pracy konkursowej osoby wybranej do zatrudnienia (pkt 2) poinformował, że ustawodawca wprost określił komu i w jaki sposób może zostać udostępniona praca konkursowa i powołał się na treść § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 marca 2012 r. w sprawie przeprowadzania konkursu na stanowisko referendarza sądowego (Dz.U. z 2022 r. poz. 1407 ze zm.; dalej "rozporządzenie MS").
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnioskodawczyni zaskarżyła bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Oddalając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że rację ma Prezes Sądu, iż wnioskowane informacje nie mają charakteru informacji publicznej. Uzasadnienie tego stanowiska wynika z sytuacji prawnej osób biorących udział w konkursie. Procedura konkursowa uregulowana jest przepisami rozporządzenia MS. Sąd wskazał, że zgodnie z § 12 ust. 3 rozporządzenia MS kandydatowi, po okazaniu dokumentu tożsamości, może być udostępniona do wglądu w siedzibie sądu praca konkursowa oraz protokół z przebiegu konkursu. Przepis ten został wskazany przez organ jako podstawa odmowy wydania tego dokumentu. Zdaniem sądu z pewnością osoba biorąca udział w konkursie nie wykonuje jeszcze zawodu zaufania publicznego jakim jest zawód referendarza. Prowadzi to do konstatacji, że decyzja takiej osoby o udziale w konkursie ma charakter decyzji prywatnej, albowiem jest to działanie mające na celu dopiero uzyskanie uprawnień referendarza (jest to działanie poprzedzające sprawowanie funkcji publicznej przez zdającego), a indywidualne wyniki egzaminu takiej osoby dotyczą jej sfery prywatnej, a nie uprawnień zawodowych.
Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, w której wszelkie działania osób, mogących w przyszłości uzyskać status osoby zaufania publicznego stanowiłyby informacje publiczne. Sąd uznał, że praca egzaminacyjna kandydatów jest dokumentem prywatnym, gdyż obrazuje zakres zdobytej przez niego wiedzy prawniczej oraz umiejętności jej zastosowania w praktyce. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA w Białymstoku z 19 marca 2013 r., II SAB/Bk 3/13, zgodnie z którym informacja dotycząca treści prac przygotowanych przez osoby zdające egzamin radcowski (analogicznie egzamin uprawniający do zdobycia stanowiska referendarza) oraz ocen tych prac wraz z ich uzasadnieniem nie mieści się w definicji pojęcia informacji publicznej, o której mowa w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, dalej "u.d.i.p.").
Zdaniem sądu nie ma racji skarżąca podnosząc, że uprawnienie wynikające z § 12 ust. 3 rozporządzenia MS określa jedynie sposób zapoznania się kandydata z jego pracą konkursową oraz protokołem z przebiegu konkursu i w żaden sposób nie wyłącza trybu wnioskowego dostępu do informacji publicznych dotyczących przeprowadzenia konkursu na stanowisko referendarza sądowego, a zatem żądane dokumenty urzędowe stanowiące informację publiczną, powinny zostać udostępnione skarżącej. Powoływany przez nią przepis wyraźnie mówi o tym, że dostęp do pracy, nawet w przypadku jej autora, następuje jedynie w siedzibie sądu.
Nie można więc żądać więcej praw dla siebie (uzyskanie pełnego wglądu w pracą i uzyskanie jej kopii na żądanie) niż przysługują one autorowi pracy konkursowej. Inne stanowisko sprzeczne byłoby z ogólną zasadą prawa - a minori ad maius – skoro zakazane jest mniej, to tym bardziej zakazane jest więcej.
Sąd omówił art. 61 ust. 1-4 Konstytucji RP. Zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu skargi podniesiono, że w sprawie doszło jedynie do częściowego udostępnienia informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek. Zdaniem skarżącej praca konkursowa stanowi dokument urzędowy – zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. i z tego powodu powinna ona zostać udostępniona co to treści jaki i postaci. W ocenie sądu pierwszej instancji gdyby intencją prawodawcy konstytucyjnego było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności podmiotów zobowiązanych do udzielenie informacji publicznej, która w jakikolwiek sposób wiązałaby się z realizowaniem przez nie zadań i celów publicznych, w tym również aktywności o charakterze wewnętrznym czy "technicznym", dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej. Tymczasem w Konstytucji odróżnia się kategorię "działalności organów" od kwestii wewnętrznej organizacji ich prac. Zdaniem sądu od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu.
Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Takie stanowisko zajął m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 września 2022 r. (III OSK 1588/21). Tym samym można uznać, że praca konkursowa złożona w postępowaniu konkursowym z naniesionymi ocenami miała charakter dokumentu wewnętrznego. Praca ta nie stanowiła załącznika do protokołu z naboru kandydatów do zatrudnienia.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Kandydat na referendarza nie jest z pewnością osobą publiczną, stąd w ocenie sądu prawo do dostępu do jego pracy egzaminacyjnej ma tylko on sam na postawie rozporządzenia MS. Ocena uzyskana w tym konkursie jest oceną jawną, publiczną i działania organu w zakresie jej udostępniania były prawidłowe. Żądana przez skarżącą informacja nie jest więc informacją publiczną, a skargę w tej sprawie należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze. zm.; dalej "p.p.s.a.").
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzekła się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że żądana przez skarżącą informacja wskazana w pkt. 2 wniosku nie ma charakteru informacji publicznej;
- 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie, pomimo że członkowie komisji konkursowej przeprowadzającej konkurs na stanowisko referendarza sądowego są osobami pełniącymi funkcję publiczną, tj. osobami, o których mowa w ww. przepisie Konstytucji, z tym wiąże się prawo do uzyskania informacji o działalności tych osób;
- 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie, że w sprawie doszło do bezczynności organu i niezobowiązanie organu do dokonania wnioskowanej czynności, mimo że organ nie podjął działań, do których był zobowiązany w oparciu o przepisy u.d.i.p., co skutkowało, oddaleniem skargi na bezczynność.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, a także wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżąca zrzekła się rozprawy, zaś organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądał jej przeprowadzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem wyrok sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
Jako pierwsze zostaną rozpoznane zarzuty naruszenia prawa materialnego, gdyż są one dalej idące, a zasadność lub bezzasadność zarzutu naruszenia prawa procesowego jest powiązana z losem zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Zarzuty naruszenia prawa materialnego są nieuzasadnione. Zdaniem autora skargi kasacyjnej kopia pracy konkursowej osoby wybranej do zatrudnienia na stanowisku referendarza sądowego w Sądzie Rejonowym [...] jest informacją publiczną. Jest ona zdaniem strony skarżącej dokumentem urzędowym. Zawiera ona podpisy i oświadczenia wiedzy członków komisji jako funkcjonariuszy publicznych wyrażające się w ocenie kandydatki.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym w oparciu o wykładnię przepisów art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. przyjmuje się zgodnie, iż informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do szeroko rozumianych władz publicznych oraz odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Są nią również treści dokumentów, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą od niego. Szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej nie oznacza jednak, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp do informacji publicznej, a nie dostęp do wszystkich informacji.
Analizując zagadnienie charakteru prawnego dokumentu w postaci kopii pracy konkursowej, jaką sporządziła osoba ubiegająca się o objęcie stanowiska referendarza w sądzie powszechnym, należało mieć na uwadze sytuację prawną osób biorących udział w takim egzaminie. Kandydat biorący udział w konkursie nie jest w trakcie konkursu funkcjonariuszem publicznym, a jego udział w tych czynnościach służy realizacji jego prywatnych potrzeb i jest wyrazem realizacji prywatnej decyzji o wzięciu udziału w konkursie. Kandydat uzyskuje status funkcjonariusza publicznego dopiero z chwilą objęcia urzędu referendarza sądowego.
Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, w której wszelkie działania osób mogących w przyszłości uzyskać statusu funkcjonariusza publicznego stanowiłyby informacje publiczne. Stąd też uznać należy, że praca konkursowa kandydata na referendarza sądowego jest dokumentem prywatnym, gdyż obrazuje zakres posiadanej przez niego wiedzy prawniczej oraz umiejętności jej stosowania w praktyce. Ocena wiedzy lub umiejętności jej stosowania osoby prywatnej nie jest sprawą publiczną w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., nawet jeśli jest dokonywana przez organ administrujący.
Przepis z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Stosownie do treści art. 245 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.), dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie i tym różni się od dokumentu urzędowego, że nie jest sporządzony przez organ władzy publicznej i inny organ państwowy (nie pochodzi od organu władzy publicznej lub innego organu państwowego) w zakresie ich działania; dokument prywatny niczego w sposób urzędowy nie zaświadcza (art. 244 § 1 k.p.c.).
W kontekście przytoczonych przepisów, informacja dotycząca ocen pracy konkursowej nie mieści się w definicji pojęcia informacji publicznej, o której mowa w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Podkreślić należy, iż przepis art. 6 ust. 2 u.d.i.p. rezerwuje pojęcie dokumentu urzędowego dla aktów woli lub wiedzy organu. Ocena wiedzy i umiejętności nie mieści się w tym zakresie, gdyż jest odrębną kategorią obejmującą "ocenianie".
Pomimo tego, że ocena jest już dokumentem wytworzonym przez poszczególnych członków komisji egzaminacyjnej, a nie przez osobę zdającą egzamin, to nie można przyjąć że jest to informacja publiczna. Ocena nie dotyczy bowiem komisji, ale sfery prywatnej osoby zdającej egzamin. Przedmiotem oceny staje się bowiem zespół cech osoby prywatnej związanych z jej kompetencjami, wiedzą, umiejętnościami, a więc sfera prawa do prywatności objęta ochroną wynikającą z przepisu art. 47 Konstytucji RP. W ocenie Sądu dokumentacja wytworzona przez komisję egzaminacyjną dotycząca oceny pracy konkursowej konkretnej osoby nie może zatem stanowić informacji publicznej. Informację publiczną może natomiast stanowić ogólna informacja o liczbie osób biorących udział w konkursie, o ostatecznych wynikach konkursu itp. - taka informacja dotyczy bowiem efektu pracy komisji i stanowi informację o działalności podmiotu administrującego.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił z tej przyczyny stanowiska sądu pierwszej instancji, iż ocena pracy konkursowej stanowi dokument wewnętrzny. Nie ma to jednak wpływu na generalną prawidłowość rozstrzygnięcia.
Z tych względów zarzuty naruszenia prawa materialnego są nieuzasadnione. Podobny pogląd prawny zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2016 r., I OSK 835/15.
Skoro zatem wnioskowana przez skarżącą informacja nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie posiada przymiotu informacji publicznej, to w sprawie niniejszej nie mogło dojść do bezczynności. W sytuacji gdy żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, organ, do którego skierowano wniosek, winien jedynie pisemnie poinformować wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, co w rozpoznawanej sprawie organ uczynił. Z tej przyczyny zarzut naruszenia prawa procesowego jest nieuzasadniony.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.